施惠財(cái)

綜合監(jiān)管是安監(jiān)部門的法定職責(zé)，安監(jiān)隊(duì)伍對(duì)綜合監(jiān)管工作的認(rèn)識(shí)水平、把握程度及運(yùn)作能力，深刻地影響著整個(gè)安全生產(chǎn)形勢(shì)。近幾年，福建省安監(jiān)局認(rèn)真分析綜合監(jiān)管的工作層次、內(nèi)容、要點(diǎn)、要求及方法，從構(gòu)建綜合監(jiān)管的工作機(jī)制入手，確保本省綜合監(jiān)管工作的順利開(kāi)展。

清晰工作層次

從政府部門在安全生產(chǎn)工作中所處的地位、層次及角色分析，綜合監(jiān)管、專項(xiàng)監(jiān)管與行業(yè)管理三者雖然都從事并推動(dòng)安全生產(chǎn)工作，但并不處于同一平面、同一層次、同一角度，它們的定位、性質(zhì)、職責(zé)、內(nèi)容、角度、手段、方式及承擔(dān)的責(zé)任明顯不同。綜合監(jiān)管工作有著獨(dú)特的工作層次，主要表現(xiàn)在6個(gè)方面。

從工作定位看，綜合監(jiān)管是層次較高、較為宏觀的監(jiān)管。在安全生產(chǎn)工作中，綜合監(jiān)管所處的層次要高于專項(xiàng)監(jiān)管、行業(yè)管理部門，它們之間不是行政上的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，但綜合監(jiān)管部門可以對(duì)專項(xiàng)監(jiān)管、行業(yè)管理部門的安全生產(chǎn)工作情況進(jìn)行指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、督促與檢查。

從工作性質(zhì)看，綜合監(jiān)管是綜合性、全局性、全面性的監(jiān)管，其工作立足點(diǎn)、著眼點(diǎn)和著力點(diǎn)是要保證安全生產(chǎn)工作的方向、思路、格局和目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)。

從工作內(nèi)容看，綜合監(jiān)管的工作對(duì)象主要是下級(jí)政府及安全生產(chǎn)專項(xiàng)監(jiān)管部門、行業(yè)管理門，工作重點(diǎn)在于對(duì)這些部門的工作進(jìn)行協(xié)調(diào)、指導(dǎo)、督促及檢查，而不是代替、包辦具體工作，也不是對(duì)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位進(jìn)行具體的管理和檢查。

從工作手段看，綜合監(jiān)管不是運(yùn)用行政審批、核準(zhǔn)或行政處罰等約束性手段，而主要是運(yùn)用指導(dǎo)、建議等“柔性”手段，即使是在行使監(jiān)督檢查方面的職權(quán)時(shí)，也應(yīng)該更多地體現(xiàn)出指導(dǎo)和協(xié)調(diào)的色彩。

從工作的切入角度看，綜合監(jiān)管應(yīng)站在較為中立、宏觀的層面介入工作，不只是簡(jiǎn)單地配合、協(xié)助、補(bǔ)充各部門的工作，或做一些其他部門不愿去做的具體工作，更不要同有關(guān)部門去“爭(zhēng)權(quán)奪利”。

從運(yùn)行規(guī)則看，綜合監(jiān)管工作依據(jù)的規(guī)則是規(guī)范與調(diào)整安全生產(chǎn)工作的綜合性規(guī)則或總規(guī)則，解決的是安全生產(chǎn)工作全局、關(guān)鍵和方向的問(wèn)題。

明確工作內(nèi)容

綜合監(jiān)管是有明確工作內(nèi)容的監(jiān)管，這些內(nèi)容是其他部門無(wú)法代替的，主要包括：

1.把握安全生產(chǎn)工作的總體方向

分析安全生產(chǎn)工作的運(yùn)行情況及走勢(shì)，研究把握安全生產(chǎn)工作的規(guī)律與特點(diǎn)，針對(duì)帶有方向性、關(guān)鍵性、普遍性及苗頭性的問(wèn)題提出有效的對(duì)策，當(dāng)好政府在安全生產(chǎn)工作方面的參謀助手。

