我國中央銀行獨(dú)立性法律思考

高　亢

提要隨著2007年6月以來的物價(jià)上漲等突發(fā)性經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象和流動(dòng)性過剩問題的出現(xiàn)，暴露出了我國因央行獨(dú)立度不夠而引發(fā)的貨幣政策效果不佳的問題。本文在探討中央銀行獨(dú)立性理論基礎(chǔ)上，通過將我國與國際上成功的央行法律體制進(jìn)行對比，并對我國央行獨(dú)立性的不足進(jìn)行分析，試圖探討如何從法律的角度確立我國央行獨(dú)立性，使之可以適應(yīng)我國需要，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)繁榮發(fā)展。

關(guān)鍵詞：央行獨(dú)立性；貨幣政策；財(cái)政政策；政府干預(yù)

中圖分類號：F83文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

央行獨(dú)立性是指中央銀行制定和執(zhí)行貨幣政策的獨(dú)立性。包括中央銀行選擇貨幣政策最終目標(biāo)的相對獨(dú)立性和為實(shí)現(xiàn)最終目標(biāo)使用貨幣政策手段的獨(dú)立性。自20世紀(jì)九十年代后，越來越多的國家通過立法程序開始強(qiáng)化中央銀行的獨(dú)立性。我國也加強(qiáng)了央行的獨(dú)立性，但我國央行的獨(dú)立性仍不夠。

一、央行獨(dú)立性的理論依據(jù)

20世紀(jì)七十年代以來，中央銀行的獨(dú)立性開始重新引起人們重視。以弗里德曼為代表的貨幣主義主張重視貨幣政策，控制貨幣供應(yīng)量以對付通貨膨脹。而要使貨幣供應(yīng)量適度，就必須減少政府對中央銀行的干預(yù)，保持中央銀行的獨(dú)立性。曼瑟·奧爾森的經(jīng)濟(jì)學(xué)第二定律正確地指出，只有借助于“引導(dǎo)之手”或適當(dāng)?shù)闹贫劝才牛拍軐?shí)現(xiàn)有效的集體結(jié)果。那么，獨(dú)立的中央銀行便是實(shí)現(xiàn)貨幣供應(yīng)量與貨幣必要量之間動(dòng)態(tài)平衡這一理性結(jié)果的一種制度安排。

這些理論和一些國家的央行成功地確立了獨(dú)立于政府之外的案例都為中央銀行獨(dú)立性的可行性和必要性提供了有利的依據(jù)。許多國家正是在這些理論下開始了央行獨(dú)立性。

二、我國在法律設(shè)定上的缺失

（一）《中華人民共和國人民銀行法》中未能確定央行自主制定貨幣政策的權(quán)利。德國、美國的央行都是直接對國會(huì)負(fù)責(zé)，有較強(qiáng)的獨(dú)立性。其中，《德意志聯(lián)邦銀行法》規(guī)定，德意志聯(lián)邦銀行是公法意義上的聯(lián)邦直接法人單位（第2條），聯(lián)邦銀行的中央銀行理事會(huì)和執(zhí)行理事會(huì)，享有最高聯(lián)邦政府職能機(jī)構(gòu)地位（第29條），并明確規(guī)定聯(lián)邦銀行與聯(lián)邦政府的關(guān)系，在對其職責(zé)的執(zhí)行不受侵犯條件下，德意志聯(lián)邦銀行必須支持聯(lián)邦政府總的經(jīng)濟(jì)政策，在行使本法律賦予的權(quán)力時(shí)，聯(lián)邦銀行可以不按聯(lián)邦政府的指示（第12條）。從職能方面考察，聯(lián)邦銀行的獨(dú)立性亦十分明顯?！堵?lián)邦銀行法》第3條規(guī)定，德意志聯(lián)邦銀行利用本法賦予的貨幣政策權(quán)限，調(diào)節(jié)貨幣流通和經(jīng)濟(jì)的資金融通，以達(dá)到保衛(wèi)貨幣的目的，并從事國內(nèi)外支付事務(wù)的銀行清算，并且聯(lián)邦銀行在行使上述職權(quán)時(shí)不受政府指令的干涉。

