丁　強(qiáng)

[摘要]20世紀(jì)20年代國際難民法的發(fā)展已經(jīng)初露端倪，主張由國際聯(lián)盟主持締結(jié)國際難民公約的思想發(fā)軔于這個(gè)時(shí)期。30年代初歐洲局勢的緊張導(dǎo)致難民處境惡化，使得公約的締結(jié)更為迫切。從制定過程來看，1933年難民公約最終締結(jié)是多方參與的結(jié)果，其中非政府組織和個(gè)人發(fā)揮了關(guān)鍵性作用。

[關(guān)鍵詞]國際聯(lián)盟，非政府組織，難民公約

[中圖分類號(hào)]K10-01[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A[文章編號(hào)]0457－6241(2009)12－0044－04

1951年聯(lián)合國“難民和無國籍人地位全權(quán)代表會(huì)議”通過的《關(guān)于難民地位的公約》是一份具有里程碑意義的文件，并且成為聯(lián)合國難民機(jī)制的基石。但從整個(gè)國際難民法的發(fā)展歷程來看，它的誕生不是無源之水，而是有著深厚的歷史積淀，正如有評(píng)論所言：“1951年公約內(nèi)容在形式上和實(shí)質(zhì)上都是在1933年《關(guān)于難民國際地位的公約》的基礎(chǔ)上發(fā)展起來的?！?933年難民公約的地位和影響由此可見一斑。然而到目前為止，國內(nèi)學(xué)術(shù)界對(duì)于該公約的相關(guān)研究尚屬空白。本文試圖拋磚引玉，擬對(duì)其產(chǎn)生背景、制定過程以及歷史地位作初步分析。

一

難民問題屬于現(xiàn)代國際法中的新興領(lǐng)域。在20世紀(jì)以前，盡管有難民流動(dòng)的現(xiàn)象，但是并沒有造成難民問題，因此在國際習(xí)慣法即不成文法中根本沒有一個(gè)被普遍接受的難民定義。進(jìn)入20世紀(jì)后，由于“戰(zhàn)爭的國際化、東歐和巴爾干地區(qū)舊帝國的解體、民族國家的擴(kuò)大和增加以及隨之而來的對(duì)少數(shù)民族和無國家者的迫害、對(duì)原統(tǒng)治階級(jí)和政治反對(duì)派的消滅，造成大規(guī)模的人口逃亡”，國際社會(huì)開始面臨嚴(yán)重的難民問題。即便如此，“在第一次世界大戰(zhàn)前有關(guān)庇護(hù)的國際法實(shí)際上仍然是不成文的。與此同時(shí)關(guān)于難民這個(gè)主體，習(xí)慣法同樣未談到”。相應(yīng)的在戰(zhàn)爭結(jié)束時(shí)，難民地位依然是模棱兩可的。

