葉依群

[摘 要] 美國聯(lián)邦政府擁有較為完善而復(fù)雜的學(xué)生資助體系。在不同的時(shí)期，資助理念隨著美國高教自身的發(fā)展與政策的重心而調(diào)整。經(jīng)過幾次重大的調(diào)整，資助理念由國家利益至上向滿足個(gè)人需要、高等教育機(jī)會(huì)均等變化。文章將從不同階段政府資助理念探討美國聯(lián)邦政府大學(xué)生資助政策的變化和意義。

[關(guān)鍵詞] 美國 聯(lián)邦政府 高校 學(xué)生資助

美國聯(lián)邦政府大學(xué)生資助政策自二戰(zhàn)后誕生以來，經(jīng)歷了幾次重大的調(diào)整，資助理念由國家利益至上向滿足個(gè)人需要，人力資本投資理論，高等教育機(jī)會(huì)均等，擴(kuò)大選擇自由和成本分擔(dān)理論等轉(zhuǎn)變。美國高校的學(xué)生資助經(jīng)過幾十年的發(fā)展，形成了一套目標(biāo)多樣，種類齊全，行之有效的多目標(biāo)體系。據(jù)美國聯(lián)邦教育部公布的數(shù)據(jù)，自1969年美國高校秋季注冊(cè)新生超過800萬以來，30余年間，這個(gè)數(shù)字已經(jīng)翻了一翻，到2004年秋季達(dá)到了1 730萬，預(yù)計(jì)2008年秋季將達(dá)到1 800萬。18歲~24歲美國青年升入大學(xué)的比例由1969年的27.3%提高到2004年的38%，上升了10.7個(gè)百分點(diǎn)。[1] 由此可見，自20世紀(jì)60年代末以來美國青年進(jìn)入高校學(xué)習(xí)的人數(shù)和比例一直呈現(xiàn)穩(wěn)定增長的態(tài)勢(shì)。這不僅是美國高校適應(yīng)社會(huì)需要不斷發(fā)展和擴(kuò)充的結(jié)果，而且與美國聯(lián)邦政府高等教育政策的不斷調(diào)整，尤其是美國聯(lián)邦政府大學(xué)生資助政策的調(diào)整變化有密切關(guān)系。美國高等教育發(fā)展史上先后出現(xiàn)了5種學(xué)生資助基本理念。本文從不同階段政府資助理念出發(fā)，探討美國聯(lián)邦政府大學(xué)生資助政策的變化和意義。

一、早期的“慈善”與“宗教”

美國聯(lián)邦政府高校學(xué)生資助理念起源于民間，依賴于地方和教會(huì)，主張以慈善之心資助學(xué)生，并通過學(xué)生去傳播宗教，為社會(huì)服務(wù)。在慈善與宗教理念指導(dǎo)下，美國高等教育的第一項(xiàng)獎(jiǎng)學(xué)金由安妮·默爾遜女士于1643年在哈佛大學(xué)設(shè)立，開創(chuàng)了私人或慈善團(tuán)體向大學(xué)生提供資助的先河。直到現(xiàn)在，這一理念仍是美國大學(xué)生資助業(yè)的重要支柱和民間捐資助學(xué)的基本動(dòng)機(jī)。根據(jù)美國聯(lián)邦教育部全國教育統(tǒng)計(jì)署報(bào)告，1989-1990學(xué)年，由各種私人和慈善團(tuán)體向美國大學(xué)生（不包括研究生）提供的各類資助達(dá)32.0730億美元。

