文 宏

(吉林大學(xué) 行政學(xué)院，吉林 長春 130012)

鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)是我國社會經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期產(chǎn)生的一種特殊現(xiàn)象，也是目前最為困擾我們的“三農(nóng)問題”的重要組成部分。[1]自我國農(nóng)村推進(jìn)稅費(fèi)改革，特別是農(nóng)業(yè)稅和農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅免征以來，我國開始進(jìn)入真正意義上的后農(nóng)稅時代，鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)問題的嚴(yán)峻性暴露得更加明顯，已成為我國農(nóng)村現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)程中的重要障礙。據(jù)國務(wù)院發(fā)改委宏觀經(jīng)濟(jì)研究院課題組提供的研究報告：1999年，全國鄉(xiāng)村兩級債務(wù)余額已達(dá)3259億元；農(nóng)村推行稅費(fèi)改革、特別是免征農(nóng)業(yè)稅之后，鄉(xiāng)村債務(wù)問題更加暴露出來。六年之后，據(jù)新華社報道，截至2006年，全國鄉(xiāng)村債務(wù)總規(guī)模已經(jīng)高達(dá)5355億元，鄉(xiāng)、村兩級公共債務(wù)平均每個縣高達(dá)2.55億元。[2]

鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)的實(shí)質(zhì)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)在履行職能的過程中，由于預(yù)算內(nèi)外資金收不抵支等各種原因，以自身名義向社會各方舉債而形成的資金償還義務(wù)。[3]形成鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)的原因是多方面的，也是不可能為某一學(xué)科而剖析完全的，本文側(cè)重于從行政管理學(xué)科的視角從行政體制、政府架構(gòu)方面探究其產(chǎn)生的根源，即弄清鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)問題的產(chǎn)生與鄉(xiāng)鎮(zhèn)相關(guān)體制之間的相互關(guān)聯(lián)，這是弄清楚鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)的產(chǎn)生機(jī)理與形成癥結(jié)的關(guān)鍵所在，也是提出針對性對策的前提基礎(chǔ)。當(dāng)前我國正處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型時期，與鄉(xiāng)鎮(zhèn)相關(guān)的財(cái)政體制、金融體制、投融資體制以及企業(yè)管理體制等方面，都還存在相當(dāng)大的體制性缺陷，舊體制已經(jīng)完全打破，新體制還尚未完善，新舊體制之間的銜接期間暴露出我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)諸多方面的欠缺，出現(xiàn)了較高的體制轉(zhuǎn)軌的摩擦成本，其中的一部分以鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)的形式呈現(xiàn)出來，是我國現(xiàn)階段鄉(xiāng)鎮(zhèn)包袱沉重的重要根源之一，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)的產(chǎn)生機(jī)理與現(xiàn)實(shí)體制聯(lián)系起來考量，可以跳出財(cái)政收支論債務(wù)，尋求更為廣闊的解決之道。

一、“壓力型”行政體制的現(xiàn)實(shí)表現(xiàn)

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為最底層的政府機(jī)構(gòu)，處于壓力型行政體制的最末端。上級政府的具體政策和指令，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的影響也是相當(dāng)大的。在政府的運(yùn)作過程中，存在“上級請客、下級埋單”的情況。各式各樣的考核、名目繁多的“達(dá)標(biāo)”， 是當(dāng)前上級推動基層工作的重要手段，這種考核達(dá)標(biāo)活動往往采取行政命令的方式下達(dá)，通常并沒有相關(guān)的財(cái)政撥款與之匹配，且與鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)的工作業(yè)績直接掛鉤。再加上鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部任期短，調(diào)動頻繁，這使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部擁有大搞“政績工程”、“面子工程”、“形象工程”的內(nèi)在動力。由于當(dāng)前相關(guān)制度的不完善，上級政府對鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)人的考核基本停留在“看得見、摸得著”的表面成績上。為了政績，某些鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)可以不顧?quán)l(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)力，大興土木，但往往由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)資源及管理水平的限制，致使這些項(xiàng)目大多難以達(dá)到先期預(yù)計(jì)目標(biāo)，最終形成債務(wù)。此外，上級在給鄉(xiāng)鎮(zhèn)撥付專項(xiàng)補(bǔ)助時，經(jīng)常硬性規(guī)定下級財(cái)政部門必須給予相應(yīng)的配套資金，否則取消補(bǔ)助。鄉(xiāng)鎮(zhèn)為了得到補(bǔ)助，只得千方百計(jì)地籌措資金，甚至不惜舉債。日積月累，層出不窮的達(dá)標(biāo)活動和“釣魚”執(zhí)法等，也是巨額的鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)形成的原因之一。進(jìn)入20世紀(jì)90年代之后，來自上級的各種檢查評比和名目繁多的“達(dá)標(biāo)工程”更是此起彼伏，普九達(dá)標(biāo)驗(yàn)收、掃盲驗(yàn)收、以勞養(yǎng)武驗(yàn)收、社會治安綜合治理驗(yàn)收、安全生產(chǎn)檢查、扶貧工作檢查等等，以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)法庭派出所達(dá)標(biāo)、文化活動室達(dá)標(biāo)、計(jì)劃生育達(dá)標(biāo)、鄉(xiāng)村工作達(dá)標(biāo)等等，這些達(dá)標(biāo)、驗(yàn)收、檢查活動在推動上級政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的同時，也促使鄉(xiāng)鎮(zhèn)在財(cái)政捉襟見肘的狀況下，超越財(cái)政承受能力，寅吃卯糧，利用政府借債強(qiáng)行上馬各式各樣的“達(dá)標(biāo)項(xiàng)目”、“檢查項(xiàng)目”，有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)為了實(shí)現(xiàn)“財(cái)政不斷上新臺階”的目的，更是直接采用數(shù)字浮夸，虛報鄉(xiāng)鎮(zhèn)產(chǎn)值和財(cái)政收入，利用買稅墊稅，造成財(cái)政空轉(zhuǎn)，最終形成鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)。

