田　野　毛春梅

摘要：美國(guó)“9·11”事件后,大壩的反恐安全對(duì)策研究引起了世界各國(guó)的高度重視。本文從法律法規(guī)、安全管理組織結(jié)構(gòu)、大壩安全檢查方法及風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估方法、大壩具體保護(hù)技術(shù)和措施等方面與美國(guó)進(jìn)行了分析對(duì)比，提出了我國(guó)在反恐安全方面尚需加強(qiáng)和改進(jìn)之處。探析了從安全與保護(hù)法規(guī)、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)與危險(xiǎn)等級(jí)、應(yīng)急反應(yīng)機(jī)制等方面的反恐安全的幾個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題。研究成果對(duì)我國(guó)水庫(kù)大壩的法規(guī)修訂和安全管理具有借鑒和指導(dǎo)作用。

關(guān)鍵詞：大壩反恐；安全管理；關(guān)鍵問(wèn)題

1 概述

美國(guó)“9·11”事件發(fā)生后,世人開(kāi)始認(rèn)識(shí)到恐怖活動(dòng)已嚴(yán)重威脅到國(guó)家基礎(chǔ)設(shè)施和公共安全。如何防范恐怖分子的破壞,保護(hù)國(guó)土安全、國(guó)民的正常生活和保持國(guó)家的安全、繁榮與穩(wěn)定是當(dāng)前科學(xué)研究的熱門(mén)課題。

大壩在發(fā)電、防洪、供水以及通航等方面作用重大,是國(guó)家重要的資源,是易遭恐怖分子襲擊的對(duì)象,失事后果極為嚴(yán)重?！?·11”事件后,已有證據(jù)表明恐怖分子已將某些水壩列入伺機(jī)打擊的目標(biāo),如近年來(lái)美國(guó)有不滿(mǎn)分子揚(yáng)言炸毀水電站的威脅黑函等, 2004年3月30日在烏茲別克的塔什干州波斯探雷斯區(qū)發(fā)生的一起小公共汽車(chē)爆炸事件就發(fā)生在恰爾瓦克斯水庫(kù)附近,據(jù)稱(chēng)其恐怖計(jì)劃就是針對(duì)水庫(kù)及大壩進(jìn)行的。因此,大壩的反恐安全問(wèn)題引起了世界各國(guó)的高度重視。

美國(guó)等國(guó)家紛紛制定或修訂補(bǔ)充了大壩安全與反恐方面的法律、法規(guī)、保安措施,建立、健全了大壩反恐安全管理機(jī)構(gòu),制定了一系列反恐研究與保護(hù)計(jì)劃等。我國(guó)政府歷來(lái)重視水庫(kù)大壩安全,歷史上先后進(jìn)行了三次大規(guī)模的大壩安全與潰壩洪水研究,近年來(lái)針對(duì)城市安全、三峽工程等也開(kāi)展了多次大規(guī)模的安全反恐演習(xí)。但與國(guó)外相比,尤其與美國(guó)相比尚有差距。最近幾年，我國(guó)在大壩的反恐安全問(wèn)題方面也引起了各級(jí)政府和水庫(kù)大壩主管部門(mén)的高度重視,已采取了一些必要的措施。本文主要論述了我國(guó)和美國(guó)在大壩反恐法律法規(guī)、管理體系、大壩危險(xiǎn)等級(jí)與風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)、應(yīng)急反應(yīng)機(jī)制等方面的差距。通過(guò)對(duì)比分析,并結(jié)合我國(guó)基本國(guó)情與國(guó)家體制政策,提出了我國(guó)在大壩反恐的法律、法規(guī)、安全防護(hù)管理、危險(xiǎn)等級(jí)與風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)、應(yīng)急反應(yīng)機(jī)制建設(shè)、培訓(xùn)與演習(xí)等方面需要提高的路徑,為我國(guó)大壩的安全管理體制建設(shè)提供依據(jù)。