二、20世紀(jì)50年代：

資助貧困學(xué)生，培養(yǎng)精英人才

二戰(zhàn)結(jié)束后，美國經(jīng)濟(jì)急待恢復(fù)和發(fā)展，急需大量的科技人才和具有生產(chǎn)技能的勞動(dòng)者。當(dāng)時(shí)美國社會(huì)中閑置著數(shù)百萬退伍軍人，他們大都沒有接受過高等教育，也沒有較好的生產(chǎn)技能，難以找到工作。這些人流失在社會(huì)上既造成人力資源的浪費(fèi)，又影響社會(huì)治安。為發(fā)展經(jīng)濟(jì)，提高國家的整體實(shí)力，美國聯(lián)邦政府開始大規(guī)模干預(yù)高等教育的發(fā)展。1944年美國國會(huì)通過了《1994退伍軍人重置法》，以立法形式保障聯(lián)邦政府向退伍軍人提供進(jìn)入大學(xué)學(xué)習(xí)的學(xué)費(fèi)和生活費(fèi)，開創(chuàng)了聯(lián)邦政府對(duì)學(xué)生資助的先河。[2] 1957年10月前蘇聯(lián)第一顆人造衛(wèi)星上天，美國政府意識(shí)到了美國教育的危機(jī)以及高等教育對(duì)增強(qiáng)國防和發(fā)展經(jīng)濟(jì)的重要意義。在冷戰(zhàn)思維的推動(dòng)下，1958年國會(huì)通過了《國防教育法》。該法明確規(guī)定：聯(lián)邦政府對(duì)高等教育進(jìn)行資助是履行國防義務(wù)的一部分。據(jù)此，美國聯(lián)邦政府設(shè)立了“國防貸學(xué)金”和“國防獎(jiǎng)學(xué)金”，正式誕生了第一個(gè)聯(lián)邦學(xué)生資助工程——國防學(xué)生貸款工程（National Defense Student Loan Program）。[3] 從本質(zhì)上說，上述兩法支持的學(xué)生資助項(xiàng)目充分體現(xiàn)了為國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)，國家利益至上的理念。這一時(shí)期的學(xué)生資助以面向部分學(xué)生的有限的貸學(xué)金資助為主，資助行為多以慈善、宗教、國家利益理念為指導(dǎo)，無償資助和有償資助并存發(fā)展，但在實(shí)施上缺乏教育法律的規(guī)范和保障。

三、20世紀(jì)60年代：人力資本投資理論

著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家、人力資本理論專家西奧多·舒爾茨1960年在一篇文章中首次提出了人力資本概念，隨后加里·貝克爾等人研究了教育對(duì)國民經(jīng)濟(jì)增長的重大作用，認(rèn)為教育是一種人才資本投資，是比其它物資資本投資回報(bào)更高、更有價(jià)值的投資。人力資本投資理論被認(rèn)為是支持學(xué)生貸款的最初理論?！熬兔绹?jīng)濟(jì)增長而論，已有大量證據(jù)表明學(xué)校教育和大學(xué)的科學(xué)研究仍是經(jīng)濟(jì)增長的主要源泉”。[4] 學(xué)者們要求政府提供公共教育把人培養(yǎng)成更具生產(chǎn)力的勞動(dòng)力，而當(dāng)時(shí)美國社會(huì)上下正在高度關(guān)注貧窮以及如何消除貧窮的問題。肯尼迪和約翰遜政府發(fā)起了聲勢(shì)浩大的“向貧窮宣戰(zhàn)”的社會(huì)經(jīng)濟(jì)改革運(yùn)動(dòng)及“民權(quán)運(yùn)動(dòng)”，公眾強(qiáng)烈意識(shí)到美國社會(huì)生活的各方面包括教育，存在著嚴(yán)重的不平等。學(xué)者們要求聯(lián)邦政府為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長撥款資助貧困學(xué)生。在各種因素的綜合作用下，教育機(jī)會(huì)均等成為社會(huì)平等的代名詞，“教育脫貧”成為聯(lián)邦政府社會(huì)政策的重要策略。在人力資本投資理論的影響下，美國國會(huì)于1965年通過了旨在促進(jìn)“機(jī)會(huì)均等”的《高等教育法》，在學(xué)生資助中確立了聯(lián)邦的作用，這在美國大學(xué)生資助發(fā)展史上具有里程碑意義。這是第一部完全以學(xué)生經(jīng)濟(jì)困難程度來決定資助方式和資助金額的法律，它授權(quán)聯(lián)邦政府為有特殊經(jīng)濟(jì)困難的合格高中畢業(yè)生接受高等教育提供“基本教育機(jī)會(huì)助學(xué)金”；為高校在校生設(shè)立聯(lián)邦、州及私營機(jī)構(gòu)低息的“國家擔(dān)保貸學(xué)金”和資助高等學(xué)校的“校園攻讀機(jī)會(huì)”等[5]，構(gòu)筑了美國混合資助模式的框架。