2.倡導(dǎo)安全生產(chǎn)工作的科學(xué)理念

主要包括2個(gè)層面，一是將安全生產(chǎn)工作作為貫徹落實(shí)以人為本、可持續(xù)發(fā)展、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的科學(xué)發(fā)展觀的題中應(yīng)有之義；二是將安全生產(chǎn)工作的科學(xué)理念具體化為安全生產(chǎn)工作的正確導(dǎo)向：搞好安全生產(chǎn)工作是發(fā)展與穩(wěn)定的基本保障；搞好安全生產(chǎn)是法定責(zé)任；搞好安全生產(chǎn)是一種良好環(huán)境；搞好安全生產(chǎn)是一種明顯的“效益”；搞好安全生產(chǎn)是一種政績(jī)或業(yè)績(jī)。

3.傳播安全生產(chǎn)先進(jìn)文化

總結(jié)、提煉、升華本國(guó)安全文化的時(shí)同，對(duì)發(fā)達(dá)國(guó)家安全文化中合理、先進(jìn)、科學(xué)的內(nèi)容進(jìn)行移植、吸收、消化并實(shí)現(xiàn)再創(chuàng)新，從根本上提高從業(yè)人員的安全技能、安全素質(zhì)與安全意識(shí)，養(yǎng)成良好的安全習(xí)慣與行為，形成人人重安全的良好氣候與氛圍。

4.設(shè)計(jì)安全生產(chǎn)工作規(guī)則

規(guī)則是安全生產(chǎn)工作得以正常運(yùn)行的“軟件”，綜合監(jiān)管部門的“正業(yè)”不是要從各相關(guān)部門監(jiān)管的職責(zé)范圍中劃定一塊屬于自己的“勢(shì)力范圍”，而是要以自身所具有的相對(duì)中立的地位，對(duì)安全生產(chǎn)工作的總體運(yùn)行規(guī)則進(jìn)行通盤考慮、研究與設(shè)計(jì)，如安全生產(chǎn)工作的監(jiān)督管理體制機(jī)制、工作格局與體系框架的建立，安全生產(chǎn)工作相關(guān)主體的地位、相互關(guān)系、職責(zé)權(quán)限、應(yīng)負(fù)責(zé)任的確定，安全生產(chǎn)的源頭管理、事前防范、過(guò)程控制、應(yīng)急救援及事故調(diào)查的規(guī)則設(shè)定，安全生產(chǎn)問(wèn)責(zé)制度的設(shè)計(jì)等等。

5.整合安全生產(chǎn)各種資源

將各級(jí)黨政機(jī)關(guān)、負(fù)有安全生產(chǎn)監(jiān)管職責(zé)的相關(guān)部門、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位、安全生產(chǎn)技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)、社會(huì)各界所掌握的資源、要素或力量進(jìn)行整合，并直接或間接地參與到安全生產(chǎn)工作中，發(fā)揮其最大作用。

6.制定安全生產(chǎn)綜合政策

制定安全生產(chǎn)綜合政策主要包括4個(gè)方面：一是貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、安全發(fā)展指導(dǎo)原則及“安全第一、預(yù)防為主、綜合治理”方針的具體性政策；二是確保安全生產(chǎn)工作正常運(yùn)行的支撐性政策，如安全生產(chǎn)的準(zhǔn)入政策、事故預(yù)防政策、投入保障政策、促進(jìn)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位加強(qiáng)安全生產(chǎn)工作的引導(dǎo)性政策等；三是應(yīng)對(duì)與處置突發(fā)情況及重特大事故的針對(duì)性政策，如應(yīng)急救援體系建設(shè)的導(dǎo)向政策、事故應(yīng)急處置方面的投入及補(bǔ)償政策、生產(chǎn)安全事故賠償政策等；四是促進(jìn)安全生產(chǎn)宣傳教育的扶持鼓勵(lì)性政策。

7.推動(dòng)安全生產(chǎn)科技進(jìn)步

全面實(shí)施“科技興安”戰(zhàn)略，將安全生產(chǎn)科技發(fā)展納入國(guó)家整體產(chǎn)業(yè)政策之內(nèi)，制定可行的安全生產(chǎn)科技術(shù)發(fā)展綱要；推進(jìn)安全生產(chǎn)科技基礎(chǔ)研究、重要領(lǐng)域、關(guān)鍵技術(shù)攻關(guān)性研究和國(guó)外先進(jìn)科技的消化吸收及創(chuàng)新性研究，加快安全科技產(chǎn)業(yè)化進(jìn)程，努力培育一批骨干企業(yè)，創(chuàng)出一批知名品牌，形成一批安全生產(chǎn)科技方面的拳頭產(chǎn)品，使安全生產(chǎn)科技成為我國(guó)經(jīng)濟(jì)新的增長(zhǎng)點(diǎn)之一。

