制約我國義務教育教師隊伍建設的政策瓶頸及其破解

韓小雨　龐麗娟

當前，我國義務教育正逐漸實現(xiàn)由“人民辦”向“國家辦”的轉變，基本實現(xiàn)了適齡兒童有學上、上得起學，人民群眾對義務教育的需求正由教育機會公平轉向優(yōu)質教育和教育質量公平，我國義務教育事業(yè)發(fā)展階段與重點也進一步由保障普及轉向提高質量。而在影響義務教育質量的眾多因素中，教師無疑是最為核心和關鍵的因素。能否建設起一支數(shù)量充足、結構合理、素質較高的教師隊伍，對我國未來義務教育事業(yè)的健康、可持續(xù)發(fā)展特別是質量提高起著決定性的作用。近年來，在政府和社會各方面的共同努力下，我國義務教育教師隊伍建設取得了較大成績，基本解決了教師基本工資拖欠，實現(xiàn)了教師學歷水平的基本達標。但是，隨著國家新的發(fā)展戰(zhàn)略任務的提出和教育改革的不斷深化，教師隊伍建設與發(fā)展中存在的新、舊矛盾更趨凸顯。教師隊伍建設速度仍然較為遲緩，教師工資、待遇較低，基本權益缺乏保障，實際社會地位不高，隊伍穩(wěn)定性較差，師資流失嚴重，整體素質偏低等問題進一步突出，并且在我國貧困、邊遠的農(nóng)村和中西部地區(qū)更為突出。我國義務教育教師隊伍建設的總體狀況與國家建設發(fā)展、義務教育事業(yè)發(fā)展和人民群眾對高質量教育的需求之間仍然存在著較大的差距，難以適應國家與教育發(fā)展的要求。已成為我國義務教育事業(yè)進一步發(fā)展和質量提高的關鍵性瓶頸。固然，制約我國教師隊伍建設的原因是多方面的，但究其根本，在于我國義務教育教師隊伍建設的相關政策制度不完善，尚未形成有助于促進教師隊伍穩(wěn)定與建設提高的政策制度體系，一些關鍵性的政策缺陷已經(jīng)成為當前制約我國建設一支規(guī)模適宜、結構合理、素質較高的教師隊伍的瓶頸。

一、當前制約我國義務教育教師隊伍建設的關鍵性政策瓶頸

當前，仍然存在著一些嚴重影響教師隊伍穩(wěn)定和素質提升的關鍵問題。特別是，義務教育教師的法律身份和地位等根源性問題長期沒有得到明確與妥善解決，也使得教師待遇、編制與培訓等基本權益保障制度不健全，力度不足，亟待有效破解之策。

1、義務教育教師的法律身份界定不明，教師相關權益模糊、保障不足

教師的法律身份是關于教師與其他各類教育主體間法律關系的規(guī)定，是建構教師責任、義務與權利體系的核心依據(jù)。明確教師的法律身份是教師隊伍建設和穩(wěn)定的前置性與根本性的問題。義務教育事業(yè)是國家最大的公益性事業(yè)，具有鮮明的公共性和公益性，從事義務教育的教師承擔著國家公務職責，其身份應是國家的公務人員。然而，目前我國現(xiàn)行法律中尚沒有關于義務教育教師的法律身份的明確規(guī)定，僅在《教師法》(1993年)第三條中規(guī)定：“教師是履行教育教學職責的專業(yè)人員。”盡管義務教育階段教師履行的是為國家教書育人的公共職責，工資待遇等經(jīng)費也由公共財政負擔，但始終缺乏明確的公務員法律身份。而2005年《公務員法》對公務員提出的三條界定標準，更是將中小學教師由于沒有“行政編制”這點而排除出公務員系統(tǒng)。