2 我國(guó)大壩反恐安全管理的現(xiàn)狀及與美國(guó)的差距

2．1 我國(guó)法律法規(guī)對(duì)大壩反恐安全的相關(guān)規(guī)定

我國(guó)政府一貫高度重視水利水電工程的安全問(wèn)題。在我國(guó)，大壩基本上分水利與水電兩塊管理,水利方面的大壩由水利部負(fù)責(zé)歸口管理,水電站大壩由國(guó)家電力監(jiān)管委員會(huì)大壩安全監(jiān)察中心負(fù)責(zé)。在1988年首次頒布和2002年修訂了《中華人民共和國(guó)水法》, 1991年,國(guó)務(wù)院專(zhuān)門(mén)發(fā)布了《水庫(kù)大壩安全管理?xiàng)l例》, 1998年頒布了《中華人民共和國(guó)防洪法》, 2006年4月頒布了《關(guān)于加強(qiáng)水庫(kù)安全管理工作的通知》對(duì)大壩的安全管理做出了明確要求，具體內(nèi)容如下：

《中華人民共和國(guó)水法》中明確指出“國(guó)家對(duì)水工程實(shí)施保護(hù)。國(guó)家所有的水工程應(yīng)當(dāng)按照國(guó)務(wù)院的規(guī)定劃定工程管理和保護(hù)范圍。在水工程保護(hù)范圍內(nèi),禁止從事影響水工程運(yùn)行和危害水工程安全的爆破、打井、采石、取土等活動(dòng)”?！吨腥A人民共和國(guó)防洪法》中也明確規(guī)定:“任何單位和個(gè)人不得破壞、侵占、毀損水庫(kù)大壩、堤防、水閘、護(hù)岸、抽水站、排水渠系等防洪工程和水文、通信設(shè)施以及防汛備用的器材、物料等”。作為配套實(shí)施辦法, 1991年,國(guó)務(wù)院專(zhuān)門(mén)發(fā)布了《水庫(kù)大壩安全管理?xiàng)l例》,對(duì)水庫(kù)大壩的安全管理做出了明確要求。如:其中第十二條規(guī)定:大壩及其設(shè)施受?chē)?guó)家保護(hù),任何單位和個(gè)人不得侵占、毀壞。大壩管理單位應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)大壩的安全保衛(wèi)工作。第十三條規(guī)定:禁止在大壩管理和保護(hù)范圍內(nèi)進(jìn)行爆破、打井、采石、采礦、挖沙、取土、修墳等危害大壩安全的活動(dòng)。第十五條規(guī)定:禁止在大壩的集水區(qū)域內(nèi)亂伐林木、陡坡開(kāi)荒等導(dǎo)致水庫(kù)淤積的活動(dòng)。禁止在庫(kù)區(qū)內(nèi)圍墾和進(jìn)行采石、取土等危及山體的活動(dòng)。第十六條規(guī)定:大壩壩頂確需兼做公路的,須經(jīng)科學(xué)論證和大壩主管部門(mén)批準(zhǔn),并采取相應(yīng)的安全維護(hù)措施。

2．2 與美國(guó)大壩反恐安全管理的比較與差距

美國(guó)已于2002年頒布了《大壩安全與保安法案》,為大壩反恐保護(hù)提供了強(qiáng)大的法律后盾,而我國(guó)的《水法》和《水庫(kù)大壩安全管理?xiàng)l例》中尚沒(méi)有明確涉及反恐安全問(wèn)題,雖然2006年我國(guó)水利部頒布的《關(guān)于加強(qiáng)水庫(kù)安全管理工作的通知》中提出了大壩應(yīng)對(duì)戰(zhàn)爭(zhēng)或恐怖襲擊的要求,但從法律層面來(lái)看,力度仍顯欠缺。

美國(guó)大壩安全管理組織機(jī)構(gòu)健全,從政府機(jī)構(gòu)、咨詢(xún)機(jī)構(gòu)以及行動(dòng)小組等都有明文規(guī)定,而且各級(jí)機(jī)構(gòu)的職責(zé)或責(zé)任都很明確,值得我國(guó)有關(guān)部門(mén)借鑒。

在大壩安全檢查方法及風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估方法的研究與執(zhí)行方面,美國(guó)各大壩主管機(jī)構(gòu)都制定了大壩安全檢查的法規(guī)或指南,并成立了專(zhuān)門(mén)的檢查小組來(lái)落實(shí)各大壩業(yè)主或管理者的執(zhí)行情況。對(duì)大壩的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估各大壩管理機(jī)構(gòu)都在其法規(guī)中明確的提出了具體的分析方法,用以指導(dǎo)大壩安全分類(lèi)等評(píng)估工作。而我國(guó)在大壩的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估研究和基于風(fēng)險(xiǎn)分析的安全管理方面剛剛起步。

