[內(nèi)容提要]兩岸關(guān)系發(fā)展一直存在統(tǒng)獨(dú)的單一路徑選擇，但是在統(tǒng)獨(dú)條件尚不具備的前提下，這種主觀性的政治心結(jié)很容易使兩岸關(guān)系處于高危期，因此必須采取新的路徑模式。在當(dāng)前的兩岸關(guān)系中，維持和平發(fā)展，擱置統(tǒng)獨(dú)爭(zhēng)議，維持兩岸現(xiàn)狀的政治格局，同時(shí)促進(jìn)兩岸的經(jīng)濟(jì)文化交流，體現(xiàn)了一種第三條道路的新思維。本文認(rèn)為，在和平發(fā)展階段，兩岸經(jīng)濟(jì)文化的交流可以向兩岸多軌治理的方向發(fā)展，從而為未來(lái)的和平統(tǒng)一奠定基礎(chǔ)。
　　[關(guān)鍵詞]兩岸關(guān)系　和平發(fā)展　兩岸治理
　　中圖分類號(hào)：D618　文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A　文章編號(hào)：1007－1369(2008)5－0076－08
　　
　　“兩岸多軌治理”概念的提出
　　
　　近年來(lái)，治理是學(xué)術(shù)界比較熱門的研究課題之一。傳統(tǒng)的“統(tǒng)治”一說(shuō)強(qiáng)調(diào)主權(quán)觀，而“治理”則淡化國(guó)家主權(quán)實(shí)體；“統(tǒng)治具有偏向政治權(quán)威的意涵，治理則指政治與社會(huì)共同管理的過(guò)程?！薄唧w來(lái)說(shuō)，“治理指的是一種由共同的目標(biāo)支持的活動(dòng)，這些管理活動(dòng)的主體未必是政府，也無(wú)須依靠國(guó)家的強(qiáng)制力量來(lái)實(shí)現(xiàn)”。在政治學(xué)中，治理是指國(guó)家治理，即政府如何運(yùn)用公權(quán)力來(lái)管理國(guó)家和人民；而在商業(yè)領(lǐng)域，又延伸到公司治理，指公司等組織中的管理方式和制度。相對(duì)于國(guó)家內(nèi)部地方治理而言，全球治理則是適應(yīng)全球化而出現(xiàn)的一種新的治理模式，所謂全球治理就是指，在保留現(xiàn)有各國(guó)政府管理機(jī)制和力量的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)彼此的溝通和協(xié)調(diào)，以解決一些共同面臨的問(wèn)題。
　　兩岸治理則介于全球治理與國(guó)內(nèi)地方治理中間，它是一種國(guó)家內(nèi)部特殊的治理模式。具體來(lái)說(shuō)，它指的是兩岸雙方改變傳統(tǒng)的主權(quán)統(tǒng)治模式，而在擱置爭(zhēng)議的前提下，通過(guò)政府以及非政府組織等機(jī)構(gòu)，對(duì)一些不涉及主權(quán)的事務(wù)性議題進(jìn)行協(xié)商管理，從而取得兩岸利益的雙贏，維護(hù)兩岸和平發(fā)展格局。長(zhǎng)期以來(lái)，兩岸由于統(tǒng)獨(dú)、主權(quán)爭(zhēng)議的困擾，一直呈現(xiàn)“經(jīng)濟(jì)熱政治冷”的局面，尤其是2000年以后，兩岸政府制度性的溝通管道基本停滯，民間交流也很難彌補(bǔ)官方留下的缺位，一些涉及到兩岸共同利益的事務(wù)更是難以得到及時(shí)解決，對(duì)此，就有海外人士認(rèn)為，“臺(tái)灣與大陸可以有一個(gè)與全球治理相對(duì)應(yīng)的兩岸治理機(jī)制，只有在這個(gè)機(jī)制中，兩岸才有源源不絕的生機(jī)，否則在一個(gè)劍拔弩張的觀念世界，談不出能動(dòng)的機(jī)緣，則兩岸難免陷在一方有情他方無(wú)意的無(wú)交流狀態(tài)中”。
　　兩岸治理的驅(qū)動(dòng)力在于全球化的發(fā)展，隨著兩岸經(jīng)貿(mào)互動(dòng)的加強(qiáng)，兩岸共同市場(chǎng)的建立日益成熟。目前，臺(tái)商公司在大陸投資的總金額達(dá)到臺(tái)灣對(duì)外貿(mào)易額的1/2以上，兩岸的經(jīng)濟(jì)依存度進(jìn)一步提高，由于經(jīng)貿(mào)的高度互賴，雙方的行為體必須對(duì)相關(guān)議題進(jìn)行協(xié)商，以求建立“共識(shí)”，獲得“雙贏”。因此，就需要構(gòu)建一種新的兩岸發(fā)展模式，而兩岸治理則適應(yīng)了這種需要。除了經(jīng)濟(jì)議題之外，兩岸在文化交流、民間信仰、毒品走私、外來(lái)移民等領(lǐng)域也需要相互合作，單純依靠一方的治理很難適應(yīng)兩岸關(guān)系的發(fā)展，因此，兩岸治理的出現(xiàn)則體現(xiàn)了兩岸一體化的發(fā)展趨勢(shì)。
　　關(guān)于兩岸治理，臺(tái)灣學(xué)者張亞中(2003)認(rèn)為，目前兩岸在處理兩岸事務(wù)時(shí)，仍舊無(wú)法擺脫掉“統(tǒng)治權(quán)”的論述，似乎不把統(tǒng)獨(dú)談清楚，兩岸之間的互動(dòng)就無(wú)法順利發(fā)展下去。因此，作者主張效仿歐盟治理經(jīng)驗(yàn)，跳脫“非統(tǒng)即獨(dú)”的論述，實(shí)行“分中有合、合中有分”的“歐洲治理”。