雖然，《中華人民共和國人民銀行法》賦予中國人民銀行以獨(dú)立制定和執(zhí)行貨幣政策的自主權(quán)（第3條），但實(shí)際中受到很大限制，表現(xiàn)在：（1）依第2條第2款的規(guī)定，人民銀行制定和實(shí)施貨幣政策，對金融業(yè)實(shí)施監(jiān)管要置于國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)之下。（2）依第29條但書的規(guī)定，人民銀行對國務(wù)院做出的向特定的非銀行金融機(jī)構(gòu)融資的決定有履行的義務(wù)。（3）依第5條的規(guī)定，中國人民銀行相對于國務(wù)院而言，只享有一般貨幣政策事項(xiàng)的決策權(quán)；對于年度貨幣供應(yīng)量、利率、匯率等重大貨幣政策事項(xiàng)只有制定和執(zhí)行權(quán)，但沒有最終決策權(quán)。而這種最終決策權(quán)以及重大與非重大貨幣事項(xiàng)的確定權(quán)都操在國務(wù)院手中。由于中國人民銀行對國務(wù)院的行政隸屬性和制定執(zhí)行貨幣政策的缺權(quán)性，使其根本無權(quán)或難以對國務(wù)院行使抗辯權(quán)。這種狀況的負(fù)面效應(yīng)會(huì)使央行受制于政府致使其失去其職能。

(二)較德、美的央行體制，我國央行缺少職能分離與機(jī)構(gòu)分設(shè)。美國聯(lián)邦儲備系統(tǒng)主要由聯(lián)邦儲備委員會(huì)、聯(lián)邦儲備銀行及聯(lián)邦公開市場委員會(huì)等組成。其中，聯(lián)邦儲備委員會(huì)作為聯(lián)邦儲蓄系統(tǒng)的核心機(jī)構(gòu)，簡稱美聯(lián)儲。美國聯(lián)邦儲備體系的最高權(quán)力機(jī)構(gòu)由三部分組成：聯(lián)邦儲備委員會(huì)（也稱理事會(huì)）、聯(lián)邦公開市場委員會(huì)和各聯(lián)邦儲備銀行。（1）決策機(jī)構(gòu)：聯(lián)邦儲備委員會(huì)；（2）執(zhí)行機(jī)構(gòu)：聯(lián)邦公開市場委員會(huì)；（3）執(zhí)行機(jī)構(gòu)：各聯(lián)邦儲備銀行。

從人民銀行的組織機(jī)構(gòu)設(shè)置來看，其不足之處有四：一是有悖于各國中央銀行的組織機(jī)構(gòu)設(shè)置及其構(gòu)成都由基本法律明文規(guī)定的通例，而這正是中央銀行獨(dú)立性的法律保障；二是貨幣政策委員會(huì)這一在國外慣常的決策機(jī)構(gòu)經(jīng)由立法授權(quán)后，被定性為“中國人民銀行制定貨幣政策的咨詢議事機(jī)構(gòu)”，其性質(zhì)是不明確的；三是人民銀行實(shí)行行長個(gè)人負(fù)責(zé)制，而非各國通行的“合議負(fù)責(zé)制”，在貨幣政策委員會(huì)被定性為咨詢機(jī)構(gòu)后，行長實(shí)際上既是決策者，也是執(zhí)行者；四是《中華人民共和國人民銀行法》中并沒有明確界定央行和銀監(jiān)會(huì)從屬關(guān)系及各自監(jiān)管的范圍。

（三）人事獨(dú)立性欠缺。在美國，美聯(lián)儲的決策機(jī)制中，貨幣政策是一個(gè)集體決定，是由公開市場委員會(huì)的17個(gè)成員做出的。這個(gè)委員會(huì)有12個(gè)正式成員，具有投票權(quán)，但每次參加政策討論的有17人，決定是在他們討論的基礎(chǔ)上做出的。這12個(gè)具有投票權(quán)的成員是：美聯(lián)儲理事會(huì)的七名理事，紐約儲備銀行行長和四名其他地方的儲備銀行行長，這四個(gè)名額是在紐約以外的11家儲備銀行行長之間輪剔，任期一年。在美國，7名董事會(huì)成員是由總統(tǒng)提名，須經(jīng)參議院投票通過才能上任。7名董事會(huì)成員，服務(wù)近14年的條件是交錯(cuò)，使一名成員的任期屆滿每隔一年。