二、財(cái)政體制未完善的剪刀差

從原有的“國家財(cái)政制度”向著“公共財(cái)政制度”轉(zhuǎn)變是我國財(cái)政體制改革的目標(biāo)，在財(cái)政制度的公共化改革過程中，地方特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的財(cái)政體制并未完成這一轉(zhuǎn)變，隨著稅利分流等措施的推行，我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入占政府收入的比重在不斷下降，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能并未及時做出調(diào)整，鄉(xiāng)鎮(zhèn)支出在許多方面仍然處于飽和狀態(tài)，這就導(dǎo)致了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)政收支缺口越來越大。再加上國家層面上的財(cái)政制度的改革，尤其是1994年的分稅制財(cái)政體制的改革，中央財(cái)政集中了大部分的財(cái)力，留給地方政府的財(cái)力相當(dāng)有限；而在地方各級政府中，財(cái)力也是相對向上級政府集中的，于是就形成了這么一種狀況：越到基層，地方政府的財(cái)力就越困難，財(cái)政體制安排所決定的財(cái)力緊張程度乃至收支缺口幅度就越大。當(dāng)前我國的縣鄉(xiāng)財(cái)政管理多數(shù)實(shí)行的是“基數(shù)包干、逐年遞增、超收分成、短收不補(bǔ)”的體制，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)稅收入按一定比例不斷增加，不顧?quán)l(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政實(shí)際增收情況一味要求年年增收，這就進(jìn)一步加劇了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的困難和舉債的壓力。有些地方在確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)足額上繳縣級財(cái)政的基礎(chǔ)上，縣鄉(xiāng)財(cái)政實(shí)行分灶吃飯，鄉(xiāng)鎮(zhèn)支出包干。然而，現(xiàn)在中央和省一級政府都將部分應(yīng)由上級財(cái)政負(fù)擔(dān)的財(cái)政支出全部或部分下放給下級政府，縣鄉(xiāng)財(cái)政支出責(zé)任不斷加大，財(cái)政收入不平衡問題在財(cái)政體系內(nèi)不斷下移，最后便停留在最基層的鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府身上，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)權(quán)大大縮小的情況下，包括人員經(jīng)費(fèi)、實(shí)施本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展和維護(hù)社會穩(wěn)定的鄉(xiāng)鎮(zhèn)支出則不斷增加。據(jù)有關(guān)方面的調(diào)查測算，2001年，我國地方一般預(yù)算赤字縣共計(jì)731個，赤字面達(dá)到35.6%。有的省赤字縣覆蓋面達(dá)到了50%-60%，個別省區(qū)這一比重甚至高達(dá)80%以上。[4]在財(cái)政體制未完善的背景下，為了維持自身的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)普遍加大了舉債的力度，可以說鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困難是鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)大幅度膨脹的直接原因。

三、政府倚重“經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)”管理體制的負(fù)面體現(xiàn)