由于我國現(xiàn)行相關法律對中小學教師法律身份界定不明確，導致我國中小學教師的權利模糊，基本權益的保障程度偏低、易受侵犯，尤其是貧困、邊遠農(nóng)村地區(qū)的教師更是生活艱辛，基本的養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)保險等權益和待遇得不到應有保障，造成農(nóng)村地區(qū)中小學教師長期進不來也留不住，補充困難，更難以有效地穩(wěn)定和吸引優(yōu)秀人才從教。同時，教師責任和義務履行的有效性不強，教師與教育行政部門、學校等主體問的法律關系不清，教師的聘用和解聘、管理隨意性較大，嚴重地影響了教師教育教學工作的積極性和職業(yè)穩(wěn)定性。我國中小學教師普遍兢兢業(yè)業(yè)、默默付出，但不少老師尤其是農(nóng)村教師缺乏安全感——不知明天“飯碗”(工作)是否還在?是否會被解聘下崗?究其根源，就在于我國義務教育教師的法律身份和地位長期不明確和缺乏保障。如果此問題不能早日加以妥善解決，隨著公務員制度和事業(yè)單位工資制度改革的推進，無疑將加劇當前我國義務教育教師隊伍的不穩(wěn)定和人才的無序流失，對我國特別是農(nóng)村、貧困邊遠地區(qū)的義務教育教師隊伍建設和義務教育事業(yè)的健康可持續(xù)發(fā)展將形成嚴重的影響與沖擊。

2、編制標準城鄉(xiāng)倒掛與編制管理制度不健全，農(nóng)村教師編制緊張、數(shù)量不足

編制政策是義務教育教師管理制度的核心，也是現(xiàn)行體制下教師身份與權益的基本保障。其中，編制標準是教師編制數(shù)量與配置的決定因素，編制管理制度則是編制政策有效推行的基礎。我國現(xiàn)行的是2001年中小學教師編制標準，分城市、縣鎮(zhèn)和農(nóng)村三級，規(guī)定小學生師比分別為19:1、21:1和23:1，初中生師比分別為13.5:1、16:1和18:1。這一編制標準以壓縮編制和效率優(yōu)先、城市優(yōu)先為導向，存在編制標準整體偏緊、城鄉(xiāng)標準嚴重倒掛，僅考慮單一生師比維度、缺乏附加編制的明確規(guī)定等突出缺陷，與我國農(nóng)村地廣入稀、生源分散、交通不便、學校規(guī)模較小、成班率低、存在大量村小特別是10萬個教學點的實際情況嚴重相違。

2001年的編制政策實行后，我國中小學教師尤其是農(nóng)村教師編制大幅度減少，全國中小學教師編制數(shù)量整體壓縮近10％。據(jù)報道，山西省實行2001年編制標準后教職工人數(shù)減少了5萬，減幅高達15％左右。山東省濟南市實際需要4.8萬名中小學教職工，但按照2001年標準核定的編制數(shù)僅為4.1萬個，編制缺口達7千余個，造成中小學實際運轉和發(fā)展需要與人員編制的嚴重不匹配。同時，由于編制標準的城鄉(xiāng)倒掛，各地編制數(shù)量下降和裁減的影響主要集中于農(nóng)村地區(qū)，致使農(nóng)村地區(qū)的教師編制更為緊張，數(shù)量嚴重不足。許多地方中小學校由于教師編制進口卡死而難以補充新教師，規(guī)模小的農(nóng)村學校與教學點甚至由于缺少編制而難以為繼。據(jù)不完全統(tǒng)計，2004－2006年全國約有10％的縣連續(xù)三年未補充正式公辦教師。不少農(nóng)村中小學教師一人兼任幾個班級的多門甚至全部課程，教師負擔極其沉重；部分農(nóng)村學校不得不為了保證學校正常運轉而聘用代課教師。編制政策不合理且多年不做調(diào)整的狀況已嚴重滯后于我國義務教育改革與發(fā)展的形勢和需求，不能滿足學校正常運轉對教師數(shù)量的基本需要，更難以滿足新時期對教師隊伍與教育質量提高的迫切需求。

3、教師待遇缺乏制度保障，教師收入長期偏低且在新機制推行后大幅下降

合理的收入和待遇是穩(wěn)定教師隊伍的基本前提。我國中小學教師待遇一般包括基本工資、津補貼和“三險一金”等。但由于我國城鄉(xiāng)、區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展長期存在著巨大差距，我國近70％的地方財政都屬于“吃飯財政”，無力落實教師應有的各種津補貼和福利待遇，因而許多農(nóng)村教師基本上只有國撥“裸體工資”，而津補貼和“三險一金”等實際上主要依靠學校收取各種雜費與綜合服務費來支付。這種缺乏制度保障的狀況使得我國中小學教師收入、待遇長期普遍偏低，特別是長期堅守在貧困、邊遠地區(qū)的廣大農(nóng)村教師，生活和工作條件十分清苦，長期缺乏應有的待