我國央行人事獨(dú)立性欠缺較國外首先表現(xiàn)在：《中華人民共和國人民銀行法》規(guī)定，中國人民銀行行長的人選，根據(jù)國務(wù)院總理的提名，由全國人民代表大會(huì)決定；全國人民代表大會(huì)閉會(huì)期間，由全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)決定，由中華人民共和國主席任免（第11條）。將央行行長任免由當(dāng)局政府決定，將為央行在自主制定和實(shí)施貨幣政策上造成障礙。

人事獨(dú)立性的欠缺還表現(xiàn)在中國人民銀行的主要官員的任職，金融界占了7名代表，缺少農(nóng)業(yè)、工商產(chǎn)業(yè)方面的代表，可以說是金融機(jī)構(gòu)和各政府部門的聯(lián)席會(huì)議。其通過貨幣政策議案又采取一人一票，經(jīng)出席會(huì)議委員的2/3以上表決通過。這樣的政策議案體現(xiàn)極強(qiáng)的政府意志是顯而易見的。

（四）經(jīng)濟(jì)獨(dú)立性欠缺。美國為保證美聯(lián)儲的獨(dú)立性，法律規(guī)定，其工作經(jīng)費(fèi)獨(dú)立，不需要國會(huì)撥款。經(jīng)費(fèi)主要來自美聯(lián)儲在公開市場上發(fā)行的美國政府債券的收益，也有一部分來自美聯(lián)儲持有的外匯投資的收益和美聯(lián)儲為金融機(jī)構(gòu)提供服務(wù)的收入。

我國人民銀行經(jīng)濟(jì)獨(dú)立性的欠缺主要表現(xiàn)在人行對其資金運(yùn)用缺少可供操作的具體法律保障。雖然從一般意義上講，人民銀行建立獨(dú)立的財(cái)務(wù)預(yù)算管理制度（《人行法》第6章），不對政府財(cái)政透支或直接購買政府債券（第28條），但在微觀運(yùn)作上，該法卻沒有規(guī)定違法者的法律責(zé)任。這樣，人民銀行經(jīng)濟(jì)獨(dú)立性的落實(shí)，便取決于中央政府和中央財(cái)政的自制，缺少獨(dú)立性。

（五）貨幣政策目標(biāo)的多項(xiàng)性造成我國貨幣政策效果不佳。美國貨幣政策是實(shí)現(xiàn)充分就業(yè)并保持市值的穩(wěn)定，創(chuàng)造一個(gè)相對穩(wěn)定的金融環(huán)境（聯(lián)邦儲備發(fā)）。我國貨幣政策目標(biāo)是，“保持貨幣幣值的穩(wěn)定，并以此促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長”。而實(shí)質(zhì)上，我國貨幣政策面臨著來自中央政府的多目標(biāo)約束：物價(jià)穩(wěn)定、促進(jìn)就業(yè)、確保經(jīng)濟(jì)增長、支持國企改革、配合積極財(cái)政政策擴(kuò)大內(nèi)需、確保外匯儲備不減少、保持人民幣匯率穩(wěn)定，等等。而這些附加的目標(biāo)削弱了我國貨幣政策目標(biāo)的成效。

三、我國央行獨(dú)立性的法律思考

（一）對我國央行地位和制定貨幣政策自主權(quán)的法律思考。雖然根據(jù)央行獨(dú)立性的理論基礎(chǔ)和外國成功案例，可得出央行之于政府獨(dú)立性越強(qiáng)越好。但首先，我國的社會(huì)主義制度有別于外國的資本主義制度；其次，我國是一黨專政的國家；再次，西部發(fā)展不平衡，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)與城市經(jīng)濟(jì)不平衡狀況等我國現(xiàn)在特有的國情都不允許我國像美、德等國一樣將央行獨(dú)立于政府之外，而要求我們走漸進(jìn)式的央行獨(dú)立之路。所以筆者認(rèn)為，在《人民銀行法》中應(yīng)表明中國人民銀行仍直屬于國務(wù)院而分離于財(cái)政部，但必須明確規(guī)定央行有自主制定貨幣政策的權(quán)力，而且在制定貨幣政策方面直接對全國人大常委會(huì)的財(cái)經(jīng)委員會(huì)（或成立專門的金融委員會(huì)）負(fù)責(zé)，不受其他方干預(yù)，以保障人民銀行穩(wěn)定幣值的貨幣政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