直到20世紀(jì)20年代，難民問題才開始引起國際社會(huì)的高度關(guān)注。1921年8月國際聯(lián)盟設(shè)立了一個(gè)專門處理難民事務(wù)的職務(wù)——國聯(lián)處理歐洲俄國難民問題的高級(jí)專員，這是國際聯(lián)盟為處理國際難民問題采取的第一個(gè)行動(dòng)，也第一次正式承認(rèn)了國際社會(huì)對(duì)解決難民問題負(fù)有責(zé)任。在兩次世界大戰(zhàn)之間，國際聯(lián)盟主要目標(biāo)之一是發(fā)展一套以公約和指南為中心的國際法體系，界定難民的法律地位。為了履行對(duì)難民的法律保護(hù)，國際聯(lián)盟頒布了一系列國際協(xié)議，主要包括1922年7月5日《關(guān)于頒發(fā)俄國難民身份證件的協(xié)議》、1924年5月31日《向亞美尼亞難民頒發(fā)身份證件的協(xié)議》、1926年5月12日《關(guān)于向俄國和亞美尼亞難民頒發(fā)身份證件的協(xié)議》、1928年6月30日《關(guān)于俄國和亞美尼亞難民法律地位的協(xié)議》和《關(guān)于將俄國和亞美尼亞難民所享有的特定便利措施擴(kuò)展到其他種類難民的協(xié)議》。在這些協(xié)議中，創(chuàng)立了關(guān)于難民旅行和身份的證明——南森護(hù)照(Nansen Passport)，出現(xiàn)了國際法上最初萌芽狀態(tài)的難民定義，也產(chǎn)生了第一份試圖解決難民不驅(qū)回(Non-Refoulement)問題的國際文件?！叭欢羞@些協(xié)議盡管有諸多創(chuàng)新之處，但它們本身都未能產(chǎn)生法律義務(wù)，相反每一個(gè)僅僅只是給政府提供無約束力的(不負(fù)有義務(wù)的)建議”。筆者認(rèn)為，從理論層面分析，從協(xié)議轉(zhuǎn)變成法律需要政府的支持，而這種轉(zhuǎn)變因?yàn)榉N種原因是很難實(shí)現(xiàn)的。首先，如果不能確定其他國家也將效仿，沒有國家將會(huì)冒險(xiǎn)采取主動(dòng)，除非多個(gè)國家同時(shí)簽署這樣的公約。其次，公約內(nèi)容涉及不同的方面，如難民就業(yè)、社會(huì)權(quán)利和教育等問題，需要政府多個(gè)部門合作與溝通，難度之大可想而知。最后，如果政府的確希望簽署這樣的法律文件，會(huì)給締約國帶來長久的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)和社會(huì)負(fù)擔(dān)，例如難民的到來將會(huì)在衣食住行等方面給本國帶來沉重壓力，同時(shí)，還有可能長期影響本國的民族關(guān)系和社會(huì)穩(wěn)定，容易遭到各方的反對(duì)。

二

主張由國際聯(lián)盟主持締結(jié)普遍性難民公約的思想孕育于20世紀(jì)20年代后期，由一位具有國際法專門知識(shí)的俄國難民雅克·L·魯賓斯坦(Jacques L.Rubinstein)在1927年9月7日提出。魯賓斯坦作為私人組織顧問委員會(huì)的代表向難民高級(jí)專員遞交了他的建議。魯賓斯坦的建議得到認(rèn)可并且隨后由南森交給國聯(lián)大會(huì)，轉(zhuǎn)而國聯(lián)大會(huì)命令南森召集一次政府間的會(huì)議。會(huì)議于1928年6月28日至30日在日內(nèi)瓦召開，提議制訂一份公約，可是絕大多數(shù)與會(huì)國表示不愿為了難民的利益立約承擔(dān)正式義務(wù)，結(jié)果只是締結(jié)了協(xié)議。

在沉寂一段時(shí)間之后，先前魯賓斯坦制定正式難民條約的建議在1931年再次被提出。那年8月，政府間難民問題咨詢委員會(huì)(以下簡稱為咨詢委員會(huì))在日內(nèi)瓦召開第四次會(huì)議，鑒于南森國際難民署在1938年12月31日將結(jié)束其使命，會(huì)議建議為了保證給予難民保護(hù)，應(yīng)該訂立有約束力的規(guī)定來取代以前的各項(xiàng)協(xié)議。另外，經(jīng)濟(jì)大危機(jī)在歐洲的蔓延和各國給予難民的待遇缺乏一致導(dǎo)致難民形勢日益嚴(yán)重，使得立約的必要性更為突出。身份和旅行證件到期的難民被各國政府驅(qū)逐出境的趨勢在增長，但是這些難民沒有進(jìn)入鄰國的簽證，失業(yè)的增加更加劇了這種做法。一些國家立法禁止雇傭外國勞工，結(jié)果許多難民紛紛失業(yè)。再有，各國政府給予本國失業(yè)者的救濟(jì)措施沒有擴(kuò)展到失業(yè)的無國籍的外國人，失業(yè)難民被迫從事于非法的謀生方式。為了維持生計(jì)，許多人獲得偽造的文件，或者秘密進(jìn)入他們希望或許有更好機(jī)會(huì)的國家，結(jié)果遭到審訊、監(jiān)禁和驅(qū)逐。難民無立足之地，流浪或者自殺是難民僅有的選擇。難民的權(quán)利根本無法得到保障，處境日益惡化。