美國(guó)各大壩安全管理部門(mén)都十分重視與聯(lián)邦其他的機(jī)構(gòu)以及與各州、地方政府、協(xié)會(huì)和私人團(tuán)體的合作與協(xié)調(diào),這方面的內(nèi)容在各自的法律法規(guī)中都有明文規(guī)定。其做法和經(jīng)驗(yàn)值得我們學(xué)習(xí)、研究、借鑒。

美國(guó)大壩具體保護(hù)技術(shù)和措施,如胡佛大壩的反恐保護(hù)措施、旅游安全管理等值得我國(guó)學(xué)習(xí)、研究、借鑒。

3 我國(guó)大壩反恐安全中幾個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題的出路探析

我國(guó)是世界上大壩最多的國(guó)家之一,針對(duì)當(dāng)前國(guó)際國(guó)內(nèi)的形勢(shì),必須在大壩的安全管理中引入備戰(zhàn)反恐的風(fēng)險(xiǎn)管理與應(yīng)急反應(yīng)理念,并開(kāi)展該方面的系統(tǒng)研究。

3．1 制定或修訂大壩安全與保護(hù)法規(guī)

我國(guó)現(xiàn)行的水利水電行業(yè)法律、法規(guī)缺少大壩及其他重要水工建筑物承受戰(zhàn)爭(zhēng)、恐怖襲擊及意外事件的破壞能力、工程防范措施、風(fēng)險(xiǎn)分析、應(yīng)急預(yù)案等內(nèi)容,難以適應(yīng)新形勢(shì)下大壩的反恐要求,應(yīng)進(jìn)行補(bǔ)充修訂,同時(shí),增加大壩的反恐安全保護(hù)導(dǎo)則。《水庫(kù)大壩安全管理?xiàng)l例》至今已16年,一直沒(méi)有修訂,難以滿(mǎn)足當(dāng)前大壩安全保護(hù)工作的要求。對(duì)于一些大壩兼作公路交通,開(kāi)發(fā)成娛樂(lè)旅游地的水庫(kù)缺少必要的安全管理規(guī)定。在可能的戰(zhàn)爭(zhēng)威脅和突發(fā)的軍事沖突之前,對(duì)重要的水利水電工程提前采取降低庫(kù)水位或放空水庫(kù)等戰(zhàn)時(shí)運(yùn)行管理措施,是減輕或避免出現(xiàn)嚴(yán)重后果的一項(xiàng)重要措施。但在現(xiàn)行的土石壩、混凝土面板堆石壩、拱壩等設(shè)計(jì)規(guī)范中均沒(méi)有明確規(guī)定放空設(shè)施的設(shè)置條件,只有混凝土重力壩設(shè)計(jì)規(guī)范中作了明確規(guī)定,使得大量的大壩由于各種原因而未設(shè)置放空設(shè)施,對(duì)大壩的備戰(zhàn)反恐極為不利。

3．2 大壩危險(xiǎn)等級(jí)及風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)方法分析

大壩危險(xiǎn)等級(jí)劃分研究。傳統(tǒng)的水利水電工程等級(jí)根據(jù)其工程規(guī)模、效益及在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的重要性來(lái)劃分,很顯然,這種等級(jí)劃分不能完全涵蓋水利水電工程危險(xiǎn)性(遭遇恐怖襲擊或意外事件的可能性以及重要性)。從反恐和防止意外事件的角度來(lái)看,需要研究、制定新的等級(jí)劃分原則和方法。新的等級(jí)劃分與傳統(tǒng)的等級(jí)劃分既相關(guān),又各有側(cè)重。美國(guó)“9·11”事件后,就立即對(duì)全國(guó)的大壩從遭遇恐怖襲擊的可能性進(jìn)行了劃分,這些經(jīng)驗(yàn)值得我國(guó)借鑒。