遇補償和專項津補貼等。

新機制推行后，中小學校停收一切雜費與綜合服務費，而且明確規(guī)定公用經(jīng)費不能用于人員津補貼和獎金等。禁止公用經(jīng)費挪作他用本身是合理的，但由于新機制缺乏相關配套政策措施，并沒有安排專項財政資金來保障教師的津補貼、獎金和“三險一金”等待遇，因此新機制推行后各地紛紛反映教師津補貼和“三險一金”等失去經(jīng)費來源，農(nóng)村教師實際收入較新機制推行前明顯大幅下降，人均月減少100～500元不等，年收入人均減少約1000～6000元，致使本已偏低的農(nóng)村教師待遇水平進一步下降，生活狀況更為艱難，成為影響當前教師隊伍穩(wěn)定的新導火索。據(jù)報道，中西部一些地區(qū)已經(jīng)多次出現(xiàn)教師因收入減少而流失或者集體上訪等情況。2006年初新機制在西部實行僅3個月，四川省德陽市和宜賓市已出現(xiàn)由于收入降低造成的農(nóng)村教師流失，西充縣甚至發(fā)生2千多名教師集體上訪阻斷212國道的群體性事件；2007年底安徽省肥西縣3千多名教師聯(lián)名上書省市政府要求解決地方性津補貼不足問題。隨著公務員工資與津補貼改革的推進，教師收入下降及其所引發(fā)的問題正日益凸顯和加劇。2008年底，教育部提出將出臺義務教育教師績效工資改革措施，2009年3月份政府工作報告中提出中央財政將為提高1200萬中小學教師待遇投入120億元，但據(jù)地方計算，此項政策的推行只能給每位教師帶來約每月100元的績效工資，難以緩解教師收入長期偏低的問題，更難以實現(xiàn)《教師法》關于教師平均收入不低于公務員的法律規(guī)定。

4、教師培訓經(jīng)費缺乏制度化保障，中小學教師特別是農(nóng)村教師的培訓機會匱乏

在職培訓是促進教師專業(yè)化、提高教師素質的重要條件和必要保障。義務教育教師承擔著為國家教書育人的重要職責，其工作內(nèi)容與性質的獨特性要求教師群體在其任職過程中必須持續(xù)參與培訓，不斷提高其專業(yè)素質。由于義務教育教師職業(yè)所具有的較強的公共性，加強中小學教師培訓從而促進教師隊伍整體素質和教育質量的提高應是現(xiàn)代公共政府的基本職責之一。政府作為中小學教師培訓的責任主體，在其培訓經(jīng)費上理應負有主要責任，各級政府的財政投入應成為中小學教師培訓經(jīng)費的重要來源。

然而，目前我國義務教育教師培訓經(jīng)費缺乏明確、完善的政策與制度保障，從中央到地方各級政府均未實現(xiàn)培訓經(jīng)費單列，義務教育教師培訓經(jīng)費投入的主體不明、比例偏低，各級政府在培訓經(jīng)費上的分擔與責任機制不明確。特別是中央政府責任弱化，各級地方政府的投入責任層層下移至財力最為薄弱的縣級財政，導致培訓經(jīng)費來源不穩(wěn)定、投入水平偏低。由于沒有明確的制度保障，我國各級財政投入教師培訓的經(jīng)費十分有限，僅有的一些專項經(jīng)費也主要針對骨干教師、優(yōu)秀教師和城市教師等特殊人群，培訓面小、量少，嚴重缺乏全員培訓特別是專為農(nóng)村中小學教師設定的培訓經(jīng)費。據(jù)統(tǒng)計，2003－2006年，甘肅、寧夏、西藏、新疆等省(區(qū))省級財政投入教師培訓的經(jīng)費人均僅十幾元。新機制推行后，雖然規(guī)定“教師培訓費按照學校年度公用經(jīng)費預算總額的5％安排”，但由于新機制的公用經(jīng)費補助標準本已偏低，其5％更是杯水車薪，遠不能解決我國中小學教師培訓所需經(jīng)費。培訓經(jīng)費缺乏制度保障的現(xiàn)狀，使得我國中小學教師特別是農(nóng)村教師的培訓機會嚴重匱乏，農(nóng)村教師由于學校無力支持而自身又無力承擔培訓費用而“出不來、學不起”，專業(yè)發(fā)展難以保障，成為制約我國義務教育教師隊伍素質提高的重要因素。

