新形勢(shì)下解決城市流浪乞討問(wèn)題的對(duì)策

張 麗 郝軍亮

《城市生活無(wú)著的流浪乞討人員救助管理辦法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《救助管理辦法》)自2003年8月1日至今實(shí)施近六年來(lái)，已取得了顯著的成效。但在新形勢(shì)下，城市流浪乞討又呈現(xiàn)出許多新的問(wèn)題，亟待我們?nèi)フJ(rèn)真思考。

根據(jù)威廉·N·鄧恩的公共政策系統(tǒng)理論，本文試圖從三個(gè)方面系統(tǒng)闡述應(yīng)對(duì)新形勢(shì)下城市流浪乞討問(wèn)題的對(duì)策。

一、加強(qiáng)《救助管理辦法》的立法及配套法律建設(shè)

(一)適當(dāng)放寬救助對(duì)象的條件。如外出偶遇突發(fā)事件的危難群眾，應(yīng)當(dāng)列為救助對(duì)象，這樣可以使救助站起到既救貧也救急的作用，更能彰顯政府的溫暖。

(二)對(duì)接送受助人員的責(zé)任與費(fèi)用問(wèn)題，應(yīng)做進(jìn)一步明確。如果受助人員、親屬或監(jiān)護(hù)人能接的，其費(fèi)用由親屬或監(jiān)護(hù)人承擔(dān)；親屬和監(jiān)護(hù)人沒(méi)有能力接的，由流出地的相應(yīng)民政部門(mén)前來(lái)接人。費(fèi)用按本省規(guī)定執(zhí)行；如果流出地相應(yīng)民政部門(mén)不能前來(lái)接人，流入地民政部門(mén)可派人將受助人員護(hù)送回流出地省級(jí)民政部門(mén)，受助人員返程費(fèi)用和護(hù)送民政部門(mén)人員發(fā)生的往返差旅費(fèi)用，全部由流出地省級(jí)民政部門(mén)承擔(dān)。

(三)要加強(qiáng)檢查落實(shí)，督促各地加緊協(xié)調(diào)，盡快建立完善由民政、公安、城管、財(cái)政、衛(wèi)生、交通等部門(mén)各司其職、互相支持、協(xié)調(diào)一致的工作機(jī)制，落實(shí)經(jīng)費(fèi)渠道和危重病人救治指定醫(yī)院，使救助工作步入規(guī)范化軌道。

(四)對(duì)影響城市環(huán)境的、以乞討為生財(cái)之道的各種流浪乞討現(xiàn)象以及流浪乞討人員中的各種違法行為，政府相關(guān)職能部門(mén)應(yīng)盡快建立完善配套的法律法規(guī)。便于公安、城管等部門(mén)管理、打擊和取締。

(五)對(duì)在城市流浪乞討的精神病人和癡呆傻人員，由公安部門(mén)負(fù)責(zé)分別送往事業(yè)撥款的精神病院、敬老院和兒童福利院，并不得拒收。對(duì)不撫養(yǎng)老年人、未成年人的，分別由公安、民政等管理部門(mén)協(xié)助，交由法律援助中心代為起訴，由法定責(zé)任的撫養(yǎng)人承擔(dān)對(duì)被撫養(yǎng)人的義務(wù)。

(六)應(yīng)加快立法步驟，制定一部《社會(huì)救助法》。迄今為止，中央政府還沒(méi)有頒布一部全面規(guī)范社會(huì)救助的條例，全國(guó)人大及其常委會(huì)更是沒(méi)有頒行有關(guān)社會(huì)救助的專(zhuān)門(mén)法律。實(shí)踐中所依據(jù)的有關(guān)社會(huì)救助的規(guī)范性文件又散見(jiàn)于各個(gè)行政規(guī)章及行政政策中，缺乏系統(tǒng)的指導(dǎo)作用。立法機(jī)關(guān)待條件成熟時(shí)，應(yīng)盡可能地頒布一部名為《社會(huì)救助法》的法律，以規(guī)范全國(guó)的社會(huì)救助工作，真正做到有法可依。