這些助學(xué)金和學(xué)習(xí)貸款，不僅共同構(gòu)成當(dāng)時(shí)大學(xué)生助學(xué)貸款體系，幫助那些學(xué)習(xí)成績優(yōu)秀但經(jīng)濟(jì)困難的學(xué)生完成學(xué)業(yè)，擴(kuò)大高等教育機(jī)會(huì)，而且根據(jù)不同學(xué)生的需求提供不同的資助。這說明美國聯(lián)邦政府的資助政策在繼續(xù)遵循國家利益至上理念的同時(shí)，開始向滿足個(gè)人需求轉(zhuǎn)變，由此也使1963年~1969年這個(gè)時(shí)期成為高等教育的“黃金時(shí)代”。再此以后，美國高等教育從英才教育向大眾化教育邁進(jìn)，并促成高等教育大眾化體系的形成。[6]

四、20世紀(jì)70年代：擴(kuò)大選擇自由

20世紀(jì)70年代，美國大力發(fā)展社區(qū)學(xué)院，高等教育得以大規(guī)模發(fā)展，開始步入普及化階段。為適應(yīng)高教大眾化向縱深發(fā)展的需要，美國聯(lián)邦政府提出“擴(kuò)大選擇自由”的指導(dǎo)思想，認(rèn)為免費(fèi)資助在擴(kuò)大高等教育教育機(jī)會(huì)均等方面只是邊緣性的，需要進(jìn)一步擴(kuò)展學(xué)生資助政策對(duì)象，并明確將學(xué)生資助的目標(biāo)轉(zhuǎn)向普通民眾。1972年修訂后的《高等教育法》將“國防貸學(xué)金”改稱“國家直接出資貸學(xué)金”，以區(qū)別于1965年設(shè)立的國家擔(dān)保貸學(xué)金。1972年聯(lián)邦政府實(shí)施了佩爾助學(xué)計(jì)劃（Pell Aid Program），其主要目的是為低收入家庭學(xué)生的入學(xué)提供直接經(jīng)濟(jì)幫助。[7] 聯(lián)邦佩爾助學(xué)金面向那些符合條件的尚未獲得學(xué)士學(xué)位或職業(yè)學(xué)位的本科生提供贈(zèng)予性資助，家庭預(yù)期貢獻(xiàn)、就學(xué)費(fèi)用、注冊(cè)身份、學(xué)習(xí)計(jì)劃的長短等多種因素決定學(xué)生所獲得資助的數(shù)量，學(xué)生不需償還資助金，每一個(gè)參與的學(xué)院都能得到管理聯(lián)邦佩爾助學(xué)金項(xiàng)目的費(fèi)用津貼。由于高校學(xué)費(fèi)的提高，中等收入家庭對(duì)學(xué)生資助需求也在增加。為了滿足中等收入家庭的需要，1972年修訂的《高等教育法》規(guī)定：中等收入家庭的學(xué)生也有權(quán)享有學(xué)生資助，并相應(yīng)建立了“保證學(xué)生貸款工程”（Guarantee Student Loan）。1978年，美國國會(huì)通過了《中等收入學(xué)生助學(xué)法》，以“擴(kuò)大學(xué)生選擇學(xué)校的自由”為依據(jù)，提出為進(jìn)私立大學(xué)的中產(chǎn)階級(jí)子女提供資助?！吨鷮W(xué)法》批準(zhǔn)的主要措施有：提高申請(qǐng)“基本教育機(jī)會(huì)助學(xué)金”的上限，取消對(duì)申請(qǐng)“國家擔(dān)保貸學(xué)金”的家庭經(jīng)濟(jì)調(diào)查的限制。該法實(shí)際上使所有需要貸學(xué)金的學(xué)生都可以申請(qǐng)并獲得利率在９％左右的“國家擔(dān)保貸學(xué)金”，同時(shí)，在昂貴名校上學(xué)的中產(chǎn)階級(jí)子女獲得政府助學(xué)金和低貸學(xué)金的機(jī)會(huì)也大大增加了，由此進(jìn)一步擴(kuò)展學(xué)生資助的范圍。[8] 至此，美國聯(lián)邦政府大學(xué)生資助政策開始服務(wù)于個(gè)人需要，促進(jìn)高等教育機(jī)會(huì)均等的理念完全確立起來了。