8.評(píng)價(jià)安全生產(chǎn)政績(jī)業(yè)績(jī)

合理確定安全生產(chǎn)工作政績(jī)或業(yè)績(jī)的考評(píng)范圍，研究制定考評(píng)標(biāo)準(zhǔn)與指標(biāo)評(píng)價(jià)體系，對(duì)下級(jí)及同級(jí)政府進(jìn)行考評(píng)并提出相應(yīng)建議意見(jiàn)，然后通過(guò)適當(dāng)方式通報(bào)考評(píng)的情況。

9.協(xié)調(diào)處理安全生產(chǎn)重大問(wèn)題

與其他部門聯(lián)合，調(diào)查處理生產(chǎn)安全事故。

提出工作要求

由于綜合監(jiān)管的主要工作對(duì)象是政府有關(guān)部門及下級(jí)政府，面臨的領(lǐng)域廣、專業(yè)性強(qiáng)、內(nèi)容繁雜、工作量大，并且涉及的法律、法規(guī)、規(guī)章、標(biāo)準(zhǔn)多。在工作開(kāi)展過(guò)程中，要面臨和處理各種關(guān)系，常處于博弈之中，這對(duì)從事綜合監(jiān)管人員的知識(shí)、能力及綜合素質(zhì)提出了較高的要求，對(duì)綜合監(jiān)管部門的人員配置、協(xié)調(diào)運(yùn)作能力也有著較高的要求。

總體來(lái)講，從事綜合監(jiān)管工作，在態(tài)度上既要盡力而為也要量力而行，在工作內(nèi)容上必須突出重點(diǎn)、統(tǒng)籌兼顧，在工作方向上必須懂得做正確的事（明確該做什么，不該做什么）與正確地做事，在工作關(guān)系上要把握主動(dòng)、堅(jiān)持導(dǎo)向，在工作協(xié)調(diào)上要處理好原則性與靈活性的關(guān)系，在工作方法上要加強(qiáng)溝通形成合力。

建立工作機(jī)制

構(gòu)建完善的工作機(jī)制是實(shí)現(xiàn)綜合監(jiān)管的有效手段和基礎(chǔ)保障。近幾年，福建省安監(jiān)局通過(guò)下達(dá)各類文件，強(qiáng)化安全生產(chǎn)目標(biāo)管理責(zé)任制，建立各級(jí)政府安辦的聯(lián)席會(huì)議、工作情況定期發(fā)布、重大隱患掛牌督辦、高危企業(yè)“約談”等制度，不斷完善安全生產(chǎn)綜合監(jiān)管工作機(jī)制。主要內(nèi)容包括：

1.依靠省委、省政府領(lǐng)導(dǎo)支持

福建省委書記、省長(zhǎng)、分管安全生產(chǎn)的領(lǐng)導(dǎo)多次強(qiáng)調(diào)：安全生產(chǎn)綜合監(jiān)管部門的責(zé)任是，代表政府檢查、督促各有關(guān)主管部門是否認(rèn)真履行好安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責(zé)，工作的重點(diǎn)與主要方式是監(jiān)督，而不是管理。在制訂《福建省安全生產(chǎn)條例》的過(guò)程中，省人大、省政府領(lǐng)導(dǎo)也多次強(qiáng)調(diào)并要求加強(qiáng)安監(jiān)部門的綜合監(jiān)管作用。凡涉及生產(chǎn)安全事故和重大問(wèn)題，省領(lǐng)導(dǎo)都指示由省安監(jiān)局組織調(diào)查或協(xié)調(diào)解決。