二、建立健全杜會(huì)救助體系

(一)構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化的社會(huì)保障制度

參照城市社會(huì)保險(xiǎn)制度，逐步建立和發(fā)展農(nóng)村養(yǎng)老、醫(yī)療等社會(huì)保險(xiǎn)制度，使整個(gè)社會(huì)的所有公民都能享受到社會(huì)進(jìn)步帶來(lái)的福祉；建立和完善居民最低生活保障制度，努力降低貧困人口數(shù)量；建立和完善婦女、兒童、老人福利制度和殘疾人福利制度，推進(jìn)社會(huì)福利進(jìn)程，逐步將社會(huì)保險(xiǎn)網(wǎng)絡(luò)覆蓋到整個(gè)城鎮(zhèn)居民。

(二)改革災(zāi)害應(yīng)急救助制度

在城市流浪乞討人員中，有相當(dāng)一部分是因?yàn)樵馐芨黝?lèi)災(zāi)害致貧后外出流浪乞討的，因此必須高度重視改革和完善災(zāi)害應(yīng)急救助制度。首先，要建立救災(zāi)工作分級(jí)管理、救災(zāi)資金分級(jí)負(fù)擔(dān)、救災(zāi)經(jīng)費(fèi)專(zhuān)戶管理的救災(zāi)工作管理體制；其次，要努力形成科學(xué)的監(jiān)測(cè)評(píng)估、有力的綜合協(xié)調(diào)、廣泛的社會(huì)參與、較強(qiáng)的救助能力為主要內(nèi)容的災(zāi)害應(yīng)急救助工作體系；再次，要逐步建立比較完備的減災(zāi)救災(zāi)法律法規(guī)體系，加快減災(zāi)立法進(jìn)程。同時(shí)按照國(guó)家的減災(zāi)規(guī)劃，編制各省、自治區(qū)、直轄市的綜合減災(zāi)規(guī)劃，做到防、抗、救相結(jié)合，以防災(zāi)減災(zāi)為主。

(三)加大扶貧開(kāi)發(fā)力度

一是以整村推進(jìn)扶貧和移民搬遷扶貧為平臺(tái)，打造社會(huì)主義新農(nóng)村。整村推進(jìn)扶貧即強(qiáng)化貧困地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，而移民搬遷扶貧則是從根本上徹底改變貧困群眾的生存發(fā)展環(huán)境，解決深山區(qū)、庫(kù)區(qū)、地質(zhì)災(zāi)害區(qū)貧困群眾的溫飽問(wèn)題的重要途徑。二是以產(chǎn)業(yè)化扶貧為重點(diǎn)，加快貧困地區(qū)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展步伐。一方面貧困地區(qū)應(yīng)繼續(xù)把發(fā)展種養(yǎng)業(yè)作為扶貧開(kāi)發(fā)的重點(diǎn)，另一方面貧困地區(qū)應(yīng)積極推進(jìn)當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)，形成有特色的區(qū)域性主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)。三是以勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移及技術(shù)培訓(xùn)為手段，切實(shí)提高貧困群眾的素質(zhì)。重點(diǎn)在發(fā)達(dá)地區(qū)和省內(nèi)工業(yè)園區(qū)建立穩(wěn)定的勞力接收基地，使貧困地區(qū)的剩余勞力能夠順利轉(zhuǎn)移。有條件的進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民甚至可轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)居民。

(四)建立健全杜會(huì)救助服務(wù)網(wǎng)絡(luò)

一般說(shuō)來(lái)，社會(huì)救助網(wǎng)絡(luò)主要由貧困監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)、救助管理網(wǎng)絡(luò)和配套服務(wù)網(wǎng)絡(luò)三個(gè)部分組成。貧困監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)的功能主要在于能夠預(yù)知貧困發(fā)生、反映貧困現(xiàn)狀、提供救助狀況及其效果。救助管理網(wǎng)絡(luò)的建設(shè)則要通過(guò)加強(qiáng)基層力量，充分利用現(xiàn)代科技，改進(jìn)工作方式和管理方式來(lái)完善。配套服務(wù)網(wǎng)絡(luò)則是前兩個(gè)網(wǎng)絡(luò)的補(bǔ)充，如老年人、殘疾人、孤殘兒童服務(wù)網(wǎng)絡(luò)和優(yōu)撫安置服務(wù)網(wǎng)絡(luò)、婚喪服務(wù)網(wǎng)絡(luò)等。通過(guò)將分散的服務(wù)實(shí)體與落實(shí)各項(xiàng)救助制度相聯(lián)結(jié)，并建立一套切實(shí)可行的運(yùn)行機(jī)制。形成較為完善的服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。