五、20世紀(jì)80年代：成本分擔(dān)理論

進(jìn)入20世紀(jì)80年代，受全球性經(jīng)濟(jì)危機(jī)的沖擊，美國陷入漫長的經(jīng)濟(jì)衰退期，政府的資助力度也隨之降低，而社會(huì)公共開支項(xiàng)目越來越多，大學(xué)自身的開支也在迅速膨脹。由于人力資本投資理論預(yù)期的經(jīng)濟(jì)增長并沒有發(fā)生，各國對(duì)高等教育與經(jīng)濟(jì)的關(guān)系有了一種更為客觀的認(rèn)識(shí)。經(jīng)濟(jì)上的困難使人們?cè)桨l(fā)關(guān)注高等教育問題，特別是學(xué)生資助領(lǐng)域的公平和效率問題。在發(fā)達(dá)國家，經(jīng)過幾十年的發(fā)展，高等教育紛紛進(jìn)入大眾化發(fā)展階段。高等教育成本分擔(dān)理論的出現(xiàn)，使得各國普遍檢討自己的高等教育政策，政府降低了對(duì)高等教育的資助力度，各國在嘗試把部分無需償還的大學(xué)生資助改為各種形式的需要償還的資助，這是大學(xué)生資助政策轉(zhuǎn)變的醞釀和嘗試階段。

就20世紀(jì)80年代美國的經(jīng)濟(jì)衰退，美國當(dāng)代著名教育經(jīng)濟(jì)學(xué)家約翰斯通提出了“成本分擔(dān)”理論。它是20世紀(jì)80年代以來聯(lián)邦政府調(diào)整大學(xué)生資助方案的依據(jù)之一。斯通提出，高等教育成本由教學(xué)成本、學(xué)生生活成本和學(xué)生放棄的收入三部分組成，家長和學(xué)生、納稅人、大學(xué)（慈善者）、企業(yè)四方都是高教的受益者，高等教育的成本應(yīng)當(dāng)由他們分擔(dān)。但當(dāng)時(shí)的情況是納稅人負(fù)擔(dān)過重，學(xué)生及家長分擔(dān)不足，由此政府大幅調(diào)整助學(xué)金與貸款的比例，助學(xué)金從1975年占總額75%下降到20世紀(jì)80年代末的40%以下，而貸款同期比例從20%上升到80%左右。[9] 助學(xué)金和貸學(xué)金所占比例分別從1975年80%和18%發(fā)展到20世紀(jì)80年代晚期的40%和50%[10]。從此貸學(xué)金逐步發(fā)展成為聯(lián)邦資助的主要形式。成本分擔(dān)理論成為聯(lián)邦政府進(jìn)一步調(diào)整其大學(xué)生資助政策的新理念。