　　涂策(2005)認(rèn)為，兩岸治理行為主體亦不能僅僅局限于雙方的官方單位，也必須思考民間社會(huì)的角色與功能，探討其是否有助于解決緊密交流下所產(chǎn)生的非政治性議題。
　　綜合前人的研究成果，本文提出多軌治理一說(shuō)。美國(guó)學(xué)者路易斯·戴蒙德、約翰·麥克唐納認(rèn)為，包括政府以及廣大非政府組織等在內(nèi)的多軌模式有利于締造新的國(guó)際和平安全。本文認(rèn)為，多軌模式也能適應(yīng)在非外交關(guān)系的兩岸事務(wù)上。所謂兩岸多軌治理，就是在擱置現(xiàn)有主權(quán)爭(zhēng)議的基礎(chǔ)上，采取包括政府、政黨、社會(huì)團(tuán)體媒介等多軌治理模式，共同參與兩岸的政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)等事務(wù)，并最終發(fā)展成兩岸在主權(quán)層次上的統(tǒng)合模式。在多軌治理中，本文更加強(qiáng)調(diào)公民社會(huì)的參與治理，來(lái)彌補(bǔ)兩岸官方層次治理的缺陷，并主張政府與公民社會(huì)之間不是相互割裂的，而是彼此合作依存的，在兩岸多軌治理中，必須形成相互交織的多軌互動(dòng)模式，從而讓兩岸關(guān)系構(gòu)成一幅網(wǎng)狀式的治理結(jié)構(gòu)。這種兩岸公民社會(huì)高度參與的多軌治理模式能夠打破兩岸關(guān)系突發(fā)性的政治僵局，將成為未來(lái)兩岸關(guān)系走向的第三條路徑選擇。
　　
　　兩岸多軌治理的基本內(nèi)涵
　　
　　與全球治理相比，兩岸多軌治理的參與主體包括了政府、民間團(tuán)體、專業(yè)人士等，從目前的趨勢(shì)來(lái)看，雙方兩岸多軌治理已經(jīng)擁有了一定現(xiàn)實(shí)條件，諸如包機(jī)直航、觀光客赴臺(tái)、熊貓赴臺(tái)等議題，都成為兩岸治理模式的良好契機(jī)，如果兩岸雙方能透過(guò)這種多軌治理途徑，解決一些不涉及主權(quán)爭(zhēng)議的兩岸事務(wù)，將有助于維持兩岸長(zhǎng)期的和平與發(fā)展。
　　
　　1、政府治理
　　政府治理是多軌治理中的第一軌，在多軌治理中占有重要地位。所謂政府治理，就是指政府主體是治理中的主要參與者，通過(guò)政府機(jī)構(gòu)的聯(lián)合、協(xié)調(diào)，來(lái)促成公共事務(wù)的運(yùn)作管理。政府治理有公權(quán)力作為保障，能保障治理運(yùn)作的高效率，但由于涉及到各方政治權(quán)力資源的分配問(wèn)題，因此政府治理通常會(huì)出現(xiàn)一些激烈的沖突。
　　在兩岸和平發(fā)展中，雙方擱置主權(quán)爭(zhēng)議以后，由于政治地位的對(duì)等問(wèn)題暫時(shí)無(wú)法解決，兩岸在最高一級(jí)的官方層次上，政府機(jī)構(gòu)依然不會(huì)直接接觸，而是通過(guò)授權(quán)的社會(huì)團(tuán)體來(lái)進(jìn)行直接的溝通交流。目前來(lái)看，這種角色還是分別由大陸海協(xié)會(huì)與臺(tái)灣?；鶗?huì)來(lái)扮演。從1987年至1995年，雙方交流的行為體都一直是以非政府的?；鶗?huì)與海協(xié)會(huì)為主，但背后均有政府推動(dòng)運(yùn)作。因此，兩會(huì)實(shí)質(zhì)成為了兩岸在政府治理層次中的主要參與者。在兩岸多軌治理中，兩會(huì)主要是通過(guò)定期的協(xié)商機(jī)制來(lái)運(yùn)作，比如召開(kāi)兩岸直航包機(jī)與旅游的協(xié)商談判，日后包括臺(tái)灣金融機(jī)構(gòu)登陸、臺(tái)商投資保障協(xié)定、避免雙重課稅、高科技規(guī)格設(shè)定、商務(wù)爭(zhēng)端解決機(jī)制等，都將列入兩岸兩會(huì)協(xié)商議題。在適當(dāng)?shù)臅r(shí)候，兩會(huì)可以成立各自的代表處來(lái)協(xié)調(diào)處理兩岸事務(wù)的治理。具體來(lái)說(shuō)，兩會(huì)可以在得到雙方政府機(jī)構(gòu)的授權(quán)前提下，相互設(shè)立兩會(huì)的代表常設(shè)聯(lián)絡(luò)機(jī)構(gòu)，通過(guò)這個(gè)固定的聯(lián)絡(luò)機(jī)構(gòu)，兩岸治理能及時(shí)有效的傳播信息。而且，未來(lái)兩岸有可能遭遇到各式各樣的緊急事件，包括地震、暴風(fēng)、傳染病等，因此，兩岸治理就是要兩岸當(dāng)局各自成立《緊急事件處理機(jī)制》，團(tuán)結(jié)兩岸所有力量，共同應(yīng)付緊急事件，以保障兩岸人民的生命財(cái)產(chǎn)安全。