（二）對央行職能分離和機(jī)構(gòu)分設(shè)的法律思考。應(yīng)對央行進(jìn)行職能分離和機(jī)構(gòu)分設(shè)，并在《人民銀行法》中對各自的權(quán)力范圍和義務(wù)進(jìn)行明確的規(guī)定。首先，將央行分為三部分：貨幣政策委員會(huì)（決策機(jī)構(gòu)），人民銀行執(zhí)行理事會(huì)（執(zhí)行機(jī)構(gòu)），監(jiān)督委員會(huì)（監(jiān)督機(jī)構(gòu)）。其中，貨幣政策委員會(huì)主要是負(fù)責(zé)制定貨幣政策。它由12名成員組成：央行行長、央行副行長、監(jiān)督委員會(huì)主席、金融領(lǐng)域人員三名（如證券業(yè)、保險(xiǎn)業(yè)等）、三名經(jīng)濟(jì)專家、三名農(nóng)業(yè)、工商業(yè)代表。要從強(qiáng)化其決策權(quán)、減少其行政依附性、增強(qiáng)其各方面代表性考慮，在《人行法》中明確規(guī)定貨幣政策委員會(huì)的職責(zé)、組成和工作程序等。其次，是人民銀行執(zhí)行理事會(huì)，它由總行行長、副行長及其重要職能部門主管組成，改變?nèi)嗣胥y行行長個(gè)人負(fù)責(zé)制的狀況，對理事會(huì)的人員組成、任期、任職條件和任免程序應(yīng)有明確的法律規(guī)定。再次，是監(jiān)督委員會(huì)。監(jiān)督委員會(huì)由三部分組成，即中國銀監(jiān)會(huì)、中國證監(jiān)會(huì)、中國保監(jiān)會(huì)。負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)央行的監(jiān)察和內(nèi)部業(yè)務(wù)稽核工作，并對貨幣政策委員會(huì)和執(zhí)行理事會(huì)的工作，尤其是執(zhí)行理事會(huì)的工作進(jìn)行監(jiān)督。最后，應(yīng)當(dāng)切實(shí)做好人民銀行按履行職責(zé)需要設(shè)置分支機(jī)構(gòu)的工作，盡快根據(jù)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和金融監(jiān)管與調(diào)控的需要，對現(xiàn)有分支機(jī)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整和撤并。

（三）對央行貨幣政策目標(biāo)的法律思考。在《人民銀行法》中確立央行的貨幣政策目標(biāo)為通貨膨脹目標(biāo)制。通貨膨脹目標(biāo)制與貨幣供應(yīng)量、利率指標(biāo)相比，增加了貨幣政策的透明度；通過解釋實(shí)現(xiàn)通貨膨脹目標(biāo)所需的代價(jià)和手段，提高了貨幣政策的可信度；通脹目標(biāo)制下的貨幣政策目標(biāo)，是明確的單一目標(biāo)主張，要求中央銀行的貨幣政策對經(jīng)濟(jì)狀況的變化有靈敏的反應(yīng)，提高了中央銀行貨幣政策操作的要求；通脹目標(biāo)制實(shí)施的是一種長期貨幣政策目標(biāo)，正確預(yù)測通脹率的難度較大，貨幣政策對物價(jià)的影響又有較長的滯后期，而且各種經(jīng)濟(jì)沖擊對物價(jià)也會(huì)產(chǎn)生短暫的影響。通脹制并不排除中央銀行在特殊情況下，以充分就業(yè)和經(jīng)濟(jì)增長等短期貨幣政策目標(biāo)為重心，允許短期內(nèi)偏離長期通貨膨脹目標(biāo)。

（作者單位：東北財(cái)經(jīng)大學(xué)津橋商學(xué)院）

參考文獻(xiàn)：

[1]許多奇，中央銀行獨(dú)立性法定地位的根源解析，2006.

[2]朱崇實(shí)，金融法教程，2005.1.

[3]閆海，石桂峰，中央銀行獨(dú)立性的法律思考，2005.

[4]趙平，央行獨(dú)立性：穩(wěn)定幣值的目標(biāo)與制度演進(jìn)的必然，2005.

[5]梁小民，央行獨(dú)立已成為不可抗拒的歷史潮流，2005.

[6]崔龍，近七年我國貨幣政策和財(cái)政政策效果評述，2006.

[7]夏德仁，李念齋，貨幣銀行學(xué)，2005.5.