為了與提高后的家庭分擔(dān)水平相配套，提高不同家庭的承受力，1980年經(jīng)修訂的《高等教育法》將國防貸學(xué)金更名為“帕金斯貸學(xué)金”，政府擔(dān)保貸學(xué)金改稱“斯泰福貸學(xué)金”，分貼息貸款和無貼息貸款兩種，還設(shè)立了“本科生家長貸學(xué)金”（PLUS）。這是一項(xiàng)政府擔(dān)保資助，有子女在大學(xué)就讀并有良好銀行信貸記錄的家長可以向參加此項(xiàng)目的商業(yè)銀行貸款，利率不超過9%。20世紀(jì)80年代以來學(xué)生貸款發(fā)放額巨大，而同期市場利率較高，政府所擔(dān)保的利率補(bǔ)貼額增大，同時(shí)財(cái)政緊縮使得政府負(fù)擔(dān)沉重。因此，聯(lián)邦政府重新將家庭經(jīng)濟(jì)狀況作為學(xué)生貸款的申請(qǐng)條件，并規(guī)定年收入在3萬美元以下的低收入家庭的子女方可申請(qǐng)借貸。由于借貸者迅速增加，也加大了低收入家庭對(duì)學(xué)生貸款的依賴，導(dǎo)致了貸款償還拖欠和逃避償還事件的增加。1981年國家取消了對(duì)高校18歲~21歲青年的社會(huì)福利保障，從而使得銀行的積極性大為提高，借貸者人數(shù)急增，貸款總額日益膨脹。1975-1976學(xué)年學(xué)生貸款占全部學(xué)生資助總額的17%；1980-1981學(xué)年增長到41%；1985-1986 學(xué)年為49%；1992-1993學(xué)年為64%。［11］ 這一時(shí)期的學(xué)生資助理念以有償資助為主，提高了資助的效益。

六、20世紀(jì)90年代：多元資助模式

進(jìn)入20世紀(jì)90年代后，世界各國紛紛增加學(xué)生貸款的比例，一種新的多元資助模式正在逐漸形成。從特點(diǎn)看，首先是資助模式的多樣化。沒有哪個(gè)國家試圖通過一種模式實(shí)現(xiàn)大學(xué)生的資助，一方面，學(xué)生的成本分擔(dān)比例在增加，另一方面各國都在試圖做到使學(xué)生“不因貧困而放棄大學(xué)學(xué)習(xí)的機(jī)會(huì)”，同時(shí)提高運(yùn)行效率、減少公共財(cái)政依賴度的壓力。其次是增加學(xué)生需償還的資助比例。

1992年克林頓政府發(fā)起“社會(huì)服務(wù)計(jì)劃”，1993年通過國會(huì)立法成為一項(xiàng)全國性大學(xué)生資助方案。1994年正式實(shí)施全國服務(wù)信托方案（National Service Trust）。為降低貸款拖欠率，聯(lián)邦政府鼓勵(lì)學(xué)生通過參加社會(huì)服務(wù)獲得報(bào)酬，以克服經(jīng)濟(jì)困難，或替代貸學(xué)金償還，鼓勵(lì)學(xué)生在假期集中服務(wù)或畢業(yè)后服務(wù)，服務(wù)領(lǐng)域涉及社區(qū)中的教育、保健、環(huán)境和安全等方面。[12] 1992年國會(huì)再次延長了《高等教育法》的有效期，還新建了一個(gè)無補(bǔ)貼的貸款計(jì)劃，沒有家庭收入的限制，再次擴(kuò)大了各種收入水平的學(xué)生和家長的貸款機(jī)會(huì)。

1994年克林頓政府開始實(shí)施聯(lián)邦直接貸學(xué)金方案，美國聯(lián)邦教育部是借貸人，撥款至部分大學(xué)，學(xué)生從大學(xué)得到貸學(xué)金，畢業(yè)后直接還款給聯(lián)邦教育部，美國聯(lián)邦政府行使貸款的發(fā)放和回收權(quán)，其目的在于減少中間環(huán)節(jié)，降低管理成本，降低拖欠率。

1997年克林頓政府開始通過以稅抵費(fèi)和減免稅收的方法提高對(duì)高教的承受力，并建立希望獎(jiǎng)學(xué)金工程和終身學(xué)習(xí)賦稅扣除工程。