三、政府主導(dǎo)、社會(huì)輔助的綜合治理模式

(一)發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用

1.擴(kuò)大救助管理政策的公眾認(rèn)知度

一是通過(guò)熱線答復(fù)，印發(fā)宣傳資料、提案匯報(bào)等形式，積極宣傳《救助管理辦法》，使各級(jí)黨組織、廣大市民逐步了解適合給予救助的條件、對(duì)象、服務(wù)內(nèi)容，讓各界力量聯(lián)手起來(lái)支持并參與到救助工作中來(lái)。二是救助工作人員崗位前移，經(jīng)常走上街頭，對(duì)市區(qū)的流浪乞討人員的流浪乞討人員進(jìn)行主動(dòng)尋訪，為他們提供食品、衣物，勸導(dǎo)他們到救助站接受救助。三是完善救助咨詢和監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)，在位于市中心的社區(qū)設(shè)立救助咨詢點(diǎn)，為流浪乞討人員提供印有救助站方位圖、地址和聯(lián)系電話的救助引導(dǎo)卡。四是創(chuàng)新宣傳手段，發(fā)揮輿論的導(dǎo)向功能，營(yíng)造良好氛圍。救助管理站工作人員通過(guò)電視訪談、專(zhuān)題報(bào)道、對(duì)救助實(shí)例進(jìn)行全程追蹤報(bào)道等方式介紹救助管理工作職能，大力宣傳救助管理工作，擴(kuò)大社會(huì)影響。

2.分類(lèi)救助城市流浪乞討人員

①救助管理的主要對(duì)象應(yīng)該是在人口流動(dòng)(主要是從農(nóng)村或外地流向城市)的過(guò)程中因?yàn)樵庥霾粶y(cè)事件，在生活無(wú)著的情況下，自愿向救助站求助的任何中華人民共和國(guó)公民。這部分人應(yīng)得到及時(shí)、全面的救助。②對(duì)于流落街頭的精神病人、老年癡呆癥患者等無(wú)行為能力的公民，以及離家出走的無(wú)完全行為能力的兒童，應(yīng)該用“善意的強(qiáng)制”使他們得到救助。③對(duì)職業(yè)乞討者要加強(qiáng)流出戶籍所在地的安置工作'開(kāi)辟、提供就業(yè)機(jī)會(huì)和崗位。④對(duì)于利用老年人、殘疾人、少年兒童進(jìn)行乞討或者以乞討為掩護(hù)進(jìn)行違法犯罪活動(dòng)的則需依法嚴(yán)懲。

3.加強(qiáng)部門(mén)合作，協(xié)調(diào)救助，通力管理

民政部門(mén)作為救助制度的執(zhí)法主體，具體負(fù)責(zé)城市流浪乞討人員的救助工作，并對(duì)救助站進(jìn)行指導(dǎo)、監(jiān)督；公安、城管部門(mén)在執(zhí)行職務(wù)時(shí)發(fā)現(xiàn)流浪乞討人員的，有告知、引導(dǎo)、護(hù)送的義務(wù)；城管部門(mén)在履行城市環(huán)境管理的職責(zé)時(shí)，有權(quán)對(duì)流浪乞討人員進(jìn)行管理，在有地方政府規(guī)章和規(guī)定的前提下，對(duì)限制乞討區(qū)域的流浪乞討人員予以勸誡、限制。同時(shí)，公安部門(mén)對(duì)城市流浪乞討中的違法犯罪行為行使治安管理權(quán)限和刑事

偵查權(quán)限；衛(wèi)生醫(yī)療機(jī)構(gòu)對(duì)突發(fā)急病的受助人員有救治義務(wù)；交通、鐵道部門(mén)應(yīng)當(dāng)對(duì)返回戶口所在地、住所地的受助人員憑救助站發(fā)給的車(chē)船憑證準(zhǔn)予搭乘相應(yīng)的公共交通工具；財(cái)政部門(mén)要將救助經(jīng)費(fèi)列入每年預(yù)算，加大政府救助資金投入和管理力度，建立穩(wěn)定增長(zhǎng)的救助資金籌措機(jī)制；審計(jì)部門(mén)有必要對(duì)救助工作進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督，督促救助工作公正透明。