　　當(dāng)前，兩岸在治理過(guò)程中，還很難成立兩岸官方層次的聯(lián)合機(jī)構(gòu)，一些學(xué)者所說(shuō)的統(tǒng)合治理模式也并不適合在現(xiàn)階段的兩岸官方治理層次。事實(shí)上，兩岸對(duì)主權(quán)認(rèn)知與統(tǒng)獨(dú)論述進(jìn)行擱置以后，兩岸在官方層次的治理還無(wú)法成立統(tǒng)合式的協(xié)商管理機(jī)構(gòu)，“兩會(huì)”模式依然還將成為和平發(fā)展時(shí)期的主要的治理機(jī)構(gòu)，雙方各自保持獨(dú)立的建制機(jī)構(gòu)，但同時(shí)又要堅(jiān)持“一中架構(gòu)”，而通過(guò)談判的方式來(lái)使兩岸面臨的問(wèn)題在官方層次中予以解決。
　　兩會(huì)作為主要的治理機(jī)構(gòu)，主要承擔(dān)兩岸的協(xié)商與談判，而難以對(duì)一些兩岸具體的事務(wù)進(jìn)行管理。因此，可以考慮在政府授權(quán)下，在不涉及敏感主權(quán)的經(jīng)濟(jì)、環(huán)保、文化等事務(wù)性議題上展開(kāi)合作，成立兩岸官方授權(quán)的治理機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)當(dāng)前兩岸出現(xiàn)的緊密問(wèn)題進(jìn)行協(xié)商治理，如偷渡、走私、環(huán)保、醫(yī)療、教育等議題，政府可以發(fā)揮更多的作用。對(duì)于一些有爭(zhēng)議的事務(wù)性議題，兩岸可以先經(jīng)由非政府管道如政黨渠道予以溝通，然后再交由兩岸官方達(dá)成協(xié)議。另外，在兩岸城市之間的治理合作上，官方可以直接避免中央層次的主權(quán)代表，而成立兩岸城市間的合作機(jī)構(gòu)，如廈門與高雄可以成立代表政府的治理機(jī)構(gòu)，對(duì)兩地的經(jīng)貿(mào)、文化實(shí)施治理，這樣一來(lái)，就能讓兩岸多軌軌治理在官方層次上具有較大的可行性。
　　在兩岸多軌治理中，政府是兩岸事務(wù)的主導(dǎo)機(jī)構(gòu)，但是在實(shí)際中，兩岸政府機(jī)構(gòu)在高一級(jí)的層次中只能采取迂回方式予以接觸，這就大大降低了政府治理的效率。這種交易成本的增加必然會(huì)影兩岸結(jié)構(gòu)的不穩(wěn)定，而且一旦政府管道受阻，兩岸多軌治理就會(huì)受到很大的影響。陳水扁上臺(tái)后，兩會(huì)溝通幾乎陷入停滯，就給兩岸關(guān)系帶來(lái)了很大的負(fù)面影響，因此，兩岸多軌治理還要發(fā)展出更多的治理途徑，其中，非政府組織參與的民間治理就是兩岸多軌治理中重要的內(nèi)容。
　　
　　2、非政府治理
　　“全球治理是一個(gè)多角色的聯(lián)合體，其中各種各樣的機(jī)構(gòu)參與了全球公共政策的制定”?；谌蛑卫淼母拍钆c本質(zhì)，政府角色并非解決問(wèn)題的唯一主體，因此，兩岸治理行為主體也不能僅僅局限于雙方的官方單位，非政府組織也發(fā)揮了巨大的作用。要解決兩岸治理所產(chǎn)生的非主權(quán)性議題，就必須讓非政府機(jī)構(gòu)有更大的參與空間。
　　(1)政黨治理。在西方民主社會(huì)中，政黨屬于民間團(tuán)體的性質(zhì)，因此，政黨治理也屬于非政府治理的范疇。兩岸的政黨治理屬于兩岸交流的第二軌道，“第二軌包括沖突雙方的非官方、非政府人士之間進(jìn)行的若干交往活動(dòng)——這些活動(dòng)的最終目的在于通過(guò)鼓勵(lì)沖突雙方之間的交流、理解和寫作，尋求共同解決問(wèn)題的途徑，協(xié)助解決沖突”。
　　兩岸的政黨治理就是指政黨對(duì)兩岸事務(wù)的管理。由于目前臺(tái)灣的政黨日益淪為一般的民間團(tuán)體，不再具備以前的黨國(guó)體制特征，因此，兩岸政黨治理并不是說(shuō)通過(guò)兩岸的政黨合作就可以直接解決兩岸關(guān)系中存在的沖突糾紛。
　　兩岸的政黨治理要建立暢通的溝通管道，目前的國(guó)共平臺(tái)即是代表，但我們和以民進(jìn)黨為首的泛綠政黨還缺乏深入的交流，于是，就呈現(xiàn)了兩岸的政黨治理差序格局，即臺(tái)灣內(nèi)部政黨只有泛藍(lán)政黨較為積極的參與了兩岸政黨治理，而導(dǎo)致泛綠政黨的缺席。因此，在以后的兩岸治理中，政黨治理可以堅(jiān)持兩岸多個(gè)政黨的接觸與交流，諸如大陸的民主黨派、臺(tái)灣的臺(tái)聯(lián)、農(nóng)民黨等小黨都可以參與兩岸多軌治理中來(lái)，通過(guò)政黨之間的協(xié)商與對(duì)話，共同處理一些存在的爭(zhēng)議性問(wèn)題。在合適的時(shí)候，兩岸政黨可以考慮設(shè)置常設(shè)性的代表處，建立定期的政黨對(duì)話機(jī)制，以及進(jìn)行政黨互訪，舉行智庫(kù)之間的學(xué)術(shù)會(huì)議。
