我國義務(wù)教育支出的“低?！敝贫壤Ь程接?/h1>
2009-03-07 03:07:34江萍張麗娟
審計與理財 2009年2期
江 萍 張麗娟
一、義務(wù)教育支出存在的問題
（一）義務(wù)教育經(jīng)費嚴重不足，教育財政職責(zé)不明。
當(dāng)前，我國的義務(wù)教育基本上是處于一種“低標(biāo)準，瓜菜代”的狀況。1994年分稅制改革以后，資金較多地集中到了中央和省級政府，縣鄉(xiāng)財政收入相對比較少，并且稅收很不穩(wěn)定，因此，一些比較困難的縣鄉(xiāng)財政都無法保障義務(wù)教育、基礎(chǔ)衛(wèi)生保障方面所需的資金投入。2007年全國農(nóng)村免義務(wù)教育學(xué)費，這使原本教育經(jīng)費缺口嚴重的農(nóng)村基層政府又增加大量新的教育債務(wù)，農(nóng)村義務(wù)教育更是雪上加霜。由于沒有明確各級政府在“分級辦學(xué)，分級管理”中各自應(yīng)承擔(dān)的職責(zé)，客觀上層層下放辦學(xué)的權(quán)力，扭曲成了層層下放辦學(xué)的責(zé)任。農(nóng)村地區(qū)義務(wù)教育的辦學(xué)責(zé)任和負擔(dān)完全落在縣、鄉(xiāng)、村三級，村一級沒有財政，鄉(xiāng)一級是各級財政中最弱的一級，縣級財政也大多是吃飯財政。這樣的狀況下出現(xiàn)了教育經(jīng)費的嚴重不足，很難達到教育支出的最低標(biāo)準。
（二）義務(wù)教育支出體制信息不對稱。
義務(wù)教育支出體制存在信息不對稱。在決策實踐中，各級政府、學(xué)校和政府間委托——代理關(guān)系的存在，使得教育財政支出的所有權(quán)和使用權(quán)發(fā)生分離。一般來講，委托——代理關(guān)系的建立能發(fā)揮代理人具有的信息優(yōu)勢，降低交易成本，提高資源的利用效率。但是由于信息的不對稱，委托人和代理人的目標(biāo)函數(shù)的不同，導(dǎo)致基本的委托——代理問題——“代理失范”。理性的代理人總是以追求自身利益最大化為目標(biāo)，容易使義務(wù)教育面臨經(jīng)濟博弈問題，有可能出現(xiàn)逆向選擇（“上有政策、下有對策”）和道德風(fēng)險（“政績工程”、“虛假配套”）等問題。中央教育因投入信息的不準確性而導(dǎo)致區(qū)域間的教育發(fā)展不平衡，地方財政因這種信息失真而導(dǎo)致學(xué)校資金不能及時到位。加之級次多，導(dǎo)致中央對地方義務(wù)教育的專項支出被層層“截留”，甚至到達基層教育機構(gòu)時已微乎其微。由于免義務(wù)教育學(xué)費，中央財政在義務(wù)教育預(yù)算的基礎(chǔ)上加大對地方教育的轉(zhuǎn)移支付來填補經(jīng)費缺口，但卻有職能部門或利益集團的自肥，加上職責(zé)不清，辦事效率低，以及濫用職權(quán)，滋生教育腐敗的寄生蟲。
（三）義務(wù)教育經(jīng)費面臨“僧多粥少”的局面。
《中國教育改革和發(fā)展綱要》明確提出，到上世紀末國家財政教育支出占GDP的比重為4%，但至今未實現(xiàn)。我國又提出要在“十一五”規(guī)劃期間教育經(jīng)費達到4%。2007年，中央財政用于發(fā)展教育投入至少要達到2 630億元，其中農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費安排2 235億元?，F(xiàn)實情況下很多貧困人群承受不了的名義制定的公共產(chǎn)品低價政策并沒有讓窮人占到多少好處，富人搭便車導(dǎo)致這些教育支出的邊際效益并沒得到切實的增加。加之溫家寶總理3月5日在十屆全國人大五次會議上作政府工作報告時說，為了促進教育發(fā)展和教育公平，將在教育部直屬師范大學(xué)實行師范生免費教育，并建立相應(yīng)的制度。政府將在對農(nóng)村義務(wù)教育買單的同時也將為某些高等教育提供優(yōu)惠政策。種種情況下，即使中央財政性教育支出這個蛋糕做得再大，由于蛋糕的分配名額卻增加不少，導(dǎo)致義務(wù)教育所能分到的那份相對而言并沒有增加。
