邢 敏

一、我國(guó)行政倫理建設(shè)的目標(biāo)取向

在我國(guó)轉(zhuǎn)型期公共行政領(lǐng)域,行政人濫用、錯(cuò)用行政權(quán)力,踐踏公共利益等行政倫理失范現(xiàn)象日漸凸現(xiàn),如何讓擁有公共權(quán)力的行政人避免權(quán)力異化,實(shí)現(xiàn)權(quán)力回歸,始終服從和服務(wù)于公共利益,是人類社會(huì)長(zhǎng)期政治實(shí)踐所面臨的共性難題。在這種背景下,為了防止我國(guó)行政倫理失范進(jìn)一步蔓延,加強(qiáng)行政倫理建設(shè)勢(shì)在必行。公共行政系統(tǒng)要始終在合乎行政倫理秩序的軌道上運(yùn)行,需要制度的健全與成熟,但最終需要依靠具體的行政人的實(shí)施與運(yùn)轉(zhuǎn),所以,筆者認(rèn)為我國(guó)行政倫理建設(shè)的目標(biāo)是通過制度的、道德的等各種途徑,塑造行政人優(yōu)良的行政人格。

何謂行政人格?它是指行政人在公共行政活動(dòng)中通過連續(xù)和持久的道德行為選擇所表現(xiàn)出來的自我道德完整性,是行政人道德意義上的整體性存在形態(tài)。具體地說,它包含四個(gè)方面的要素,即行政認(rèn)知、行政情感、行政意志與信念和行政習(xí)慣。

塑造行政人優(yōu)良的行政人格,需要從行政人格的四要素來把握。一是在行政認(rèn)知方面,要求行政人建立起對(duì)公共行政職與責(zé)的足夠認(rèn)識(shí),這是行政人塑造行政人格的前提和基礎(chǔ)。行政人應(yīng)該清楚地認(rèn)識(shí)到公共行政的使命在哪里,公共行政權(quán)力的來源在哪里,公共權(quán)力運(yùn)行的邊界在哪里,公共行政的責(zé)任在哪里?二是行政情感方面,要求行政人不僅在其位,謀其職,還應(yīng)培養(yǎng)起行政人對(duì)于公共利益、人民利益尊重與保障的深厚情感,這是發(fā)自內(nèi)心的良心與情感的統(tǒng)一。三是行政意志與信念方面,要求行政人在面對(duì)個(gè)人利益和公共利益、功利價(jià)值和倫理價(jià)值發(fā)生沖突等兩難問題時(shí),能以增進(jìn)公共利益,為人民謀福祉為信念,以意志與毅力自主控制自己的行為抉擇,而不偏離倫理軌道,這是塑造行政人行政人格的核心與關(guān)鍵。四是行政習(xí)慣方面,要求行政人在日常紛繁復(fù)雜的具體的行政行為中,自覺自為,秉承公共行政價(jià)值的內(nèi)核,實(shí)現(xiàn)完全的倫理自主。

總的來說,行政認(rèn)識(shí)、行政情感、行政意志與信念、行政習(xí)慣四個(gè)方面相輔相成、不可分離,只有整體把握這四個(gè)方面的要素,才能保證行政人優(yōu)良行政人格的塑造,終而實(shí)現(xiàn)行政倫理的目標(biāo)追求。

二、我國(guó)行政倫理建設(shè)的總體思路

行政倫理建設(shè)的目標(biāo)在于塑造具有優(yōu)良行政人格的行政人,為了達(dá)致目標(biāo),從邏輯和現(xiàn)實(shí)的可能性來說,首先需要公共行政的價(jià)值導(dǎo)向的指引;其次它離不開法律、制度、體制的環(huán)境的制約與規(guī)制,然而,制度的目的并不在于制度本身;最終,它還需要通過行政人的道德化使行政人以道德主體的面目實(shí)施行政行為,終而實(shí)現(xiàn)行政倫理的目標(biāo)。所以,行政倫理建設(shè)從總體的思路上來說,主要包括了三個(gè)層次,它們分別是指,一是構(gòu)建行政倫理的價(jià)值原則為行政倫理建設(shè)指引方向;二是通過行政倫理的法律化來設(shè)定公共行政的“底線倫理”;三是通過公共行政的道德化來實(shí)現(xiàn)行政倫理建設(shè)的歸宿。

首先,構(gòu)建行政倫理的價(jià)值原則。所謂行政倫理的價(jià)值原則,它是能夠普遍反映公共行政領(lǐng)域里基本原理的,具有主導(dǎo)意義和基礎(chǔ)地位的核心觀念,它的意義不在于微觀規(guī)范,而在于宏觀上對(duì)于公共行政活動(dòng)的指導(dǎo)與評(píng)價(jià),是整個(gè)行政倫理的靈魂和導(dǎo)向,它將以集中概括的方式普遍地反映、還原公共行政的價(jià)值內(nèi)核。

其次,實(shí)現(xiàn)行政倫理的法律化。行政倫理法律化,顧名思義就是把對(duì)行政人的行政倫理的規(guī)范要求,以法的形式規(guī)定下來,納入法的條文當(dāng)中,按照法的程序來治理的思路和取向,“也就是通過立法程序?qū)⒁欢ǖ男姓惱硪苑?、?guó)家意志的形式明確表現(xiàn)出來并使之具有法律的效力。”①這樣一來,對(duì)于行政人而言,就有了穩(wěn)定可循的規(guī)范要求,使其在認(rèn)知上明了應(yīng)恪守的義務(wù)與責(zé)任,而不至于產(chǎn)生價(jià)值觀念上的混亂與迷茫,從而為行政人從道德他律走向道德自律提供了前提與可能。

最后,實(shí)現(xiàn)公共行政的道德化。在行政倫理建設(shè)的過程中,我們主張通過行政倫理的法律化設(shè)定公共行政的“底線倫理”,但不能因此否認(rèn)道德的價(jià)值。應(yīng)該說法律與道德的互補(bǔ)性是不可偏廢的,法律和道德都是對(duì)于人類行為的規(guī)范,法律的強(qiáng)制力體現(xiàn)了國(guó)家權(quán)力的制約,而道德的約束力則來源于社會(huì)權(quán)力的壓力與督促。事實(shí)上,在協(xié)調(diào)人與人、人與社會(huì)、人與自然的關(guān)系上,法律的功能是有限的,提供的只是最低的和起碼的行為準(zhǔn)則,而這對(duì)于行政體系的良性運(yùn)行是不夠的。所以行政倫理建設(shè)的歸宿是實(shí)現(xiàn)公共行政的道德化。

公共行政道德化則包括了兩個(gè)向度:一是公共行政的制度和體制的道德化,即制度安排中有道德化的合理制度,包含著道德實(shí)現(xiàn)的保障機(jī)制,又有利于道德因素的生成和成長(zhǎng),能夠?qū)π姓藛T的道德修養(yǎng)的提高有鼓勵(lì)的作用;二是行政人的道德化,它旨在期望行政人以道德主體的面目出現(xiàn),在行政行為中從道德原則出發(fā),堅(jiān)持道德價(jià)值取向,公正地處理行政人與政府、公眾之間的關(guān)系。應(yīng)該說二者相互制約,缺一不可。失去了制度的道德化,行政人的道德是不穩(wěn)定的;而不能最終實(shí)現(xiàn)行政人的道德化,制度的道德化將失去意義。