　　需要注意的是，對(duì)于政黨治理，需要我們改變傳統(tǒng)的觀念，將傳統(tǒng)的黨國(guó)認(rèn)知適當(dāng)?shù)赜枰詤^(qū)別。在兩岸治理中，可以把兩岸政黨接觸看成是一種民間性的交流，而不必提升到官方層次，更不要把希望全部放在執(zhí)政黨身上，而是要堅(jiān)持政黨治理的多元化。有人認(rèn)為，兩岸治理中，臺(tái)灣的政黨可以在大陸發(fā)展黨員，參加中國(guó)從中央到地方的政治協(xié)商會(huì)議，參政議政。大陸的政黨也可以到臺(tái)灣發(fā)展黨員，在法的架構(gòu)下參加臺(tái)灣的民主治理。兩岸政治的相互滲透，互為作用，共同治理國(guó)家。但這種政黨互相滲透的治理模型并不符合兩岸的現(xiàn)實(shí)情況，在和平發(fā)展中，兩岸的政黨合作與交流不可能突破主權(quán)或統(tǒng)獨(dú)的界限，更多的只是在保持兩岸現(xiàn)狀的前提下，互不干預(yù)，進(jìn)行一種協(xié)商式的對(duì)話與交流。
　　(2)兩岸企業(yè)治理。公司治理是全球治理的重要組成部分，尤其在全球化中，一些跨國(guó)集團(tuán)開(kāi)始參與各國(guó)的集體事務(wù)，有學(xué)者甚至認(rèn)為，世界跨國(guó)公司在全球治理中發(fā)揮的作用是政府無(wú)法替代的。
　　兩岸的企業(yè)治理就是指兩岸的企業(yè)來(lái)參與經(jīng)濟(jì)等具體事務(wù)的管理。目前，兩岸經(jīng)貿(mào)關(guān)系持續(xù)升溫，尤其是大量臺(tái)資企業(yè)在大陸投資，這些臺(tái)資企業(yè)能影響臺(tái)灣島內(nèi)的政經(jīng)局勢(shì)，推動(dòng)臺(tái)灣當(dāng)局制訂更好的兩岸政策，因此，這些企業(yè)可以說(shuō)也參與了兩岸關(guān)系的間接治理。而在大陸地區(qū)，臺(tái)資企業(yè)分布越來(lái)越廣泛，在某些地區(qū)，甚至成為當(dāng)?shù)刂匾慕?jīng)濟(jì)支撐力量，在島內(nèi)政治人物出訪大陸行程中，也通常會(huì)看見(jiàn)大陸的重要臺(tái)商人物，聽(tīng)取他們對(duì)兩岸事務(wù)的看法。
　　實(shí)現(xiàn)兩岸企業(yè)治理，主要就是要以兩岸的大型企業(yè)為主導(dǎo)，諸如宏基、臺(tái)塑、富士通等企業(yè)應(yīng)該在兩岸企業(yè)治理中承擔(dān)更多的責(zé)任，發(fā)揮他們的力量?jī)?yōu)勢(shì)來(lái)保障兩岸企業(yè)在多軌治理享有的地位。同時(shí)，也不能忽視中小企業(yè)的參與，要建立保障機(jī)制維持他們的合法權(quán)益。在實(shí)際中，兩岸有經(jīng)貿(mào)往來(lái)的企業(yè)可以建立統(tǒng)合的利益機(jī)制，諸如兩岸的紡織、電子企業(yè)可以成立有協(xié)商功能的機(jī)構(gòu)，通過(guò)這種利益管道來(lái)參與兩岸治理。隨著企業(yè)治理的發(fā)展，在進(jìn)入兩岸治理的高級(jí)階段以后，企業(yè)可以共同參與當(dāng)?shù)厥聞?wù)的管理，例如在臺(tái)商集中的地區(qū)，可以讓臺(tái)商參與當(dāng)?shù)氐纳鐓^(qū)事務(wù)，通過(guò)這種利益結(jié)合，可以更加密切企業(yè)與當(dāng)?shù)厣鐣?huì)的共生性。
　　值得注意的是，要大力推動(dòng)兩岸的企業(yè)治理，必須要改變兩岸企業(yè)分布格局的不平衡性，大陸的臺(tái)商企業(yè)數(shù)量眾多，而陸資企業(yè)入臺(tái)依然停留在協(xié)商階段，如果這種格局始終無(wú)法改善，那么，兩岸企業(yè)治理必然會(huì)出現(xiàn)失衡，一些大陸企業(yè)很難在兩岸合作中表達(dá)自己的利益，勢(shì)必最后會(huì)影響整個(gè)多軌治理的發(fā)展前景。
　　(3)兩岸社會(huì)團(tuán)體治理。社會(huì)團(tuán)體屬于非政府組織中的重要組成部分，在全球化治理中，社會(huì)團(tuán)體越來(lái)越發(fā)揮著重要作用。同樣，兩岸多軌治理也離不開(kāi)兩岸社會(huì)團(tuán)體的參與。
　　兩岸的社會(huì)團(tuán)體治理，參與主體主要有思想庫(kù)、各種基金會(huì)以及環(huán)保、醫(yī)療、宗教等團(tuán)體。目前來(lái)看，兩岸民間團(tuán)體的交流有一定的發(fā)展基礎(chǔ)，但在一些領(lǐng)域，社會(huì)團(tuán)體的合作還十分缺乏，更談不上治理的層次。