在各部門(mén)的職責(zé)和義務(wù)中，民政部門(mén)的職責(zé)無(wú)疑是最主要的。因此有必要加強(qiáng)不同地區(qū)政府的民政部門(mén)間的交流與協(xié)作，以推動(dòng)救助工作的最終落實(shí)。要加強(qiáng)民政救助信息網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，加快信息網(wǎng)絡(luò)的數(shù)據(jù)采集、錄入及軟件開(kāi)發(fā)調(diào)試等工作，建立一個(gè)功能齊全、覆蓋面廣、信息共享度高、規(guī)范透明的民政救助信息網(wǎng)絡(luò)，實(shí)現(xiàn)救助信息、資源共享，提高工作效率和救助效能。其最終城市流浪乞討人員的安置問(wèn)題，還要結(jié)合民政部門(mén)的相關(guān)法律、法規(guī)，因此。民政部門(mén)內(nèi)部機(jī)構(gòu)間也要加強(qiáng)溝通與協(xié)作，增強(qiáng)履職能力。

4.增進(jìn)社會(huì)的輔助救助

(1)大力推進(jìn)社會(huì)化救助

一方面建立救助管理站、區(qū)市縣、街道(鄉(xiāng)鎮(zhèn))和社區(qū)村四級(jí)救助管理社會(huì)化工作網(wǎng)絡(luò)，充分發(fā)揮基層組織和社區(qū)在城市流浪乞討人員救助上的作用。另一方面，成立救助城市流浪乞討人員的公益性民間組織。公益性民間組織以社會(huì)弱勢(shì)群體為服務(wù)對(duì)象，組織義工和專(zhuān)業(yè)社會(huì)工作者幫助弱勢(shì)群體，反映他們的需求，幫助他們解決實(shí)際困難，承接了在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型過(guò)程中政府部門(mén)和企事業(yè)單位轉(zhuǎn)移出來(lái)的部分職能，可協(xié)調(diào)政府、市場(chǎng)與老百姓之間的關(guān)系。在提供社會(huì)服務(wù)、滿足社會(huì)需求等方面，則通過(guò)自律、志愿服務(wù)等予以實(shí)現(xiàn)。

通過(guò)上述對(duì)社會(huì)參與力量的整合，使其成為救助管理隊(duì)伍的有效補(bǔ)充：一是解決了街頭勸導(dǎo)救助不及時(shí)、不到位的問(wèn)題；二是填補(bǔ)了節(jié)假日、早晚間等救助時(shí)間上的“空白”以及街頭巷尾、山洞偏廈等糾正空間上的“盲點(diǎn)”；三是解決了宣傳不到位的問(wèn)題。有助于市民了解救助政策，提高他們甄別真假乞丐的鑒別力；四是發(fā)揮一線基層部門(mén)管理優(yōu)勢(shì)，對(duì)轄區(qū)內(nèi)外流浪乞討人員及本轄區(qū)內(nèi)易流浪、走失人員和問(wèn)題家庭實(shí)行群助群治。

(二)探索安置流浪乞討人員的就業(yè)問(wèn)題

參考國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)，針對(duì)城市流浪乞討人員的實(shí)際情況和需求，將救助工作與社會(huì)保障、社區(qū)服務(wù)相結(jié)合。利用社區(qū)掌握的信息資源開(kāi)發(fā)就業(yè)項(xiàng)目，確定一些社會(huì)群眾十分需要而專(zhuān)業(yè)物業(yè)公司和城里人不愿意干的，技術(shù)含量低，文化程度要求不高、勞務(wù)性強(qiáng)、收入相對(duì)偏低的就業(yè)崗位，如：從事廢品回收、垃圾清運(yùn)、家政服務(wù)、護(hù)理陪護(hù)、保姆服務(wù)、擦鞋、家屬院樓物業(yè)管理等適合流浪乞討人員就業(yè)的工種。有了崗位后，引導(dǎo)流浪乞討人員加入社區(qū)服務(wù)站并對(duì)其進(jìn)行一定的崗前培訓(xùn)，使其成為一名社區(qū)服務(wù)員。社區(qū)服務(wù)站對(duì)他們進(jìn)行統(tǒng)一管理、分區(qū)劃片、定人定崗、包管院樓、佩帶統(tǒng)一印制的服務(wù)證，掛牌上崗。