二、完善義務(wù)教育支出“低?！钡耐緩?/p>
（一）根據(jù)地方實際情況，制定不同的“低?！睒?biāo)準。
義務(wù)教育財政支出“低?！敝贫鹊年P(guān)鍵是確立“低保”標(biāo)準。對全國不同區(qū)域的財政收入情況、教育稅的征收量、人均學(xué)生支出情況以及貧困地區(qū)有學(xué)習(xí)障礙的學(xué)生比例等指標(biāo)的綜合考量，制定出對不同地區(qū)的義務(wù)教育支出“低?！睒?biāo)準。在我國，教育稅是用于義務(wù)教育的準稅收，但教育稅是以“三稅”收入為稅基的，以流轉(zhuǎn)稅的多少而定的。而我國各個地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展水平不一，商業(yè)化程度不同，教育稅征收量差距很大，可滿足支持義務(wù)教育的責(zé)任和要求也必然不同，例如，上海、北京經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，義務(wù)教育財政標(biāo)準已達到世界發(fā)達國家水平，而貧困地區(qū)支持義務(wù)教育的能力很有限，現(xiàn)有的“低?！睒?biāo)準自然很低，所以應(yīng)綜合考慮區(qū)域間各種對義務(wù)教育影響的因素，對不同經(jīng)濟發(fā)展程度的地區(qū)實行不同的“低?！睒?biāo)準，國家財政在這種標(biāo)準下對地方教育支出采取相機抉擇的政策，爭取進一步提高西部貧困地區(qū)的“低?！睒?biāo)準。
（二）增加義務(wù)教育的經(jīng)費投入，完善經(jīng)費保障機制。
義務(wù)教育財政“低?！钡膶崿F(xiàn)和完善的關(guān)鍵在于政府財政投入是否到位。繼續(xù)加大中央的轉(zhuǎn)移支付、專項資金的投入力度，要及時到位。明確各級地方政府投入的責(zé)任，特別是省級政府的責(zé)任，對自己所要承擔(dān)義務(wù)教育經(jīng)費做到專款專用，及時將款項下?lián)艿降胤浇逃??？h級財政是義務(wù)教育支出的承擔(dān)主體，應(yīng)該保證足額的教育經(jīng)費投入到本地的義務(wù)教育中；除此外，可根據(jù)實際需要和義務(wù)教育發(fā)展進度適當(dāng)增加對義務(wù)教育支出的財政支付力度，如在原有的“三稅”教育稅的計稅依據(jù)上可增加新的稅基，同時可根據(jù)“三稅”各自的稅率來重新提高教育稅的稅率，而不應(yīng)一律用3%的稅率來征收教育稅，這樣所征收到的教育稅才更能滿足地方的教育經(jīng)費支出；快速地發(fā)展義務(wù)教育，在增加財政性教育經(jīng)費投入的同時，應(yīng)該調(diào)動各種主體投資義務(wù)教育的積極性，多渠道籌措教育經(jīng)費。
（三）合理分配支出，優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，保障均衡發(fā)展。
政府義務(wù)教育投入的理念可以概括為：一是政府對義務(wù)教育投入負有義務(wù)，并且盡可能達到全免費的投入水平；二是政府對義務(wù)教育投入要達到均衡，實現(xiàn)義務(wù)教育公平的目的。然而，各個地區(qū)經(jīng)濟和教育發(fā)展水平不同，在整個義務(wù)教育體系中，農(nóng)村及貧困地區(qū)的義務(wù)教育是最為薄弱的，主要體現(xiàn)在教育投入和師資的匱乏。有些地方因為資源有限，沒有資金改進硬件設(shè)施和拖欠教師工資。