試論環(huán)境公益訴訟適格原告參與訴訟的制度構(gòu)建

胡曉軍

由于長期以來我國傳統(tǒng)的法律制度存在著種種局限，對污染環(huán)境與破壞資源的行為往往都采取行政手段予以處罰，同時又由于行政體制的局限與行政措施的軟弱，使其在制裁違法、保護(hù)環(huán)境方面往往難以達(dá)到預(yù)期的效果。在行政干預(yù)不利的情況下。法律本來是社會公正的最后一道屏障，但由于我國環(huán)境權(quán)救濟(jì)機(jī)制和公益訴訟相關(guān)立法的缺失，生命健康和環(huán)境權(quán)益受到侵害的公眾根本無法尋求法律的保護(hù)，只能繼續(xù)忍受侵害，從而導(dǎo)致司法實踐中出現(xiàn)大量的因環(huán)境侵權(quán)而提起公益訴訟的現(xiàn)實案件，結(jié)果大都被法院裁定不予受理或駁回起訴，少有勝訴先例。當(dāng)我國訴訟制度面對環(huán)境侵權(quán)案件出現(xiàn)了無能為力的尷尬局面時，對傳統(tǒng)法律制度進(jìn)行更新，建立一種新的更為科學(xué)、合理、有效的制度，就已顯得迫在眉睫。

第一，實體法上的缺失。我國的環(huán)境法律體系以環(huán)境實體法為主，對環(huán)境訴訟沒有專門的規(guī)定，要參照相應(yīng)的刑事、民事、行政訴訟法律規(guī)范。就實體法而言，作為環(huán)境公益訴訟的理論基礎(chǔ)的環(huán)境權(quán)，不僅我國《憲法》沒有明確規(guī)定，就環(huán)境法律本身來看，從環(huán)境保護(hù)基本法《環(huán)境保護(hù)法》到《水污染防治法》、《大氣污染防治法》等環(huán)境保護(hù)特別法也沒有直接、具體規(guī)定這項法定權(quán)利。

第二，程序法上的缺失。對于法律活動來說，重要的不僅要承認(rèn)權(quán)利，更在于如何恰當(dāng)?shù)嘏渲脵?quán)利。并給予相應(yīng)的救濟(jì)。我國現(xiàn)行的刑事、民事、行政訴訟法律規(guī)范都采用“直接利害關(guān)系說”，對于起訴資格有嚴(yán)格限定。

我國環(huán)境公益訴訟的立法建議：

一、實體的進(jìn)一步完善

公民環(huán)境權(quán)，我國現(xiàn)行法律沒有明確規(guī)定公民的環(huán)境權(quán)，但在《憲法》、《環(huán)境保護(hù)法》、《民法通則》等法律的有關(guān)規(guī)定中，體現(xiàn)了維護(hù)人民良好生活環(huán)境的精神?！爸腥A人民共和國的一切權(quán)力屬于人民……人民依照法律的規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會事務(wù)?！备鶕?jù)這一規(guī)定，我國公民可以廣泛參與國家的環(huán)境管理中去。我國的《環(huán)境保護(hù)法》、《大氣污染防治法》、《水污染防治法》等都對公民有監(jiān)督、檢舉和控告的權(quán)利作了明確的規(guī)定。但在實踐中，公民如何有效的參與環(huán)境管理，參與監(jiān)督以及檢舉，還存在很多困難，如缺乏具體行使權(quán)利的形式、程序和有關(guān)法律的具體規(guī)定。

二、我國環(huán)境公益訴訟制度的建立還有賴于民事訴訟法和行政訴訟法的修改

根據(jù)民事訴訟法和行政訴訟法的相關(guān)規(guī)定，采用的是“直接利害關(guān)系人說”，要建立公益訴訟制度還有待于修正訴訟法上的規(guī)定。兩大訴訟法的修訂不但影響環(huán)境訴訟還影響其他領(lǐng)域，況且訴訟主體范圍的擴(kuò)大很可能引致多方(包括直接利害關(guān)系人和間接利害關(guān)系人或環(huán)保團(tuán)體)同時起訴的混亂狀態(tài)，甚至?xí)?dǎo)致司法資源的浪費(fèi)。最高人民法院、最高人民檢察院作出開展環(huán)境公益訴訟的司法解釋顯的尤為緊迫。

三、環(huán)境公益訴訟適格原告的范圍

任何公民都享有在優(yōu)美的環(huán)境中生活的權(quán)利。環(huán)境保護(hù)是公益。與此相對立，環(huán)境污染和破壞則是公害。要最大限度的保護(hù)環(huán)境，就要使更多的人參與進(jìn)來。這就需要從制度上消除各種參與的壁壘，完善我國環(huán)境訴訟的立法。

直接受害人或具體相對人：一般而言，直接受害人和具體相對人提起訴訟毫無疑問首先是為了自己的個人私益。但是由于環(huán)境侵權(quán)案件的特殊性，受害人人數(shù)多、范圍廣，何止幾十、數(shù)百人。單個公民的起訴，在給自己帶來利益的同時，也給其他的“搭便車”的受害人帶來了補(bǔ)償?shù)臋C(jī)會。

社會一般公眾：環(huán)境是一種公共物品，任何公民都是環(huán)境的享有者和保護(hù)者。一旦發(fā)生了環(huán)境污染，每個公民的健康權(quán)、財產(chǎn)權(quán)和享受優(yōu)良環(huán)境的權(quán)利都不可避免地受到侵害或威脅。在這種情況下，任何公民都可以因自己的環(huán)境權(quán)益受到侵害為由提起訴訟，參與到環(huán)境保護(hù)的行列中來。