作為對(duì)咨詢委員會(huì)提議的回應(yīng)，1931年9月國聯(lián)大會(huì)第十二次年會(huì)要求南森國際難民署的管理機(jī)構(gòu)(由于南森個(gè)人威望和影響無人可比，他逝世后高級(jí)專員的職位被廢除，新設(shè)機(jī)構(gòu)的最高權(quán)威由一個(gè)管理機(jī)構(gòu)行使，其成員包括難民署領(lǐng)導(dǎo)人、國聯(lián)秘書長、國際勞工局局長、政府間難民問題咨詢委員會(huì)的代表、私人組織顧問委員會(huì)的成員以及主要國際救濟(jì)組織的成員)與委員會(huì)磋商，考慮訂立難民公約的可行性。

在國聯(lián)行政院9月29日決議通過之后，1931年10月27日國聯(lián)秘書長埃里克·德拉蒙德(Eric Drummond)把咨詢委員會(huì)第四次會(huì)議的所有提議傳達(dá)給有關(guān)政府征詢反饋意見。然而結(jié)果表明應(yīng)答者顯然對(duì)難民條約沒有興趣。其中十三個(gè)國家對(duì)于立約的建議未給予直接的答復(fù)，另外也沒有一國政府表示強(qiáng)烈支持。對(duì)比之下，私人組織顧問委員會(huì)，作為一個(gè)非政府組織在1932年3月21日的會(huì)議上表示樂意贊同咨詢委員會(huì)的立約提議。

南森國際難民署的管理機(jī)構(gòu)在1932年4月的會(huì)議上，批準(zhǔn)了一個(gè)關(guān)于“整個(gè)難民問題”的詳盡的調(diào)查問卷。在給管理機(jī)構(gòu)的成員、咨詢委員會(huì)和私人組織顧問委員會(huì)的信件中，這份文件將設(shè)法確定一旦南森難民署到期，難民公約是否將

構(gòu)成確保難民形勢穩(wěn)定的最好方式。1932年5月2日調(diào)查問卷正式被散發(fā)，并且最終得到了26個(gè)答復(fù)。

1932年秋天國聯(lián)大會(huì)第六委員會(huì)召開會(huì)議。當(dāng)時(shí)的報(bào)告人羅伯特·塞西爾子爵(Viscount Robert Cecil)在10月6日委員會(huì)的報(bào)告中指出，國聯(lián)大會(huì)很高興獲悉南森國際難民署開始準(zhǔn)備起草公約，相信在與咨詢委員會(huì)協(xié)商以后，其管理機(jī)構(gòu)能夠在下一年度報(bào)告中簡要地陳述這個(gè)公約的梗概。報(bào)告反映出塞西爾對(duì)公約持強(qiáng)烈支持的態(tài)度。他的報(bào)告不久被國聯(lián)大會(huì)第十三次年會(huì)所通過。

1932年10月28日，南森國際難民署的管理機(jī)構(gòu)任命了一個(gè)三人專家委員會(huì)，考慮保證公約給予難民保護(hù)的可行性，以及考慮有關(guān)運(yùn)用1922、1924、1926和1928年協(xié)議所提出的某些問題。值得注意的是，委員會(huì)中只有納瓦耶是一國政府代表，他是雅克·魯賓斯坦1927年立約倡議的拯救者。另外，兩位成員是來自俄國的難民：拜倫·波利斯·諾爾迪(Baron Boris Nolde，委員會(huì)的技術(shù)顧問和前俄國大使理事會(huì)的成員)和雅克·L·魯賓斯坦(研究俄國難民狀況的中央委員會(huì)的成員，也是南森國際難民署管理機(jī)構(gòu)的代理成員)。到1933年1月9日，三位專家已經(jīng)公布了他們的報(bào)告，并且通報(bào)了南森國際難民署1932年5月調(diào)查問卷的結(jié)果。