面對這樣的境況發(fā)展義務(wù)教育，更應(yīng)從貧困地區(qū)的義務(wù)教育抓起，完善中央轉(zhuǎn)移支付制度，將更多的教育投入向貧困地區(qū)傾斜，加大對這些地區(qū)的投入，盡快使農(nóng)村與城市義務(wù)教育同步發(fā)展；同時要優(yōu)化政府教育支出的資本結(jié)構(gòu)，優(yōu)化教育基建費、教育工資經(jīng)費及教育科研之間的比例關(guān)系。通過對整個教育的需求原則和效率原則的分析，做到合理分配支出，中央和地方財政不僅要優(yōu)化好義務(wù)教育內(nèi)部資金結(jié)構(gòu)，而且還應(yīng)分配好義務(wù)教育與高等教育及中等教育間的資金比例，高等教育市場化，強化基礎(chǔ)教育、義務(wù)教育。
（四）加大支出的透明度，防治教育腐敗。
義務(wù)教育財政支出中各級政府的信息不對稱容易導(dǎo)致支出逆向選擇和道德風(fēng)險問題，一方面需要不斷完善義務(wù)教育財政支出委托代理鏈條；另一方面需要我們通過各種途徑有效地防治信息不對稱所帶來的問題。首先，各級財政應(yīng)該公布該地區(qū)義務(wù)教育財政性支出，財政部門、教育部門督促各類學(xué)校建立健全學(xué)校收費公示制度，使各種支出數(shù)據(jù)透明化，克服信息的不對稱；進一步健全對學(xué)校收費資金收支的監(jiān)督檢查制度，一方面加強對各類學(xué)校收費資金的日常監(jiān)督檢查；另一方面將學(xué)校收費資金納入年度稽查范圍。上一級財政要加強對下次財政性教育收支情況的監(jiān)督，輔之以社會和相關(guān)的執(zhí)法機關(guān)的監(jiān)督來共同預(yù)防教育腐敗。其次，執(zhí)法部門應(yīng)該加強嚴懲機制，嚴厲懲處教育腐敗案件，健全法制，提高查處腐敗的效率，提高腐敗行為的成本，將其惡劣影響降到最低。
（作者單位：南康市審計局、江西省贛南師范學(xué)院）
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義務(wù)教育支出體制存在信息不對稱。在決策實踐中，各級政府、學(xué)校和政府間委托——代理關(guān)系的存在，使得教育財政支出的所有權(quán)和使用權(quán)發(fā)生分離。一般來講，委托——代理關(guān)系的建立能發(fā)揮代理人具有的信息優(yōu)勢，降低交易成本，提高資源的利用效率。但是由于信息的不對稱，委托人和代理人的目標(biāo)函數(shù)的不同，導(dǎo)致基本的委托——代理問題——“代理失范”。理性的代理人總是以追求自身利益最大化為目標(biāo)，容易使義務(wù)教育面臨經(jīng)濟博弈問題，有可能出現(xiàn)逆向選擇（“上有政策、下有對策”）和道德風(fēng)險（“政績工程”、“虛假配套”）等問題。中央教育因投入信息的不準確性而導(dǎo)致區(qū)域間的教育發(fā)展不平衡，地方財政因這種信息失真而導(dǎo)致學(xué)校資金不能及時到位。加之級次多，導(dǎo)致中央對地方義務(wù)教育的專項支出被層層“截留”，甚至到達基層教育機構(gòu)時已微乎其微。由于免義務(wù)教育學(xué)費，中央財政在義務(wù)教育預(yù)算的基礎(chǔ)上加大對地方教育的轉(zhuǎn)移支付來填補經(jīng)費缺口，但卻有職能部門或利益集團的自肥，加上職責(zé)不清，辦事效率低，以及濫用職權(quán)，滋生教育腐敗的寄生蟲。
（三）義務(wù)教育經(jīng)費面臨“僧多粥少”的局面。
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二、完善義務(wù)教育支出“低?！钡耐緩?/p>
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（二）增加義務(wù)教育的經(jīng)費投入，完善經(jīng)費保障機制。
