區(qū)域公共管理視角下的區(qū)域政府間競爭與合作

尹靈枝　武明楠

摘 要：隨著區(qū)域公共管理理論的興起，作為區(qū)域公共管理主體的區(qū)域政府間的行為備受關(guān)注。本文從區(qū)域政府間競爭的涵義與基本形式入手，論述了區(qū)域政府競爭走向合作的必然性，并進一步提出了完善區(qū)域政府合作的一些建議。

關(guān)鍵詞：區(qū)域政府 競爭 合作

區(qū)域公共管理是隨著全球化發(fā)展和政區(qū)競爭的加劇而興起的。區(qū)域公共管理是以區(qū)域政府組織為主體的區(qū)域公共管理部門，為解決特定的公共問題，對區(qū)域公共事務(wù)進行治理的社會活動。區(qū)域公共管理理論包括區(qū)域公共物品供給、區(qū)域公共管理主體多元化、區(qū)域政府競爭與合作和區(qū)域政府競爭力研究等，區(qū)域政府間競爭與合

作是區(qū)域公共管理的一個研究方向。

一、區(qū)域政府間競爭的涵義與基本形式

人類社會充滿著競爭，競爭是一種識別機制，它能從成本過高的事物中識別出對人們自己有益的事物，促進社會經(jīng)濟的持續(xù)進步。

（一）區(qū)域政府間競爭的涵義

區(qū)域政府間競爭是指行政區(qū)域政府力圖獲得或維持其他行政區(qū)域政府也在力圖獲得的并非各方都能擁有的資源的行為。區(qū)域政府間的競爭體現(xiàn)為轄區(qū)間政府為了獲得各種資源以實現(xiàn)一定的目標而圍繞制度、政策、公共物品與公共服務(wù)的競爭。區(qū)域政府已不再是自給自足的封閉式政府，而是擁有獨立地方利益和橫向競爭壓力的開放型政府。

（二）區(qū)域政府間競爭的基本形式

區(qū)域政府間競爭的基本形式有：同質(zhì)的競爭、差異的競爭與合作的競爭。

同質(zhì)的競爭下，區(qū)域政府的策略具有明顯的模仿性，成功的關(guān)鍵在于擊敗對手。競爭往往集中在某一焦點上，競爭產(chǎn)生的條件是競爭各方搶占的是相同的要素，競爭各方滿足流動要素的能力有限，屬于一次性博弈。

差異化競爭下，區(qū)域政府成功的關(guān)鍵在于贏得目標流動要素。目標流動要素被不斷地細分，競爭各方力圖尋求自己的比較優(yōu)勢，競爭產(chǎn)生的條件是有足夠多的目標流動要素，區(qū)域政府有足夠的能力與資源重復博弈。

合作的競爭下，區(qū)域政府認識到競爭對手對自己的利益，聚焦于自己的核心能力。這種核心能力表現(xiàn)在區(qū)域政府內(nèi)部資源、知識、技術(shù)的積累和整合過程，通過這一系列的積累和整合，形成優(yōu)于其他競爭者的角色，它

能為流動要素帶來不可替代的利益，使區(qū)域獲得更大收益。競爭產(chǎn)生的條件是競爭者在多個層面的立體博弈。

二、區(qū)域政府間競爭走向合作的必然性

市場經(jīng)濟的發(fā)展，區(qū)域間交往和聯(lián)系的加強，使得政府間的權(quán)力讓渡成為必然。在經(jīng)濟發(fā)展中，一個地區(qū)的發(fā)展僅靠自身內(nèi)部資源與要素的投入產(chǎn)出循環(huán)幾乎是不可能的。由于資源稟賦的差異，各地區(qū)之間客觀上存在著通過互利合作而實現(xiàn)利益最大化的相互需要，這必然導致區(qū)域合作。

（一）生產(chǎn)力發(fā)展的必然結(jié)果

生產(chǎn)力具有一種內(nèi)在的擴張力，當生產(chǎn)力發(fā)展到一定程度后，就會超出原有的地域范圍而向新的地域轉(zhuǎn)移、擴張，在新的區(qū)域集中并發(fā)展。現(xiàn)代經(jīng)濟是開放型經(jīng)濟，由于比較利益的客觀存在，地區(qū)間生產(chǎn)要素的流動是不以人的意志為轉(zhuǎn)移的。因此市場經(jīng)濟的發(fā)展必然要沖破狹隘和封閉的自然經(jīng)濟格局，代之以相互往來和相互依賴。而交通和通信手段又縮短了空間距離，便利了生產(chǎn)要素的流動，加深了相互依賴的程度。