2.建章立制，構(gòu)建綜合監(jiān)管工作機(jī)制

制度建設(shè)是實(shí)現(xiàn)綜合監(jiān)管的保障基礎(chǔ)，福建省安監(jiān)局通過(guò)強(qiáng)化安全生產(chǎn)目標(biāo)管理責(zé)任制，建立安委會(huì)成員單位聯(lián)席會(huì)議、安全生產(chǎn)預(yù)警通報(bào)、重大隱患掛牌督辦、安全生產(chǎn)重大問(wèn)題協(xié)調(diào)會(huì)議等制度，不斷完善安全生產(chǎn)綜合監(jiān)管工作機(jī)制。2008年9月28日省人大常委會(huì)通過(guò)了《福建省安全生產(chǎn)條例》(以下簡(jiǎn)稱《條例》)，對(duì)安監(jiān)部門和專項(xiàng)監(jiān)管部門的安全生產(chǎn)職責(zé)、綜合監(jiān)管部門與其他部門在監(jiān)管中的關(guān)系進(jìn)行了明確規(guī)定，綜合監(jiān)管工作有了更具體、可操作的法律依據(jù)。為了配合《條例》的實(shí)施，福建省安監(jiān)局還研究起草了《安全生產(chǎn)“一崗雙責(zé)”的規(guī)定》，進(jìn)一步界定了相關(guān)部門的具體職責(zé)內(nèi)容、責(zé)任范圍及相應(yīng)的保障措施。

3.準(zhǔn)確定位，把握工作切入點(diǎn)

在工作中，福建省安監(jiān)局還注意把握安全生產(chǎn)綜合監(jiān)督管理的定位，努力做到有所作為，也有所不為，當(dāng)好“裁判員”。主要抓住以下方面：一是認(rèn)真貫徹落實(shí)黨中央國(guó)務(wù)院關(guān)于安全生產(chǎn)工作的一系列方針政策及重大舉措，研究區(qū)域內(nèi)貫徹落實(shí)的具體措施和辦法；二是研究擬定安全生產(chǎn)工作的中長(zhǎng)期規(guī)劃和年度工作計(jì)劃，并納入同級(jí)政府中長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展規(guī)劃和年度工作計(jì)劃；三是分析研究安全生產(chǎn)工作總體形勢(shì)，針對(duì)安全生產(chǎn)工作中存在的突出問(wèn)題和薄弱環(huán)節(jié)提出對(duì)策建議；四是研究擬定安全生產(chǎn)的綜合性規(guī)章及規(guī)范性文件，并且監(jiān)督貫徹落實(shí)；五是推進(jìn)安全生產(chǎn)責(zé)任制的落實(shí)，并對(duì)其進(jìn)行指導(dǎo)、協(xié)調(diào)及監(jiān)督檢查；六是根據(jù)區(qū)域內(nèi)的安全生產(chǎn)狀況，牽頭組織有關(guān)部門進(jìn)行安全生產(chǎn)綜合性大檢查或督查活動(dòng)，并向政府報(bào)告情況；七是牽頭協(xié)調(diào)解決安全生產(chǎn)工作中的重大問(wèn)題，對(duì)有關(guān)問(wèn)題的解決進(jìn)行跟蹤與監(jiān)督檢查；八是進(jìn)行安全生產(chǎn)綜合情況及事故情況的統(tǒng)計(jì)、分析，及時(shí)向社會(huì)公布；九是牽頭組織對(duì)生產(chǎn)安全較大和重大責(zé)任事故的調(diào)查處理。

4.突出重點(diǎn)，爭(zhēng)取安全生產(chǎn)工作的主動(dòng)權(quán)