改革開放的過程同時也是政府不斷推動市場化改革的過程，其實(shí)質(zhì)也就是我國政府中心任務(wù)和工作重心轉(zhuǎn)到經(jīng)濟(jì)建設(shè)上來。為此，作為一級政府，發(fā)展經(jīng)濟(jì)成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)的第一要務(wù)。各地鄉(xiāng)鎮(zhèn)都以各種方式去盡可能的增大本地區(qū)資本投入，直接間接地運(yùn)用債務(wù)形式加大本地區(qū)的投入，就極為自然了，這外顯為地方發(fā)展經(jīng)濟(jì)的欲望強(qiáng)烈、投資饑渴癥狀非常嚴(yán)重，這與我國經(jīng)濟(jì)增長在很大程度上仍靠政府投資來推動有關(guān)，許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的負(fù)債明細(xì)表顯示，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的巨額負(fù)債是從1993年以后逐漸累積起來的，其中大辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)是其中的重要原因，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)官員為了突顯其任職期間的政績，好大喜功、盲目超前，不從本地實(shí)際情況出發(fā)，不顧地方經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和財(cái)力限制，片面追求對外形象和規(guī)模擴(kuò)張，采取行政命令和“一刀切”的方式，興辦了很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，興辦企業(yè)的資金往往是銀行等金融機(jī)構(gòu)的貸款或單位、個人的高息借款，匆匆上馬的這些項(xiàng)目往往缺乏論證，導(dǎo)致市場競爭力不強(qiáng)，特別是近年來，隨著宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境趨緊和買方市場的形成，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)產(chǎn)權(quán)不清、機(jī)制僵化、管理粗放、人才缺乏、產(chǎn)品檔次不高等問題逐漸顯現(xiàn)出來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)普遍陷入困境，很多企業(yè)虧損倒閉。這樣，鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)，不管是直接債務(wù)、隱性債務(wù)、或有債務(wù)還是其他債務(wù)，規(guī)模的迅速膨脹就不可避免了。

四、稅收制度調(diào)整的權(quán)限制約

功能完善的分稅制財(cái)政體制，要求政府間的財(cái)政資金分配安排，采取稅種劃分方法。當(dāng)前我國實(shí)行的是中央、省、市、縣、鄉(xiāng)五級政府層級架構(gòu)，是世界上主要國家中政府層級最多的國家。而我國現(xiàn)行稅種有29個(包括未開征的遺產(chǎn)稅、燃油稅、社會保障稅和證券交易稅以及暫停征收的固定資產(chǎn)投資方向調(diào)節(jié)稅和屠宰稅)，實(shí)際開征的有23種。[5]1994年，我國進(jìn)行分稅制改革之時，面臨著23種稅收要在5級政府之間劃分，這是世界上其他國家未曾遇到的難題。因此，在此種尷尬的局面下，我國的分稅制改革也就采取了變通的方式，實(shí)行的是一種不徹底的分稅制度：將省市縣鄉(xiāng)看作一級政府，稅收收入只在中央政府和省級政府之間劃分，省級以下的分稅制實(shí)施辦法并沒有做出規(guī)定，具體劃分方法是，將我國稅收分為中央政府固定收入、地方政府固定收入和中央政府與地方政府共享收入三部分。中央政府固定收入包括消費(fèi)稅、車輛購置稅、關(guān)稅、船舶噸稅和海關(guān)代征的增值稅。地方政府固定收入包括土地使用稅、房產(chǎn)稅、耕地占用稅、土地增值稅、車船使用稅、車船使用牌照稅、契稅、屠宰稅(農(nóng)村稅費(fèi)改革后已取消)、筵席稅、農(nóng)業(yè)稅、牧業(yè)稅及附加，其他稅種實(shí)行中央政府和地方政府按一定比例分享。這種做法回避了矛盾，但將難題推給了地方政府。因此，實(shí)際操作中的兩級政府的分稅制和現(xiàn)實(shí)中的五級政府的架構(gòu)，使得我國出現(xiàn)了分稅制與包稅制共存的奇怪格局：從政府層級看，越往上分稅制色彩越濃，越往下包稅制色彩越濃，最上一層中央與省之間是典型的分稅制，最下一層縣與鄉(xiāng)之間是典型的包稅制。[6]總而言之，這樣的制度實(shí)施加重了稅收征管過程中的行政色彩，具有一定的隨意性，由于各級政府財(cái)政普遍困難，各級政府為爭奪有限的財(cái)政資源進(jìn)行了博弈就成為一種必然存在，在這個博弈過程中，誰擁有的公共權(quán)力資源豐富，誰就處于有利的位置，鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為中國最底層、公共權(quán)力資源最貧瘠的一級政權(quán)，自然就成為輸家。事實(shí)上正是如此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為一級政權(quán)，沒有一級財(cái)政，正是這種博弈的結(jié)果。在筆者實(shí)際調(diào)研中，發(fā)現(xiàn)我國縣鄉(xiāng)大多數(shù)實(shí)行的是“基數(shù)包干、逐年遞增、超收分成、短收不補(bǔ)”的體制，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)稅任務(wù)連年增加，這樣，上級政府可以規(guī)避鄉(xiāng)鎮(zhèn)因各種原因減收的風(fēng)險，做到了旱澇保收，這實(shí)質(zhì)上是將鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)政建立在可以持續(xù)增長的前提下，這樣的稅收政策最終會誘發(fā)鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)的激增。