1933年1月24日，咨詢委員會(huì)召開了第五次正式會(huì)議。在會(huì)議召開期間，委員會(huì)達(dá)成幾項(xiàng)重要的與條約相關(guān)的決議。首先，通過了專家委員會(huì)報(bào)告的結(jié)論并且同意締結(jié)難民公約的必要性。其次，委員會(huì)決定請(qǐng)求由其主席和南森國際難民署管理機(jī)構(gòu)的主席共同準(zhǔn)備條約的起草。最后，經(jīng)管理機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)，委員會(huì)支持由專家委員會(huì)提議的締結(jié)公約的一個(gè)簡化程序。

1933年4月26日南森國際難民署管理機(jī)構(gòu)的第七次會(huì)議通過了上述三個(gè)決議。在5月18日正式寄往國聯(lián)會(huì)員國和行政院的一封信件中，管理機(jī)構(gòu)主席喬治·維爾納(Georges Wemer)對(duì)簡化程序作了解釋：“南森國際難民署和咨詢委員會(huì)的主席將被告知：(1)為了保證給予難民保護(hù)的目的，準(zhǔn)備起草一份公約；(2)連同專家的報(bào)告一起，與有關(guān)政府就難民問題的解決進(jìn)行溝通；并且(3)為了公約最后文本的起草以及獲得通過，邀請(qǐng)這些政府參加一個(gè)小型的有限會(huì)議，以后的進(jìn)入是開放的。”然后維爾納以給予接納的難民數(shù)目為依據(jù)，把對(duì)解決難民問題最感興趣的國家列于表上。這些國家包括在咨詢委員會(huì)中有代表的14個(gè)中的13個(gè)——比利時(shí)、英國、保加利亞、中國、捷克斯洛伐克、愛沙尼亞、法國、德國、希臘、拉脫維亞、波蘭、羅馬尼亞和南斯拉夫以及奧地利、埃及、芬蘭、立陶宛和瑞士。

1933年5月22日，喬治·維爾納出席國聯(lián)行政院七十三次會(huì)議的第一次會(huì)議，作了關(guān)于管理機(jī)構(gòu)和政府間委員會(huì)近來工作的報(bào)告。他催促行政院贊同他們的提議，包括簡化程序的要求。他主張為了每個(gè)人如此期待的公約能夠得到實(shí)施，有必要建立一個(gè)比國聯(lián)普通程序更為快捷的程序。然后行政院通過了維爾納的提議，并且請(qǐng)求管理機(jī)構(gòu)和咨詢委員會(huì)的主席準(zhǔn)備起草一份公約提交給會(huì)議。

1933年10月26日星期四的上午，政府間關(guān)于難民問題的會(huì)議在日內(nèi)瓦召開。來自十幾個(gè)國家的政府代表出席了為期三天的會(huì)議。英國、德國和立陶宛的政府代表缺席了會(huì)議。值得關(guān)注的是幾位杰出難民的參與和貢獻(xiàn)，包括亞美尼亞難民中央委員會(huì)的帕查利安(L.Paehalian)以及專家委員會(huì)成員諾爾迪和魯賓斯坦。諾爾迪和魯賓斯坦參與的普遍性將被如下事實(shí)證明：在總共59頁的會(huì)議正式副本中，他們的評(píng)論共在23頁中出現(xiàn)。尤其魯賓斯坦鮮明的姿態(tài)很可能反映了他在公約設(shè)計(jì)起草中的中心作用。