（二）區(qū)域間資源稟賦差異產(chǎn)生的分工利益

區(qū)域經(jīng)濟學認為：由于“生產(chǎn)要素的不完全流動性、經(jīng)濟活動的不完全可分性、創(chuàng)新能力的部分排他性和競爭性、商品和勞務(wù)的不完全流動性”區(qū)域之間在自然資源、人力、資金和技術(shù)等發(fā)展經(jīng)濟的基本要素存在著差異，從而形成區(qū)域分工。而建立在分工基礎(chǔ)上的合作則是獲得更大收益的必由之路。因此，分工奠定了地區(qū)間經(jīng)濟聯(lián)系的基礎(chǔ)和前提，各地區(qū)自然條件的差異是引起地域分工和地區(qū)經(jīng)濟聯(lián)系的重要原因。

（三）區(qū)域公共產(chǎn)品供給與區(qū)域公共問題凸現(xiàn)

區(qū)域公共產(chǎn)品大多產(chǎn)生于相鄰的區(qū)域之間，涉及區(qū)域內(nèi)兩個以上管理主體之間的利益關(guān)系與矛盾沖突，具有明顯的地理依賴性及外部效應溢出性特點。如果不從全局出發(fā)，囿于地方利益與地方保護，則區(qū)域公共產(chǎn)品的效率與效能就會降低，影響區(qū)域共同利益的實現(xiàn)。同時，隨著區(qū)域經(jīng)濟與社會的發(fā)展，區(qū)域公共問題日益嚴重，如跨區(qū)域犯罪、流域治理等問題出現(xiàn)，僅靠單一政府無法解決，必然要求區(qū)域政府間合作。

（四）科技的發(fā)展與資源的共享

在加速度的作用下，科學技術(shù)的空間轉(zhuǎn)移規(guī)模擴大，更新期縮短，協(xié)作越來越密切，這種技術(shù)的空間轉(zhuǎn)移與協(xié)作更加深了經(jīng)濟上的相互依賴。另外，由于不同地區(qū)往往共享一種或幾種資源，資源的破壞不僅會造成本地區(qū)經(jīng)濟環(huán)境惡化，還會造成相鄰地區(qū)環(huán)境的破壞，區(qū)域間合作是共同保護資源和環(huán)境的必然要求。因此，各個地區(qū)對共同的資源必須聯(lián)合保衛(wèi)，防止一地區(qū)對資源保護，而另一地區(qū)“搭便車”的出現(xiàn)，也防止一地區(qū)對公共資源的掠奪式開發(fā)刺激另一地區(qū)進行模仿。

三、區(qū)域政府間合作的完善

新制度經(jīng)濟學認為交易雙方如果試圖通過第三方的介入來協(xié)調(diào)彼此間的關(guān)系，必然會使交易費用增加，協(xié)調(diào)區(qū)域政府間的利益關(guān)系，單純寄希望于中央的調(diào)控成本太高，也無法達到目標，由此決定了區(qū)域政府在資源配置中要發(fā)揮重要作用。它們可以確定自己的制度安排來促進政府間合作，協(xié)調(diào)政府間利益矛盾，走出公用地的兩難處境。

（一）構(gòu)建區(qū)域優(yōu)勢，形成地方特色

區(qū)域政府的成功將逐漸依賴于區(qū)域政府采用差異化策略的能力，地方發(fā)展越來越依賴于對流動要素的吸引力和運用這些財富創(chuàng)造新價值的能力。區(qū)域政府一旦能夠利用高模仿成本的策略建立自己的比較優(yōu)勢，就能為區(qū)域帶來可持續(xù)的發(fā)展。

在構(gòu)建比較優(yōu)勢的過程中，政府自身最為關(guān)鍵，政府管理水平是區(qū)域政府競爭優(yōu)勢的重要組成部分，將直接影響政府在競爭中的地位。政府應精簡辦事程序來降低服務(wù)成本，放松管制、精簡機構(gòu)來降低政府代理成本。同時通過積極支持企業(yè)形成良好的服務(wù)環(huán)境。地方政府還應致力于制度建設(shè)。制度屬于模仿成本較高的策略，這類優(yōu)勢會因使用而增強，而且模仿成本很高，一旦形成其他地方想模仿幾乎不可能。區(qū)域政府在構(gòu)建自己的比較優(yōu)勢時，應當著手于制度建設(shè)。

（二）完善區(qū)域政府間合作的組織網(wǎng)絡(luò)

1.建立跨地區(qū)經(jīng)濟合作的規(guī)劃與協(xié)調(diào)委員會。由各政府具有決策權(quán)的官員參加，從區(qū)域發(fā)展的高度確定一個整體的戰(zhàn)略框架。各個地方的經(jīng)濟總量、規(guī)模、區(qū)位和發(fā)展?jié)摿Χ疾煌枰粋€整體規(guī)劃來整合資源優(yōu)勢。對區(qū)域經(jīng)濟合作進行前瞻性研究，對區(qū)域發(fā)展面臨的重大問題進行磋商，對有關(guān)項目進行監(jiān)督，從而為區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟合作營造良好的氛圍。