五、農(nóng)村金融管理體制改革的曲折探索

近年來，我國農(nóng)村金融管理體制經(jīng)歷了一系列的改革，期間出現(xiàn)了一些問題，制度建設(shè)存在缺陷，付出了一些代價。其中存在的問題主要表現(xiàn)在約束軟化、風(fēng)險意識淡薄、內(nèi)控機(jī)制不健全，以及資金運(yùn)作的不規(guī)范等方面，其主要原因是當(dāng)前我國大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)并沒有形成真正意義上的多元監(jiān)控格局，鄉(xiāng)鎮(zhèn)在金融管理活動中，還扮演著相當(dāng)重要的角色。即使是一些所謂的“市場投資行為”，也包含了相當(dāng)大的政府干預(yù)成分。這樣，一旦投資出現(xiàn)問題，鄉(xiāng)鎮(zhèn)將不得不承擔(dān)干預(yù)活動所帶來的風(fēng)險和責(zé)任。其首要表現(xiàn)在20世紀(jì)90年代曾風(fēng)靡一時的農(nóng)村合作基金會上，當(dāng)時為了滿足農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的資金需求，在政府扶持下成立了農(nóng)村合作基金會，然而農(nóng)村合作基金會名義上是合作性質(zhì)，其本義是以入股的形式吸收集體的公積金、公益金及農(nóng)戶手中的閑散資金，然后再投放給入股的農(nóng)戶或集體用于發(fā)展農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)，然而基金會在具體經(jīng)營過程中卻違背了自己的初衷，很大程度異化為行政組織。在實(shí)際操作中，農(nóng)村基金會往往采取高出銀行同期一倍到幾倍的高息、給予高額回扣、提前支取未到期利息等方式，大量向社會吸收企事業(yè)單位存款和居民儲蓄，在會計(jì)核算制度不健全的情況下，大筆地向企業(yè)和未入股的農(nóng)戶，甚至跨區(qū)域向外市和外縣發(fā)放貸款，違法經(jīng)營儲蓄信貸業(yè)務(wù)。甚至直接演化為不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)的“第二財(cái)政”，由此形成大量不良資產(chǎn)，給基金會留下了大量的隱性債務(wù)的隱患，大大加重了基金會運(yùn)行的風(fēng)險，最終導(dǎo)致國家著手清理農(nóng)村合作基金會，加快了農(nóng)村合作基金會破產(chǎn)的進(jìn)程，并于1997年被清盤。然而，政府清盤后基金會欠農(nóng)民的股金和利息以及不良資產(chǎn)，是很難靠自身的力量去全部消化的，其中相當(dāng)大一部分最終將由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政來承擔(dān)。