對(duì)關(guān)系到全省安全生產(chǎn)工作全局的重點(diǎn)行業(yè)(領(lǐng)域)，安監(jiān)部門主動(dòng)從自己的定位出發(fā)，及時(shí)介入。2003年，福建省安監(jiān)局針對(duì)本省地處東南沿海，漁業(yè)生產(chǎn)事故多發(fā)的情況，對(duì)全省海上應(yīng)急救援機(jī)制進(jìn)行了研究，提出了《福建省海上搜救應(yīng)急預(yù)案》；2003年11月，省政府辦公廳印發(fā)了《福建省海上搜救應(yīng)急預(yù)案》，促進(jìn)建立了海上搜救應(yīng)急機(jī)制，同時(shí)督促海洋與漁業(yè)部門認(rèn)真抓好培訓(xùn)教育、通訊設(shè)施、救生設(shè)施的配備；針對(duì)道路交通事故應(yīng)急救援、善后處理和事故調(diào)查工作存在的突出問(wèn)題，2005年11月，福建省安監(jiān)局研究起草并由省政府辦公廳印發(fā)了《福建省重特大道路交通事故應(yīng)急救援、善后處理和事故調(diào)查工作暫行規(guī)定的通知》；2006年，針對(duì)道路交通安全形勢(shì)較為嚴(yán)峻的情況，福建省安監(jiān)局牽頭召集各相關(guān)部門進(jìn)行了專題研究，提出了強(qiáng)化道路交通安全監(jiān)管的12條措施(如健全預(yù)防機(jī)制、落實(shí)企業(yè)主體責(zé)任、公路安保工程、貨運(yùn)車輛裝貼反光標(biāo)志、宣傳教育、責(zé)任追究等)，省政府據(jù)此出臺(tái)了《福建省人民政府辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)省安監(jiān)局關(guān)于進(jìn)一步強(qiáng)化道路交通安全監(jiān)管工作意見(jiàn)的通知》(以下簡(jiǎn)稱《通知》)；隨后，福建省安監(jiān)局又依照《通知》起草了《工作分解落實(shí)方案》，并對(duì)各級(jí)政府落實(shí)《通知》的情況進(jìn)行督查；為進(jìn)一步加強(qiáng)福建省農(nóng)村道路交通安全工作，2008年出臺(tái)了《福建省人民政府辦公廳關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村道路交通安全監(jiān)督管理工作的意見(jiàn)》，促進(jìn)了省內(nèi)安全生產(chǎn)形勢(shì)繼續(xù)保持穩(wěn)定好轉(zhuǎn)的發(fā)展態(tài)勢(shì)。

5.用好職責(zé)，加大綜合監(jiān)管工作力度

由于安全生產(chǎn)工作的特殊性，綜合監(jiān)管工作不可能利用手中掌握的人、財(cái)、物等手段加以推動(dòng)，安監(jiān)部門要依據(jù)法律法規(guī)賦予的職權(quán)，用好安辦的牌子，把目前擁有的工作手段用好用足，其中主要工作職責(zé)體現(xiàn)在8個(gè)方面。

一是代表政府承擔(dān)安全生產(chǎn)具體領(lǐng)導(dǎo)工作的職權(quán)；二是安全生產(chǎn)責(zé)任控制目標(biāo)的制定、檢查與考評(píng)權(quán)，即通過(guò)制定安全生產(chǎn)考核控制目標(biāo)及可行的考核標(biāo)準(zhǔn)與考核辦法，對(duì)下級(jí)政府及同級(jí)政府的有關(guān)部門、單位落實(shí)安全生產(chǎn)責(zé)任制的情況進(jìn)行檢查和考評(píng)，同時(shí)提出責(zé)任目標(biāo)落實(shí)情況的獎(jiǎng)懲建議；三是通過(guò)對(duì)各級(jí)政府、各部門安全生產(chǎn)工作情況進(jìn)行分析和點(diǎn)評(píng)，將結(jié)果通報(bào)設(shè)區(qū)市政府及省直部門行政一把手；四是綜合督查權(quán)；五是重大問(wèn)題與重大隱患事故指令及掛牌督辦權(quán)；六是安全生產(chǎn)履職情況報(bào)告點(diǎn)評(píng)與通報(bào)權(quán)，對(duì)各設(shè)區(qū)市及省直部門行政一把手安全生產(chǎn)履職報(bào)告制度作出規(guī)定，要求他們每年向省政府報(bào)告履職情況，由省政府安辦逐一點(diǎn)評(píng)，經(jīng)省政府領(lǐng)導(dǎo)審定后進(jìn)行全省通報(bào)；七是事故調(diào)查處理的牽頭權(quán)，《福建省安全生產(chǎn)條例》明確提出，安監(jiān)部門負(fù)責(zé)事故調(diào)查的協(xié)調(diào)組織，通過(guò)事故調(diào)查，查明事故原因，明確事故性質(zhì)，并提出追究有關(guān)人員法律責(zé)任的建議意見(jiàn)；八是安全生產(chǎn)違法行為及事故隱患舉報(bào)。福建省安監(jiān)局設(shè)立了全省統(tǒng)一舉報(bào)電話號(hào)碼，并且從2008年11月起，還聯(lián)合移動(dòng)公司共同設(shè)立事故隱患手機(jī)短信舉報(bào)平臺(tái)，對(duì)受理的舉報(bào)按照“誰(shuí)主管、誰(shuí)負(fù)責(zé)”的原則，明確要求整改期限，送有關(guān)部門及設(shè)區(qū)市核實(shí)辦理。

編輯楊 璇