　　具體來(lái)看，兩岸社會(huì)團(tuán)體要加強(qiáng)學(xué)術(shù)文化的交流，例如在學(xué)術(shù)交流，兩岸的學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)可以設(shè)置專門的兩岸研究課題，對(duì)兩岸共同關(guān)心的話題，如兩岸經(jīng)貿(mào)、兩岸文化、兩岸教育等，建立共同分享的智力資源庫(kù)，并定期召開(kāi)兩岸的學(xué)術(shù)會(huì)議。另外，兩岸大學(xué)和研究機(jī)構(gòu)還可以共同培養(yǎng)學(xué)生，為兩岸學(xué)術(shù)發(fā)展儲(chǔ)備人才。在宗教文化上，兩岸宗教團(tuán)體可以進(jìn)一步堅(jiān)強(qiáng)在媽祖、佛教以及基督教的交流，對(duì)于具有兩岸共同來(lái)源的媽祖以及佛教，兩岸宗教團(tuán)體可以成立統(tǒng)一的整合機(jī)構(gòu)。在醫(yī)療衛(wèi)生上，兩岸醫(yī)療團(tuán)體可以成立民間性的醫(yī)療協(xié)作機(jī)構(gòu)，在傳染病、疾病預(yù)防等領(lǐng)域加強(qiáng)合作治理。在慈善方面，兩岸民間團(tuán)體也可以加強(qiáng)合作，如通過(guò)兩岸紅十字會(huì)以及更多的民間慈善團(tuán)體，建立統(tǒng)一的慈善救助平臺(tái)。
　　總的來(lái)看，民間團(tuán)體在多軌治理中具有很大的天然優(yōu)勢(shì)，能盡量避免不受政治的干擾，發(fā)揮政府機(jī)構(gòu)難以擁有的長(zhǎng)處。當(dāng)前，要盡快啟動(dòng)民間團(tuán)體的治理參與，讓廣大的民間團(tuán)體與兩岸切身利益密切相關(guān)，從而使兩岸關(guān)系建立在堅(jiān)實(shí)的民間土壤基礎(chǔ)上。
　　(4)兩岸媒介治理。兩岸的交流與發(fā)展離不開(kāi)信息的溝通，而媒介則起到十分重要的作用，“在現(xiàn)代社會(huì)，媒體可說(shuō)是形塑民族認(rèn)同和公共領(lǐng)域的基石”。兩岸的媒介治理就是要通過(guò)在兩岸建立一個(gè)暢通的媒介網(wǎng)絡(luò)，從而為兩岸建構(gòu)一個(gè)新的公共平臺(tái)。
　　目前，兩岸媒介交流還十分滯后于經(jīng)貿(mào)發(fā)展程度，兩岸新聞?dòng)浾叨伎梢郧巴鶅砂痘顒?dòng)，并在各自對(duì)方都已經(jīng)可以互派記者進(jìn)行采訪活動(dòng)，大陸電視臺(tái)也開(kāi)始允許臺(tái)灣的人員參與電視節(jié)目制作，但是兩岸的媒介交流依然有很多禁區(qū)存在，在一些敏感時(shí)期，媒介交流依然會(huì)受到很多干擾。
　　要真正建立兩岸媒體的治理參與，就要去除政府不必要的干擾，對(duì)于大陸來(lái)說(shuō)，完全放開(kāi)臺(tái)灣媒體進(jìn)入并不現(xiàn)實(shí)，但是可以考慮在個(gè)別地區(qū)，設(shè)立媒體改革試驗(yàn)區(qū)，讓臺(tái)灣媒體分批進(jìn)入，以合適的方式發(fā)行報(bào)紙雜志，而大陸的媒體也可以公開(kāi)的方式逐步進(jìn)入臺(tái)灣，如以控股的方式，在臺(tái)灣發(fā)行出版物，最終通過(guò)兩岸媒介治理，充分實(shí)現(xiàn)兩岸社會(huì)的信息交流與溝通，為兩岸關(guān)系將起到推波助瀾的作用。
　　
　　兩岸多軌治理的現(xiàn)實(shí)困境
　　
　　在和平發(fā)展階段，兩岸多軌治理已經(jīng)具備了良好的基礎(chǔ)與前景，但從現(xiàn)實(shí)來(lái)看，兩岸多軌治理也面臨很多結(jié)構(gòu)性的矛盾，恐怕在很長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)都會(huì)影響治理的發(fā)展。
　　
　　1、主權(quán)認(rèn)知與治理的沖突
　　治理可以避開(kāi)統(tǒng)治的主權(quán)概念，但是在實(shí)際操作中，依然面臨很多事務(wù)性治理，兩岸還受主權(quán)與統(tǒng)獨(dú)之爭(zhēng)所束縛，也導(dǎo)致這種原則性的沖突常常帶來(lái)兩岸的不穩(wěn)定，而缺乏縱深的平衡點(diǎn)。
　　兩岸多軌治理強(qiáng)調(diào)擱置主權(quán)爭(zhēng)議，而共同對(duì)一些事務(wù)性議題進(jìn)行協(xié)商，這在很大程度上避免了兩岸的政治僵局，使得兩岸能在對(duì)一些不涉及主權(quán)的議題進(jìn)行協(xié)商管理，但是，兩岸多軌治理依然不同于其他國(guó)家或地區(qū)的治理模式，還受到一些原則性的影響，我們說(shuō)的兩岸治理，雖然擱置主權(quán)、統(tǒng)獨(dú)爭(zhēng)議，但還存在雙方彼此遵守的前提，即達(dá)成的“九二共識(shí)”。因此，在未來(lái)兩岸多軌治理中，任何一方對(duì)達(dá)成的基本共識(shí)予以否認(rèn)，那么，兩岸治理也必然會(huì)受到?jīng)_擊。
　　另一方面，即使在一些無(wú)關(guān)兩岸主權(quán)的議題中，主權(quán)思維還會(huì)對(duì)兩岸帶來(lái)影響。有學(xué)者認(rèn)為，“兩岸治理的提出，希望為兩岸未來(lái)的發(fā)展建構(gòu)良好且穩(wěn)固的基礎(chǔ)，在不需要統(tǒng)一或獨(dú)立的前提下，兩岸的人民即可以經(jīng)由共同的參與治理，而建構(gòu)彼此的共同認(rèn)同”。但是，與全球治理一樣，兩岸治理很難絕對(duì)超越主權(quán)范疇，甚至，還會(huì)對(duì)一中主權(quán)構(gòu)成挑戰(zhàn)。因此，兩岸治理不談主權(quán)，而談事務(wù)性議題，雖然可以避免爭(zhēng)議，但是在一些具體場(chǎng)合，恐怕會(huì)沖擊到主權(quán)觀，而且，隨著兩岸非政府交流的增加，政府治理逐漸被民間治理所取代，從而讓非政府組織凌駕于主權(quán)之上，形成了一種類似于歐盟的共同體，這種隱含的新主權(quán)觀也會(huì)引起我們的擔(dān)憂，即治理所帶來(lái)的兩岸關(guān)系會(huì)沖擊到兩岸未來(lái)的主權(quán)論述。