義務(wù)教育財政“低?！钡膶崿F(xiàn)和完善的關(guān)鍵在于政府財政投入是否到位。繼續(xù)加大中央的轉(zhuǎn)移支付、專項資金的投入力度，要及時到位。明確各級地方政府投入的責(zé)任，特別是省級政府的責(zé)任，對自己所要承擔(dān)義務(wù)教育經(jīng)費做到專款專用，及時將款項下?lián)艿降胤浇逃??？h級財政是義務(wù)教育支出的承擔(dān)主體，應(yīng)該保證足額的教育經(jīng)費投入到本地的義務(wù)教育中；除此外，可根據(jù)實際需要和義務(wù)教育發(fā)展進度適當(dāng)增加對義務(wù)教育支出的財政支付力度，如在原有的“三稅”教育稅的計稅依據(jù)上可增加新的稅基，同時可根據(jù)“三稅”各自的稅率來重新提高教育稅的稅率，而不應(yīng)一律用3%的稅率來征收教育稅，這樣所征收到的教育稅才更能滿足地方的教育經(jīng)費支出；快速地發(fā)展義務(wù)教育，在增加財政性教育經(jīng)費投入的同時，應(yīng)該調(diào)動各種主體投資義務(wù)教育的積極性，多渠道籌措教育經(jīng)費。
（三）合理分配支出，優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，保障均衡發(fā)展。
政府義務(wù)教育投入的理念可以概括為：一是政府對義務(wù)教育投入負有義務(wù)，并且盡可能達到全免費的投入水平；二是政府對義務(wù)教育投入要達到均衡，實現(xiàn)義務(wù)教育公平的目的。然而，各個地區(qū)經(jīng)濟和教育發(fā)展水平不同，在整個義務(wù)教育體系中，農(nóng)村及貧困地區(qū)的義務(wù)教育是最為薄弱的，主要體現(xiàn)在教育投入和師資的匱乏。有些地方因為資源有限，沒有資金改進硬件設(shè)施和拖欠教師工資。面對這樣的境況發(fā)展義務(wù)教育，更應(yīng)從貧困地區(qū)的義務(wù)教育抓起，完善中央轉(zhuǎn)移支付制度，將更多的教育投入向貧困地區(qū)傾斜，加大對這些地區(qū)的投入，盡快使農(nóng)村與城市義務(wù)教育同步發(fā)展；同時要優(yōu)化政府教育支出的資本結(jié)構(gòu)，優(yōu)化教育基建費、教育工資經(jīng)費及教育科研之間的比例關(guān)系。通過對整個教育的需求原則和效率原則的分析，做到合理分配支出，中央和地方財政不僅要優(yōu)化好義務(wù)教育內(nèi)部資金結(jié)構(gòu)，而且還應(yīng)分配好義務(wù)教育與高等教育及中等教育間的資金比例，高等教育市場化，強化基礎(chǔ)教育、義務(wù)教育。
（四）加大支出的透明度，防治教育腐敗。
義務(wù)教育財政支出中各級政府的信息不對稱容易導(dǎo)致支出逆向選擇和道德風(fēng)險問題，一方面需要不斷完善義務(wù)教育財政支出委托代理鏈條；另一方面需要我們通過各種途徑有效地防治信息不對稱所帶來的問題。首先，各級財政應(yīng)該公布該地區(qū)義務(wù)教育財政性支出，財政部門、教育部門督促各類學(xué)校建立健全學(xué)校收費公示制度，使各種支出數(shù)據(jù)透明化，克服信息的不對稱；進一步健全對學(xué)校收費資金收支的監(jiān)督檢查制度，一方面加強對各類學(xué)校收費資金的日常監(jiān)督檢查；另一方面將學(xué)校收費資金納入年度稽查范圍。上一級財政要加強對下次財政性教育收支情況的監(jiān)督，輔之以社會和相關(guān)的執(zhí)法機關(guān)的監(jiān)督來共同預(yù)防教育腐敗。其次，執(zhí)法部門應(yīng)該加強嚴懲機制，嚴厲懲處教育腐敗案件，健全法制，提高查處腐敗的效率，提高腐敗行為的成本，將其惡劣影響降到最低。
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