1933年10月28日(星期六)下午，政府間的會(huì)議就關(guān)于難民國際地位公約的最終表現(xiàn)形式達(dá)成了一致。由魯賓斯坦、諾爾德和納瓦耶首先倡導(dǎo)的簡化程序戰(zhàn)略使得公約順利通過，并遵從了由魯賓斯坦及其咨詢委員會(huì)同事起草的草案。通過的《關(guān)于難民國際地位的公約》共11章，23條，含定義、行政措施、法律地位、勞動(dòng)條件、勞工事故、福利和救濟(jì)、教育、財(cái)政制度、相互條件的免除、難民委員會(huì)的設(shè)立和一般規(guī)定。對(duì)于難民公約制定過程本身，魯賓斯坦在1936年做了如下的評(píng)論：“1933年10月的會(huì)議使用了與1928年不同的戰(zhàn)術(shù)。沒有以犧牲計(jì)劃文本為代價(jià)來使每個(gè)人滿意；絕大多數(shù)規(guī)則未被運(yùn)用。投票支持的所有條款都被保存，各國政府認(rèn)為不能接受的條款可以提出保留。因?yàn)檫@些方法，第一個(gè)保護(hù)難民的國際公約能夠獲得通過。”除了戰(zhàn)術(shù)運(yùn)用得當(dāng)以外，我們還應(yīng)看到以前的難民、私人自愿組織和難民國際保護(hù)的倡導(dǎo)者都對(duì)公約出臺(tái)做出了重要貢獻(xiàn)。

三

綜上所述，1933年《關(guān)于難民國際地位的公約》的制定從國際難民法的發(fā)展歷史看，它是對(duì)19世紀(jì)20年代各種難民協(xié)議的鞏固和進(jìn)一步的發(fā)展；制定的根本原因是由于30年代初期歐洲經(jīng)濟(jì)危機(jī)的加深，歐洲各國難民政策紛紛做出調(diào)整，直接導(dǎo)致難民狀況的惡化，制定有約束力的法律來保障難民各項(xiàng)權(quán)益變得日益緊迫；從其制定過程來看，它的出臺(tái)是多方參與的結(jié)果，其中非政府組織和個(gè)人發(fā)揮了關(guān)鍵性作用。

1933年《關(guān)于難民國際地位的公約》作為國際社會(huì)就難民問題制定的第一個(gè)普遍性法律文件，盡管有種種缺陷，如條約的執(zhí)行從未應(yīng)用于全世界，其范圍依然局限于那些已在國聯(lián)保護(hù)之下的難民：俄國、亞美尼亞、亞述、亞述—迦勒底和土耳其難民；并且締約國僅有五個(gè)包括比利時(shí)、保加利亞、埃及、法國和挪威，而且締約國對(duì)許多重要條款提出了保留。但是，“1933年公約是給難民提供法律保護(hù)的有約束力的第一份多邊文件”，它在一些關(guān)鍵的問題領(lǐng)域如難民的地位、就業(yè)、社會(huì)權(quán)利和教育問題作了比較全面的規(guī)定并且逐漸對(duì)擁護(hù)國的行為施加了重大的影響，“同時(shí)也是明確表達(dá)難民不應(yīng)被非自愿返回來源國原則的第一份國際協(xié)定”，公約規(guī)定除為公共秩序和安全的理由外，不驅(qū)逐經(jīng)常居住該國的難民，給予他們出席法院的自由，并準(zhǔn)予免除在某些情勢下對(duì)外國人所適用的相互原則。1933年難民公約可謂承前啟后，繼往開來，既是對(duì)20年代難民協(xié)議的鞏固和進(jìn)一步的發(fā)展，又成為以后有關(guān)難民國際法的樣本文件，它的歷史意義和影響更為深遠(yuǎn)。

[責(zé)任編輯：柳文全]