1998年修訂的《高等教育法》大幅度降低了大學(xué)生債務(wù)人償還貸款利率，在校就讀期間學(xué)生債務(wù)人償還貸款的利率從7.6%降至6.8%，償還期利率從8.2%降至7.4%。而債權(quán)人將獲得略高的利率，這主要通過一項(xiàng)新的銀行政府補(bǔ)助金來實(shí)現(xiàn)。佩爾助學(xué)金的最大金額有所提高，1998-1999學(xué)年的最高金額為3 000美元，1999-2000學(xué)年的金額是4 500美元，隨后的3年每年增加300美元，2003-2004學(xué)年每年增加400美元。申請(qǐng)佩爾助學(xué)金的資格也有所放寬，對(duì)于經(jīng)濟(jì)上獨(dú)立的學(xué)生，每年收入的限額從3 000美元上升到5 000美元；對(duì)于經(jīng)濟(jì)上不獨(dú)立但有工作的學(xué)生，金額從1 750美元上升為2 200美元。另外，享有助學(xué)金資助的學(xué)生名額擴(kuò)大，以便資助更多的獨(dú)立于父母、在校外打工的學(xué)生。［13］這一時(shí)期高等教育學(xué)生資助有了新發(fā)展，自助性的資助和推遲付費(fèi)性資助在資助比例中日益增大，資助的額度提高、范圍擴(kuò)展，資助的手續(xù)簡化，利率降低，資助理念呈現(xiàn)多元化并行的局面。

七、結(jié) 語

通過考察美國聯(lián)邦資助體系創(chuàng)建發(fā)展的歷史，不難發(fā)現(xiàn)美國聯(lián)邦政府在學(xué)生資助理念方面的變遷。上述理念雖在出現(xiàn)時(shí)間上存在先后之分，但它們之間并不是相互排斥、相互替代的關(guān)系，而是相互包容、互為補(bǔ)充，形成了一個(gè)有機(jī)的整體。二戰(zhàn)前聯(lián)邦政府學(xué)生資助主要通過獎(jiǎng)學(xué)金、助學(xué)金方式實(shí)現(xiàn)；二戰(zhàn)后到20世紀(jì)70年代，除傳統(tǒng)獎(jiǎng)學(xué)金、助學(xué)金外，又增加了國防貸款、退伍軍人助學(xué)金、國家擔(dān)保貸款、工讀計(jì)劃、教育機(jī)會(huì)補(bǔ)助助學(xué)金等；20世紀(jì)70年代以后相繼有了佩爾助學(xué)金、大學(xué)生家長貸款；20世紀(jì)90年代后新推出聯(lián)邦直接貸款計(jì)劃和全國服務(wù)信托計(jì)劃。資助理念隨著美國高等教育自身的發(fā)展與政策的重心而調(diào)整，其資金比重和資助方式也隨之調(diào)整。在上述多元理念的引導(dǎo)下，美國聯(lián)邦資助呈現(xiàn)多樣性發(fā)展?fàn)顟B(tài)。從資助項(xiàng)目上來看，既有面向優(yōu)等生的獎(jiǎng)學(xué)金，又有為經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生設(shè)立的助學(xué)金、貸學(xué)金，還有面向社會(huì)各階層的稅收補(bǔ)貼。更值得注意的是，美國聯(lián)邦政府多元的資助理念也引導(dǎo)貸學(xué)金項(xiàng)目發(fā)展成為一個(gè)多目標(biāo)的資助體系，既設(shè)立為經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生提供幫助的貼息貸款，又設(shè)立無貼息貸款項(xiàng)目，以幫助中產(chǎn)階層家庭更好地負(fù)擔(dān)學(xué)生的教育費(fèi)用，從而使學(xué)生貸款不再是經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生的專利，擴(kuò)大了資助的范圍。同時(shí)聯(lián)邦學(xué)生貸款還將貸款目標(biāo)群體擴(kuò)大到學(xué)生家長范圍，允許符合一定條件的學(xué)生家長享受政府擔(dān)保的低息貸款，以便更好地實(shí)現(xiàn)教育成本分擔(dān)。

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（作者單位：浙江大學(xué)教育學(xué)院）

責(zé)任編輯 張 鶴