二、破解當前我國義務教育教師隊伍建設困境的五個政策建議

為破解當前我國義務教育教師隊伍建設中凸顯的核心性、緊迫性問題，必須抓準源頭，調(diào)整、重構和完善我國教師政策體系。根據(jù)對當前制約我國義務教育教師隊伍建設政策瓶頸的分析，建議優(yōu)先和重點從以下五個方面進行政策改革與突破。

1、明確義務教育教師為國家教育公務員的法律身份，突破教師隊伍建設的根源性障礙

從上述分析可知，我國義務教育教師隊伍建設中諸多深層矛盾難以根本解決，其根源在于我國義務教育教師的法律身份和地位長期不明確和缺乏保障。盡管義務教育階段中小學教師履行的是公共職責，但始終沒有明確的公務員法律身份。因而，明確教師的法律身份是教師隊伍建設的前置性與根本性保障。當前，我國已具備相應的經(jīng)濟、社會與法制基礎，建議盡快修改《教師法》，明確義務教育公辦教師為國家教育公務員，并建立義務教育教師教育公務員制度。這不僅是解決當前我國義務教育事業(yè)發(fā)展和教師隊伍建設深層次、根本性問題的關鍵，是教育界、廣大教師和社會的殷切期盼，也是充分體現(xiàn)政府對中國最大的教師群體的人文關懷和極富人情味的重大舉措，如能在本屆政府任期內(nèi)解決，將成為我國教育史上功德無量的重大突破!此舉將有利于明確義務教育教師的權利、義務和責任，從根本上保障并顯著提高教師的待遇，全面提升教師的社會地位，有利于有效增強教師職業(yè)的內(nèi)在吸引力和隊伍的穩(wěn)定性，同時也將有利于政府加強對教師隊伍的建設與管理，促進城鄉(xiāng)和區(qū)域間教師資源的統(tǒng)籌，有效組織教師合理有序的城鄉(xiāng)流動，從而提高教師隊伍的整體素質，促進教師隊伍和教育質量的均衡發(fā)展。

2、抓緊健全新機制的配套政策，建立教師待遇的保障機制

合理的教師津補貼與醫(yī)療養(yǎng)老保險等福利待遇是保障教師正常生活，也是關系到教師隊伍穩(wěn)定和職業(yè)吸引力的重要基礎。中央和地方各級政府應將其作為穩(wěn)定和促進教師隊伍建設和構建和諧社會的重要內(nèi)容予以高度重視。在強調(diào)服務型政府和責任政府建設的新時期，各級政府還應將保障教師的福利待遇、確保教師收入不低于公務員作為落實《義務教育法》和《教師法》的重要職責。為此，建議各級政府將落實教師合理的政策性津補貼、保險與住房公積金等納入職責范圍，并全額納入各級財政預算。在“誰出臺誰負責”的基本原則下，將教師的各種中央和地方政策性津補貼納入相應級財政保障范疇。當前，中央政府應督促各省市地方盡快調(diào)研本地區(qū)城鄉(xiāng)教師之間、教師與公務員之間的收入差距，抓緊研究并將推進“城鄉(xiāng)教師收入持平”和“教師與公務員收入持平”列入中央和各省市地區(qū)的社會經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃與教育發(fā)展規(guī)劃，出臺落實“兩持平”的具體時間表與政策措施。同時，應該進一步強化省級統(tǒng)籌，并加強上級財政對貧困地區(qū)的轉移支付力度。對部分財政困難、確實難以落實和保障教師津補貼、保險等待遇的貧困地區(qū)，應由上一級財政直接調(diào)撥資金發(fā)放，再在下?lián)艿霓D移支付資金中予以抵減。要建立相應的政府相關部門及其領導干部監(jiān)督問責制，將教師待遇落實情況作為每年考核各級政府相關部門和領導的工作及其業(yè)績的重要內(nèi)容，對落實好的地區(qū)給予一定的獎勵與表彰，對于沒有落實或落實不好的地區(qū)，對當?shù)卣拖嚓P領導實行監(jiān)督與問責。

3、建立“國家貧困地區(qū)義務教育教師特殊津貼