　　因此，兩岸提出多軌治理，比較符合當(dāng)下倡導(dǎo)和平和發(fā)展的精神。但是，多軌治理不是萬(wàn)能藥，治理與主權(quán)衍生的沖突，將是兩岸多軌治理長(zhǎng)期面臨潛在的政治風(fēng)險(xiǎn)，值得予以關(guān)注。
　　
　　2、兩岸多軌治理的程度差異
　　在兩岸多軌治理中，非政府組織將是治理的核心力量，如果沒(méi)有兩岸公民社會(huì)的融合，兩岸多軌治理將會(huì)完全為政府所主導(dǎo)，當(dāng)前，兩岸多軌治理出現(xiàn)的失衡主要體現(xiàn)在：兩岸公民社會(huì)發(fā)育的不對(duì)等、政府在兩岸治理中的結(jié)構(gòu)比例失調(diào)，這些因素造成了兩岸發(fā)展呈現(xiàn)出不均衡格局。
　　首先，兩岸在民間治理中，面臨發(fā)展不平衡問(wèn)題。近年來(lái)，大陸的公民社會(huì)有了長(zhǎng)足的發(fā)展，諸如非政府團(tuán)體、大眾傳媒等活躍在社會(huì)各界中，并開(kāi)始成為國(guó)內(nèi)地方治理中的重要參與力量。在兩岸治理過(guò)程中，也能看到一些非政府組織活動(dòng)的身影，諸如大陸的學(xué)術(shù)團(tuán)體、宗教團(tuán)體、大眾傳媒等也參與了大量?jī)砂睹耖g交流，但總的來(lái)看，實(shí)際情況并不理想。以大陸企業(yè)為例，由于臺(tái)灣地區(qū)的法規(guī)限制，大陸企業(yè)很難大量進(jìn)入臺(tái)灣，難以對(duì)島內(nèi)局勢(shì)產(chǎn)生影響，而在兩岸經(jīng)貿(mào)關(guān)系中，大陸企業(yè)也較少參與事務(wù)性的規(guī)劃。在媒體方面，大陸的傳媒雖然可以進(jìn)入臺(tái)灣，但節(jié)目?jī)?nèi)容較為單一，其運(yùn)作模式依然沿襲大陸傳媒方式，基本上沒(méi)有對(duì)臺(tái)灣民眾產(chǎn)生大的輿論影響。
　　其次，兩岸多軌治理中，政府一直長(zhǎng)期居于主導(dǎo)地位，但兩岸政府對(duì)治理的影響程度也呈現(xiàn)差異。在多軌治理中，大陸官方具有較強(qiáng)的獨(dú)立自主性，較少受到其他機(jī)構(gòu)與團(tuán)體的制約，大陸的非政府治理機(jī)構(gòu)諸如宗教團(tuán)體、學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)以及環(huán)保組織，對(duì)官方的影響力有限，很難起到真正的約束效果，從而讓大陸呈現(xiàn)強(qiáng)政府－弱社會(huì)的格局。反之，臺(tái)灣官方雖然也在兩岸多軌中有較強(qiáng)的主導(dǎo)型，會(huì)受到其他政府機(jī)構(gòu)尤其是立法院的制約，還會(huì)面臨大眾媒體與民間團(tuán)體的監(jiān)督，在兩岸關(guān)系中，更是表現(xiàn)小心謹(jǐn)慎與保守穩(wěn)健。尤其經(jīng)過(guò)這些年公民社會(huì)的發(fā)展，島內(nèi)民間團(tuán)體對(duì)當(dāng)局的影響力日益增強(qiáng)，諸如大型臺(tái)資企業(yè)以及一些宗教團(tuán)體，就能對(duì)島內(nèi)政局產(chǎn)生很大影響，這種格局基本維持了“政府一社會(huì)”的力量守衡，兩岸官方在各自政治系統(tǒng)的地位不同，自然導(dǎo)致在兩岸多軌治理的作用也出現(xiàn)差異，大陸官方相比臺(tái)灣更能控制兩岸治理的進(jìn)程以及效果，這種治理的比例失調(diào)不利于兩岸關(guān)系長(zhǎng)期的穩(wěn)定與發(fā)展。
　　總的看來(lái)，兩岸公民社會(huì)的不平衡以及政府在兩岸治理中的比例失調(diào)，讓兩岸多軌治理面臨結(jié)構(gòu)性的發(fā)展困境，如果要推動(dòng)兩岸多軌治理長(zhǎng)期發(fā)展，勢(shì)必要鼓勵(lì)大陸公民社會(huì)在兩岸治理中的參與，同時(shí)對(duì)政府在兩岸治理中的參與保持比例性的平衡。
　　
　　3、政治實(shí)體的界人與主導(dǎo)
　　在兩岸多軌治理中，政府與非政府組織以及公民還沒(méi)有構(gòu)成相互連接的整體，而且，政府主體經(jīng)常由于政治上的爭(zhēng)議而利用公權(quán)力阻礙兩岸治理的運(yùn)作，從而帶來(lái)了兩岸多軌治理的困境。