大壩風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)方法研究。水利水電工程風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)是合理劃分危險(xiǎn)等級(jí)和制定合理、經(jīng)濟(jì)、可行的應(yīng)急預(yù)案的基礎(chǔ)。對(duì)于水利水電工程進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)和風(fēng)險(xiǎn)管理是近年來(lái)才出現(xiàn)的新技術(shù),它不僅考慮大壩工程的安全,更重要的是使大壩的潛在風(fēng)險(xiǎn)不超過(guò)下游能夠承受的范圍,把降低工程風(fēng)險(xiǎn)的工程技術(shù)措施和非工程措施有機(jī)的結(jié)合起來(lái)。目前國(guó)內(nèi)外在該方面的研究成果不斷涌現(xiàn)。加拿大、澳大利亞、美國(guó)、荷蘭等國(guó)家正在逐步運(yùn)用大壩風(fēng)險(xiǎn)分析的方法,加強(qiáng)大壩安全管理,已形成了較為完整的大壩風(fēng)險(xiǎn)管理體系。國(guó)外先進(jìn)的經(jīng)驗(yàn)可資利用、值得借鑒。因此,必須加大投入力度,加快研究開(kāi)發(fā)、引進(jìn)、消化吸收,獲得適合我國(guó)水利水電工程特點(diǎn)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)方法和風(fēng)險(xiǎn)管理技術(shù)。

3．3 大壩反恐應(yīng)急反應(yīng)機(jī)制研究

應(yīng)急反應(yīng)機(jī)制的管理組織機(jī)構(gòu)建設(shè)。針對(duì)水利水電工程的反恐和意外突發(fā)事件的應(yīng)急管理尚屬一個(gè)新生事物,尚缺少成熟的經(jīng)驗(yàn)和相應(yīng)的人員。如何結(jié)合日常安全管理機(jī)構(gòu)和工作,納入對(duì)反恐和突發(fā)事件的應(yīng)急管理,是我國(guó)組織機(jī)構(gòu)建設(shè)中遇到的一個(gè)新課題,必須從法律層面和規(guī)章制度方面研究解決，同時(shí)，對(duì)從事水利水電工程安全管理人員、工作人員應(yīng)從宣傳教育上進(jìn)行提高反恐安全意識(shí)、應(yīng)急管理知識(shí)和處理能力的培訓(xùn)。

安全防護(hù)應(yīng)急反應(yīng)和指揮平臺(tái)建設(shè)。利用現(xiàn)代信息技術(shù)、網(wǎng)絡(luò)技術(shù)、遙控監(jiān)視等可以為水利水電工程安全的信息獲取、分析、報(bào)警、管理，以及應(yīng)急反應(yīng)的啟動(dòng)、信息傳遞與統(tǒng)一協(xié)調(diào)指揮，建立一個(gè)便捷、高效的基礎(chǔ)工作平臺(tái)，有效地防范和及時(shí)處置危及大壩的事件，提高我國(guó)水利水電工程的安全管理水平。

應(yīng)急預(yù)案及宣傳與培訓(xùn)。應(yīng)急預(yù)案是減少事故發(fā)生后引起的生命財(cái)產(chǎn)損失、減輕事故后果的一個(gè)重要的非工程措施。我國(guó)大壩以及其它水利水電工程眾多，各工程的風(fēng)險(xiǎn)不一，如何制定經(jīng)濟(jì)合理、切實(shí)可行的應(yīng)急預(yù)案需要認(rèn)真研究。同時(shí)，編制應(yīng)急預(yù)案中涉及的風(fēng)險(xiǎn)范圍劃分確定、反應(yīng)時(shí)間等科學(xué)技術(shù)問(wèn)題也還需要深入研究。加強(qiáng)宣傳、提高全民風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，共同參與防范風(fēng)險(xiǎn)也是減少風(fēng)險(xiǎn)后果的一個(gè)重要方面。對(duì)于長(zhǎng)期生活在和平環(huán)境中的民眾，如何把握好尺度，在達(dá)到宣傳目的的同時(shí)，減少民眾產(chǎn)生不必要的恐慌，是一項(xiàng)需要研究和嘗試的任務(wù)。應(yīng)急預(yù)案及人員的培訓(xùn)、演習(xí)是保障應(yīng)急預(yù)案在事發(fā)時(shí)能得到落實(shí)執(zhí)行并獲得成功的基礎(chǔ)。

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