社會團(tuán)體：相較于單個的公民，社會團(tuán)體如消費(fèi)者協(xié)會、婦聯(lián)、環(huán)保組織等有著較為嚴(yán)密的組織，尤其是環(huán)保組織對環(huán)境問題十分積極關(guān)切，再加上其往往能結(jié)合人才在科技與法律問題上提供專業(yè)知識與技術(shù)。通過社會團(tuán)體的參與，可以使大公司的生產(chǎn)經(jīng)營行為進(jìn)行經(jīng)常性的監(jiān)督和法律上的對抗與制衡，也可以解決由單個公民訴訟中出現(xiàn)的諸如信息渠道不暢通、法院負(fù)擔(dān)過重等問題。

檢察機(jī)關(guān)：通常情況下，環(huán)境訴訟的原告面對的是一個龐大的污染企業(yè)和有巨大威懾力的行政主體，雙方無論在資金、信息還是組織上都是無法比擬的。這時就非常需要一個國家機(jī)關(guān)為代表，以維護(hù)社會公益并與污染企業(yè)所抗衡。這時就有必要賦予檢察機(jī)關(guān)以訴權(quán)。針對特定的民事、行政案件提起訴訟。是現(xiàn)代世界絕大多數(shù)國家從立法上授予檢察機(jī)關(guān)的一項權(quán)利。

后代人：從傳統(tǒng)民法理論來看，尚未出生的人是不具有民事權(quán)利能力的，也就談不上訴訟能力了。但是，環(huán)境法作為一門特殊的學(xué)科具有較強(qiáng)的倫理性。后代人是當(dāng)代人生命的延續(xù)，我們所生活的環(huán)境不僅僅是我們這一代人的，同時也是屬于后代人的，后代人當(dāng)然也是環(huán)境的所有者。

四、建立鼓勵公眾參與的制度

在環(huán)境公益訴訟費(fèi)用上，應(yīng)由國家承擔(dān)法院審理案件的裁判費(fèi)用，實現(xiàn)審判成本的“公共負(fù)擔(dān)”

其他訴訟費(fèi)用，如律師費(fèi)用、鑒定費(fèi)用等，仍應(yīng)由敗訴人承擔(dān)。同時，應(yīng)考慮建立由國家對勝訴原告給予適當(dāng)物質(zhì)利益補(bǔ)償?shù)臋C(jī)制。在舉證責(zé)任上，環(huán)境公益訴訟的原告一般舉證能力較弱，立法上應(yīng)減輕其舉證責(zé)任的負(fù)擔(dān)，在一定程度上實行舉證責(zé)任倒置。在訴訟時效上，由于許多環(huán)境侵害具有累積性，需要相對長的時間才能被人們所認(rèn)識。因此，環(huán)境公益訴訟的訴訟時效應(yīng)有一定程度的放寬。

五、建立有效的執(zhí)行制度

環(huán)境公益訴訟進(jìn)行過程中，法院應(yīng)根據(jù)預(yù)防原則在做出判決前暫時中止被訴的行政行為，防止造成更大的破壞。在責(zé)任形式上，如果被告的行為只是對環(huán)境造成了損害，而不涉及對人的損害，法院應(yīng)判決其停止侵害、恢復(fù)原狀；當(dāng)被告的行為既對環(huán)境造成損害又對人造成損害時，法院應(yīng)根據(jù)《環(huán)境保護(hù)法》第四十一條的規(guī)定，判決其排除危害、賠償損失。

六、建立防止濫訴制度

環(huán)境公益訴訟將擴(kuò)展有權(quán)依法起訴的主體范圍，應(yīng)設(shè)立一定的制度來防止濫訴的發(fā)生。如設(shè)立行政投訴程序前置制度，要求在提起環(huán)境民事公益訴訟前必須先向相關(guān)行政主管部門進(jìn)行舉報，主管機(jī)關(guān)在法定期限內(nèi)未對所涉事項做出決定并及時采取措施，公民或其他有權(quán)主體可以自行提起環(huán)境公益訴訟；設(shè)立原告資格審查制度，要求法院在正式受理環(huán)境公益訴訟前應(yīng)審查原告身份是否合法、提出的證據(jù)是否充分、起訴是否有理由，必要時，可由法院舉行聽證會，召集原告、被告以及社會有關(guān)人士在辯論的基礎(chǔ)上做出判斷，以決定是否立案和進(jìn)入實質(zhì)審理程序；設(shè)立受理后不予撤訴制度，要求環(huán)境公益訴訟一旦由法院受理，原告就無權(quán)要求撤訴，并應(yīng)按照法庭要求，積極參加庭審等訴訟活動。同時，環(huán)境公益訴訟應(yīng)實行三審終審制。

對環(huán)境的侵害，損害的不僅是單個人的利益，而是全社會的共同利益，而傳統(tǒng)公共利益的維護(hù)者一國家，在對環(huán)境公共利益的保護(hù)方面，不足以擔(dān)當(dāng)全部的重任。隨著環(huán)境民主原則的深入，一種新的環(huán)境公共利益的維護(hù)模式——環(huán)境公益訴訟隨之建立起來，使環(huán)境權(quán)能夠得到司法的最終救濟(jì)，為環(huán)境權(quán)的具體化提供了程序上的保障。我國的環(huán)境公益訴訟制度雖尚待建立，但已具備了基礎(chǔ)和條件，這不僅將促進(jìn)對環(huán)境公共利益的保護(hù)，還將帶動我國其他領(lǐng)域公益訴訟制度的開展，進(jìn)而推進(jìn)我國法制現(xiàn)代化的進(jìn)程。