　　從1987年兩岸關(guān)系正?；院?，兩岸的官方一直就扮演了決策者的角色。兩會(huì)建立以后，在兩岸官方各自授權(quán)下，開(kāi)始進(jìn)行協(xié)商。官方來(lái)主導(dǎo)推動(dòng)兩岸關(guān)系，雖然能在很大程度上推動(dòng)兩岸關(guān)系向，但是，在主權(quán)與統(tǒng)獨(dú)的思維下，兩岸關(guān)系很容易走入死結(jié)。1999年7月，李登輝發(fā)表兩國(guó)論，導(dǎo)致兩會(huì)制度性交流中止。雖然以后兩岸還存廣泛的民間交流，但是由于兩岸官方對(duì)此缺乏政治互信，導(dǎo)致民間交流也經(jīng)常出現(xiàn)困難。如長(zhǎng)期以來(lái)，臺(tái)灣當(dāng)局拒絕大陸企業(yè)赴臺(tái)投資，就是政治手段干擾兩岸經(jīng)貿(mào)發(fā)展。在學(xué)術(shù)交流方面，也經(jīng)常受到官方行為的干擾，大陸學(xué)者赴臺(tái)的難度就要遠(yuǎn)高于臺(tái)灣學(xué)者來(lái)大陸。而在宗教方面，兩岸媽祖文化交流也經(jīng)常受到政治上的干擾。
　　可以看出，兩岸多軌治理受官方影響很大，民間性的治理層面還無(wú)法擺脫官方的約束，一旦兩岸官方在主權(quán)與統(tǒng)獨(dú)上陷入僵局，兩岸多軌治理也必然面臨困境。因此，兩岸多軌治理要盡可能的避免在官方層次的沖突，擱置敏感性的爭(zhēng)議，從而確保兩岸多軌道治理的正常發(fā)展。另外，要加大培育兩岸公民社會(huì)在多軌治理中的參與，逐步形成合理的“官方一民間”參與模式，只有讓兩岸共同人民共同參與到兩岸事務(wù)中來(lái)，多軌治理才有可能實(shí)現(xiàn)良性發(fā)展。
　　
　　4、主體利益與兩岸共同利益的沖突
　　兩岸多軌治理是為了更好的保障兩岸共同利益，但是在現(xiàn)實(shí)中，由于兩岸在各自主體利益的考量下，往往會(huì)與兩岸共同的集體利益產(chǎn)生沖突。
　　在兩岸多軌治理中，各自的主體利益依然明顯存在。兩岸最大的主體利益應(yīng)該是主權(quán)認(rèn)知，即對(duì)“一個(gè)中國(guó)”，雙方都從自己的立場(chǎng)來(lái)闡釋，即所謂“一中各表”。雖然目前暫時(shí)擱置爭(zhēng)議，但雙方的主體性利益依然會(huì)起到阻礙作用。兩岸多軌治理還缺乏共同利益的平衡與補(bǔ)償機(jī)制。由于兩岸受主體利益的考慮，并不是自發(fā)性的在共同利益上達(dá)成協(xié)議，因此一旦面臨利益的沖突時(shí)，出現(xiàn)一方利益受損，侵害了對(duì)方合法利益，沒(méi)有及時(shí)的溝通處理，兩岸關(guān)系必然后受到影響。
　　
　　兩岸多軌治理的展望
　　
　　兩岸多軌治理為未來(lái)兩岸關(guān)系構(gòu)建了新的藍(lán)圖，“治埋的實(shí)質(zhì)在于建立在市場(chǎng)原則、共同利益和認(rèn)同之上的合作，它擁有的管理機(jī)制主要不依靠政府的權(quán)威，而是合作網(wǎng)絡(luò)的權(quán)威”。在這種合作網(wǎng)絡(luò)的基礎(chǔ)上，兩岸多軌治理將為兩岸關(guān)系奠定更加堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。
　　
　　1、擱置主權(quán)，治理優(yōu)先
　　和平發(fā)展下的兩岸多軌治理面臨最大的挑戰(zhàn)就是主權(quán)統(tǒng)治觀。尤其在兩岸關(guān)系中，雖然雙方對(duì)主權(quán)問(wèn)題予以擱置，但是“一個(gè)中國(guó)原則”的問(wèn)題依然沒(méi)有得到解決，因此，治理問(wèn)題也很難解決兩岸存在的這種結(jié)構(gòu)性問(wèn)題。當(dāng)前，兩岸達(dá)成“九二共識(shí)”，就是希望擱置主權(quán)爭(zhēng)議，維持和平發(fā)展。
　　在和平發(fā)展階段，在一中各表的基礎(chǔ)上，兩岸暫時(shí)放棄對(duì)統(tǒng)獨(dú)的主權(quán)之爭(zhēng)，不尋求誰(shuí)來(lái)代表全中國(guó)，而遵循兩岸共同治理，通過(guò)這種兩岸多軌治理過(guò)渡到兩岸統(tǒng)合階段。在官方層次的兩岸治理中，要暫時(shí)避免統(tǒng)獨(dú)之爭(zhēng)，而借助于第二軌道以及第三軌道探討敏感性的爭(zhēng)議問(wèn)題。在兩岸官方機(jī)構(gòu)參與的治理領(lǐng)域中，可以按照特殊的國(guó)家內(nèi)部治理模式來(lái)來(lái)處理，雙方暫不尋求主權(quán)代表，或者采取互不否認(rèn)的主權(quán)認(rèn)知，兩岸多軌的官方治理機(jī)構(gòu)可以在相互獨(dú)立的前提下展開(kāi)合作，互不隸屬。
　　總之，現(xiàn)階段兩岸應(yīng)該放棄用統(tǒng)治的觀念來(lái)思考兩岸問(wèn)題，在兩岸治理多軌中，兩岸建立的合作機(jī)構(gòu)不需要處理主權(quán)爭(zhēng)議，而完全以兩岸人民的福祉為依歸。