2.構(gòu)建區(qū)域內(nèi)政府領(lǐng)導人聯(lián)席會議制度。就合作的整體方向和框架進行協(xié)商，加強彼此間的了解，增強區(qū)域合作。各區(qū)域政府共同對區(qū)域內(nèi)的一些公共事務(wù)進行溝通協(xié)商，及時解決存在的一些矛盾，有助于區(qū)域政府間加強合作意識，從整體考慮自己的經(jīng)濟定位，真正融入到區(qū)域合作中。

3.建立健全利益協(xié)調(diào)機制。在區(qū)域政府間合作中，建立健全利益協(xié)調(diào)機制尤為重要，利益協(xié)調(diào)機制包括利益分享與利益補償機制：利益分享機制是在互利、協(xié)作的條件下形成區(qū)域間合作關(guān)系，通過地區(qū)間利益的分享來實現(xiàn)地區(qū)的共同發(fā)展；利益補償機制主要通過規(guī)范的橫向轉(zhuǎn)移支付制度實現(xiàn)地區(qū)利益的橫向轉(zhuǎn)移，實現(xiàn)利益在地區(qū)間的合理分配。

（三）推動跨區(qū)域企業(yè)集群成長

企業(yè)集群的優(yōu)勢在于區(qū)內(nèi)企業(yè)間形成“集體效率”，這是由企業(yè)的外部經(jīng)濟性和聯(lián)合行為而給企業(yè)帶來的競爭優(yōu)勢產(chǎn)生的外部經(jīng)濟效應，在企業(yè)之間形成穩(wěn)定的分工與合作關(guān)系需要區(qū)域政府引導。

1.促進企業(yè)間橫向合作。區(qū)域政府可召集區(qū)域內(nèi)企業(yè)舉行定期會議共同探討制約企業(yè)發(fā)展的瓶頸。集群內(nèi)企業(yè)往往面臨相同或類似問題，問題的解決具有明顯的規(guī)模效應，可由企業(yè)合作解決。區(qū)域政府為企業(yè)創(chuàng)造共同行動機會也是促進企業(yè)間、企業(yè)與政府間逐步建立起信任的過程，通過政府與企業(yè)間的互動才能夠判斷出各個參與者的能力及他們的責任感。

2.促進企業(yè)集群內(nèi)的縱向聯(lián)系。區(qū)域政府加快跨區(qū)域信息化建設(shè)，為企業(yè)間交流提供高效運作的平臺，加快先進生產(chǎn)技術(shù)和管理經(jīng)驗在企業(yè)集群內(nèi)的傳播，加速產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新步伐；推動制度規(guī)則的建立與完善，保證交易各方合約的有效執(zhí)行，促進公平交易并確保其持續(xù)發(fā)展；還應確保法律、法規(guī)在區(qū)域內(nèi)得到有力執(zhí)行，通過正式的制度規(guī)則保證長期合作。

（四）扶持區(qū)域中介機構(gòu)

政府財政撥款并利用自身資源、信息和組織優(yōu)勢成立“政府主導型”的專業(yè)化服務(wù)機構(gòu)，并幫助其建立信譽，不斷完善服務(wù)功能，拓展接受服務(wù)的成員。這相當于政府以補貼的形式對企業(yè)進行扶持，雖然政府補貼一定程度上造成市場信號的扭曲，但與成長初期的發(fā)展困境相比，這種扭曲的代價很低，地方政府維持服務(wù)機構(gòu)運作的強制性制度變遷可看成是“帕累托改進”的次優(yōu)模式。通過對服務(wù)機構(gòu)的扶持，政府間接扶持了跨區(qū)域企業(yè)的成長。但政府的介入不能是無限期的，隨著中介組織的完善，地方政府角色應及時轉(zhuǎn)變，使中介機構(gòu)獨立推動集群成長。

（五）促進中央、地方和社會的三方互動

要促進區(qū)域政府間合作應該從中央、地方與社會三方入手，并通過三方互動達到地方政府合作的良性發(fā)展：從中央層面，強化中央政府的協(xié)調(diào)作用，中央與地方權(quán)力劃分制度化，制定明確的法律、法規(guī)，確定區(qū)域政府合作的裁決機構(gòu)等；從地方層面，協(xié)調(diào)好與中央關(guān)系，充分發(fā)揮區(qū)域合作中社會參與的作用；從社會角度，應充分發(fā)揮居民在區(qū)域政府合作中的裁決作用，保障其退出權(quán)的實施，為第三部門的發(fā)展營造空間以彌補區(qū)域公共產(chǎn)品供給的不足。

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