六、債務(wù)監(jiān)督管理體制的無效化

按照《預(yù)算法》的要求，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政必須要有嚴(yán)格的預(yù)決算管理制度，在預(yù)算的執(zhí)行過程中不得出現(xiàn)赤字，但在實(shí)踐中財(cái)政監(jiān)督存在缺位，我國大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)政預(yù)算，都不能按時向鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大匯報并審議，造成預(yù)算監(jiān)督嚴(yán)重流于形式，存在著“以權(quán)代法”的現(xiàn)象，在一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)，以行政決議來確定收支框架，財(cái)政預(yù)算形同虛設(shè)，缺乏對支出的約束力。不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有制定切實(shí)可行的財(cái)政、財(cái)務(wù)管理制度，多頭審批，隨意性很大，不合理的支出名目繁多，亂收濫支現(xiàn)象嚴(yán)重，有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政非常困難，但通訊設(shè)施、交通工具、招待費(fèi)用等開支卻居高不下，出現(xiàn)債務(wù)比例過高、融資主體與償債主體相分離等情形。對于已出現(xiàn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)缺乏統(tǒng)一、規(guī)范的管理。很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)資金的運(yùn)作，從資金的籌集投入，到運(yùn)營和產(chǎn)出，沒有一個專門機(jī)構(gòu)對債務(wù)資金的運(yùn)營狀況進(jìn)行監(jiān)督管理以及對用款項(xiàng)目進(jìn)行必要的監(jiān)控措施，沒有防范債務(wù)資金在運(yùn)營中的風(fēng)險。目前，各地除了對中央轉(zhuǎn)貸給地方的各種專業(yè)項(xiàng)目貸款和國債專貸實(shí)施了一些管理之外，其他大量的債務(wù)融資活動分散在眾多的職能部門及其所屬的企事業(yè)單位，由其自行管理。正因?yàn)猷l(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)融資的這種多部門分散管理的局面，致使鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)融資在總體上缺乏科學(xué)合理的規(guī)劃。沒有統(tǒng)一的管理，就根本無法對新增鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)融資以及債務(wù)總規(guī)模進(jìn)行必要的控制。對具體的債務(wù)融資項(xiàng)目沒有嚴(yán)格的論證和管理，將直接導(dǎo)致債務(wù)資金使用的效率低下以及債務(wù)資金的自身償債能力的下降，加重鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)的負(fù)擔(dān)。與此同時，我國對各地各種不合法的債務(wù)融資的處罰力度明顯不夠，這也在客觀上實(shí)際助長了債務(wù)融資行為的泛濫。

七、鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能轉(zhuǎn)變體制的進(jìn)程受阻

由于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的慣性作用，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在實(shí)際工作中，總是習(xí)慣沿用計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下的行政手段進(jìn)行管理，在規(guī)范化的市場經(jīng)濟(jì)體制下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府活動的范圍應(yīng)基本局限在市場失效的范圍內(nèi)，但我國目前仍處于轉(zhuǎn)軌時期，政府職能具體范圍的界定還不明確，并且缺乏相應(yīng)的約束和監(jiān)督機(jī)制，來限制政府活動的范圍，政府活動“越位”的現(xiàn)象還相當(dāng)多。這類狀況，在我國基層政權(quán)還普遍存在。首先表現(xiàn)在財(cái)政并不寬松甚至嚴(yán)重困難的背景下，各地鄉(xiāng)鎮(zhèn)仍然將舉債所得的資金投入到經(jīng)營性競爭性領(lǐng)域，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)墊付相關(guān)的先期投入。典型的例子就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)借入的財(cái)政周轉(zhuǎn)金大部分被用于興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，扶持企業(yè)的生產(chǎn)和技術(shù)改造。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)資金的投向來看，企業(yè)占用的資金占有較大的比例，但由于多方面的原因，經(jīng)營性競爭性領(lǐng)域內(nèi)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的效益普遍較差，償債能力明顯偏低，現(xiàn)實(shí)中投到競爭性經(jīng)營性領(lǐng)域的債務(wù)項(xiàng)目的償債能力非常低下，其中一部分最后將由鄉(xiāng)鎮(zhèn)埋單。其次表現(xiàn)在招商引資的過程中，承諾給投資商固定的或不低于某一數(shù)目的投資回報，這種做法實(shí)際上把市場風(fēng)險全部攬到基層政權(quán)身上，這也是違反市場基本法則的，而一旦項(xiàng)目建成之后的運(yùn)行狀況無法兌現(xiàn)承諾的條件，就將由鄉(xiāng)鎮(zhèn)來支付，形成鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)。最后表現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)盲目擔(dān)保等違規(guī)行為上，盡管我國法律明確規(guī)定政府部門不得對外提供擔(dān)保，反擔(dān)保，但一些地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府仍然以“承諾函”、“保證函”等形式，為所屬鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的經(jīng)營活動提供不同程度的擔(dān)保。有的地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)以擔(dān)保為手段，通過企業(yè)的活動以補(bǔ)充預(yù)算資金的不足，或者為項(xiàng)目工程的支出融資。雖然違規(guī)擔(dān)保給鄉(xiāng)鎮(zhèn)帶來的經(jīng)濟(jì)責(zé)任，只是理論上的或有債務(wù)，但從我國目前的經(jīng)濟(jì)形勢來看，或有債務(wù)轉(zhuǎn)化為鄉(xiāng)鎮(zhèn)直接顯性債務(wù)的可能性卻相當(dāng)大。

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