　　在兩岸互動(dòng)方面，應(yīng)摒除統(tǒng)獨(dú)作為兩岸互動(dòng)的“統(tǒng)治”論述，而以共同治理為推動(dòng)兩岸良性交流之依循。雙方以“兩岸治理”之精神，以平等地位進(jìn)行協(xié)商，開(kāi)啟政治對(duì)話，并簽署和平基礎(chǔ)協(xié)議，以確保兩岸在相互平等與尊重的原則下展開(kāi)良性互動(dòng)。
　　
　　2、實(shí)現(xiàn)多軌治理的多元化
　　當(dāng)前，兩岸多軌治理主要還是官方為主體，民間治理程度還是發(fā)展不足，這造成了治理結(jié)構(gòu)的失衡，不利于兩岸關(guān)系的和諧發(fā)展。因此，兩岸多軌治理要大力推動(dòng)民間社會(huì)的治理參與，依靠民間軌道來(lái)彌補(bǔ)政府的不足，一旦政府軌道產(chǎn)生治理沖突，可以靠民間軌道來(lái)維持整個(gè)兩岸治理架構(gòu)的均衡，從而形成“民間治理一統(tǒng)合，官方治理一協(xié)商”的治理格局。
　　依靠民間治理的發(fā)揮，不能放棄發(fā)揮政府的正功能。推動(dòng)兩岸治理向縱深發(fā)展，涉及主權(quán)爭(zhēng)議的議題，政府之間可以通過(guò)相關(guān)管道先進(jìn)行溝通，進(jìn)而在協(xié)商中予以避免。對(duì)于在治理中出現(xiàn)主權(quán)上的爭(zhēng)議，如在一些敏感性的政治議題上，官方治理可以授權(quán)民間組織來(lái)參與。如在環(huán)保、衛(wèi)生等領(lǐng)域，民間組織可以在得到授權(quán)下參與處理治理事務(wù)；而在兩岸官方共同治理的領(lǐng)域，如打擊犯罪、走私等事務(wù)上，兩岸可以仿效“三通”的“直航模式”，采取不同于國(guó)際間的合作模式，在“一中各表”框架下建立兩岸內(nèi)部的協(xié)調(diào)機(jī)制與管理機(jī)構(gòu)。但這種協(xié)調(diào)管理機(jī)構(gòu)不能替代各自的官方機(jī)構(gòu)，即這種兩岸官方的治理機(jī)構(gòu)不同于兩岸統(tǒng)合機(jī)構(gòu)。為了避免引起統(tǒng)獨(dú)爭(zhēng)議，兩岸官方可以在表述上尊重各自的管轄權(quán)，而擱置對(duì)主權(quán)代表的論述。
　　在兩岸多軌治理中，官方治理雖然還是處于主導(dǎo)性作用，但是，在特定場(chǎng)合下，官方身份很容易帶來(lái)主權(quán)與統(tǒng)獨(dú)爭(zhēng)議，從而造成治理上的困境。因此，政府要鼓勵(lì)民間社會(huì)參與兩岸治理，采取多軌道的治理模式，要發(fā)揮民間社會(huì)的功能，如企業(yè)，社會(huì)團(tuán)體等，參與兩岸治理事務(wù)。為了避免引起主權(quán)上的爭(zhēng)議，民間參與可以參與漸進(jìn)的發(fā)展路徑。在初級(jí)階段，兩岸民間治理機(jī)構(gòu)保持相互獨(dú)立，不處理統(tǒng)合問(wèn)題，諸如兩岸的公司、社會(huì)團(tuán)體、媒體等非政府組織保持松散的協(xié)商管道，成立兩岸的慈善、醫(yī)療聯(lián)絡(luò)機(jī)構(gòu)，建立共享的管理平臺(tái)，將共同參與的治理對(duì)象限制在兩岸共同的非政治性事務(wù)上，不干預(yù)對(duì)方的社會(huì)事務(wù)，在獲得一方認(rèn)可的前提下，另一方的民間治理機(jī)構(gòu)可以參與對(duì)方管理；在高級(jí)階段，兩岸民間治理可以上升到統(tǒng)合模式，建立兩岸的民間治理統(tǒng)一機(jī)構(gòu)與管理機(jī)制，允許兩岸的民間團(tuán)體滲透到對(duì)方，從而擴(kuò)大公民社會(huì)的覆蓋面。增加兩岸人民的重疊認(rèn)同。例如臺(tái)灣的臺(tái)資企業(yè)可以更多參與當(dāng)?shù)厣鐣?huì)事務(wù)，甚至在大陸重大的決策中，發(fā)揮更大作用，而且島內(nèi)的宗教、慈善等社會(huì)團(tuán)體也可以在大陸發(fā)展，兩岸的媒體可以進(jìn)入各自的領(lǐng)域，通過(guò)這種層次的民間統(tǒng)合治理，最終形成兩岸共同的公民社會(huì)治理格局。
　　最后，對(duì)于兩岸來(lái)說(shuō)，除了經(jīng)濟(jì)上“共生共榮”之外，兩岸還需要尋找更多的融合點(diǎn)，經(jīng)濟(jì)、文化的交流固然重要，也能形成兩岸無(wú)法分割的共同體市場(chǎng)，然而真正對(duì)兩岸產(chǎn)生吸附力的還是政治上的制度層面，即如何在擱置爭(zhēng)議的和平發(fā)展中，大陸要盡量獲得臺(tái)灣民眾的制度認(rèn)可，這一點(diǎn)才是解決兩岸關(guān)系的突破之處，才能在兩岸為統(tǒng)獨(dú)之爭(zhēng)所困擾時(shí)，制度的共識(shí)與理解能增加兩岸關(guān)系的空間張力，否則，一旦產(chǎn)生統(tǒng)獨(dú)的主權(quán)之爭(zhēng)，兩岸關(guān)系將不可避免地走向戰(zhàn)爭(zhēng)的邊緣。
　　
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