摘 要：成人高等教育政策對我國的高等教育事業(yè)產(chǎn)生了非常重要的影響。文章從宏觀、中觀、微觀三個層面對我國成人高等教育政策的出臺背景進(jìn)行分析，依據(jù)教育平等、質(zhì)量提升、效益優(yōu)先、靈活多樣等成人高等教育政策價值選擇，從成人高等教育政策產(chǎn)生的功效，反思我國成人高等教育政策的形成機(jī)制、理想價值與實踐價值的矛盾、利益與代價之間的矛盾、強(qiáng)勢群體與弱勢群體之間教育機(jī)會的均等，以提高我國成人高等教育政策的應(yīng)用價值。

關(guān)鍵詞：成人高等教育；教育政策；價值分析

作者簡介：王蔚起（1985-），女，湖南婁底雙峰縣人，湖南師范大學(xué)教育科學(xué)學(xué)院教育經(jīng)濟(jì)與管理專業(yè)碩士研究生，主要研究教育經(jīng)濟(jì)與管理。

基金項目：湖南省普通高等學(xué)校教學(xué)改革研究項目“成人高等教育人才培養(yǎng)模式改革的研究與實踐”（課題編號121-0247）。

中圖分類號：G720文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：1001-7518（2009）13-0028-04

教育政策是由政府及其機(jī)構(gòu)和官員制定的，調(diào)整教育領(lǐng)域的社會問題和社會關(guān)系的公共政策。教育政策分析的一個基礎(chǔ)就是要首先確定政策分析和研究的邊界，即要選擇具有特點價值的事件和問題進(jìn)行研究，而“教育政策價值分析就是對教育政策活動的價值系統(tǒng)和價值問題進(jìn)行確認(rèn)和分析的一種教育政策研究方法和方法論?！盵1]它將教育政策的價值納入到了人們審視和考量的視野，提升了人們對政策價值的關(guān)注和理解，是教育政策分析的核心領(lǐng)域。

成人高等教育政策是教育行政管理部門依據(jù)一定的目標(biāo)和規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，為了規(guī)范和保障成人高等教育質(zhì)量作出的價值判斷和改進(jìn)措施。“從改革開放初期國家對于成人高等教育的政策的初步規(guī)范到1995年《中華人民共和國教育法》明確規(guī)定國家實行成人高等教育制度，我國的成人教育事業(yè)得到了快速的發(fā)展。1998年8月《中華人民共和國高等教育法》的出臺正式將成人高等教育納入為現(xiàn)代高等教育的重要組成部分?！盵2]迄今為止我們國家還沒有出臺一部專門的成人高等教育法律，但是我國就成人高等教育所實施的一些法規(guī)，為進(jìn)一步深化和加強(qiáng)成人高等教育教學(xué)改革，提高辦學(xué)質(zhì)量和服務(wù)水平作出了重大的貢獻(xiàn)。

一、我國成人高等教育政策背景分析

（一）宏觀背景：經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)變和終身教育思潮的引導(dǎo)

改革開放以后，我國的經(jīng)濟(jì)體制逐步從計劃經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向市場經(jīng)濟(jì)，這是經(jīng)濟(jì)體制歷史性的根本“轉(zhuǎn)制”,對成人教育產(chǎn)生了決定性的影響。市場規(guī)律對經(jīng)濟(jì)運行方式的支配使得公民、企業(yè)教育的自主化已成必然趨勢；同時產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的全面調(diào)整，多種經(jīng)濟(jì)成分的出現(xiàn)使得成人受教育主體變得分散和復(fù)雜。由此，重視和規(guī)范成人教育已相當(dāng)?shù)木o迫。

國力的強(qiáng)大取決于人力資本的存量，教育已成為人們自我發(fā)展的投資,知識成為市場上的一種特殊商品。隨著知識更新速度的加快,任何人只有不斷學(xué)習(xí)才能適應(yīng)社會而不被拋棄,世界上再沒有終身職業(yè),而只有終生學(xué)習(xí)。因此如何增大人力資本的存量對我國成人教育提出了迫切的需求。

終生教育思想更是加速了成人教育的發(fā)展。在知識、技術(shù)飛速發(fā)展的新時代,人的一生只有不停地接受教育、學(xué)習(xí)知識,才能最終實現(xiàn)人生的價值。成人教育的對象極其廣泛，其接受學(xué)習(xí)的特點是全程性,包括離開正規(guī)學(xué)校一直到終生的漫長過程。因此,發(fā)展成人教育正是終身教育這一指導(dǎo)理論的實踐應(yīng)用，也是我國成人高等教育政策制定的時代背景。

（二）中觀背景：人事領(lǐng)域和薪酬制度的變化

人事領(lǐng)域的變化主要可以從三個方面來探討其對我國成人高等教育的影響：

一是人事管理制度的變化，從終身雇用到階段聘用。傳統(tǒng)用人制度是一次分配定終身，實行聘用制以后，任何單位用人都有周期，合同期滿可續(xù)聘、可辭聘也可解聘，變換單位、輪換崗位已是司空見慣的事，同時也迫使人們增強(qiáng)緊迫感和危機(jī)意識，注重繼續(xù)學(xué)習(xí)充電以提高自己。

二是人事管理方式的變化，從身份管理到崗位管理。中國傳統(tǒng)人事管理的最大特征就是身份管理，人為地把員工分成三六九等，官本位的思想根深蒂固，至今沒有完全打破。當(dāng)前正在進(jìn)行的人事制度改革將廢除身份管理，實行崗位管理。無論在什么單位，只要你有能力勝任這個崗位，人與人之間便只有崗位的不同，而無身份高低貴賤之分。這也就從另一個側(cè)面刺激了成人高等教育的發(fā)展。

三是人事管理職能的變化，從人員管理到人才開發(fā)。傳統(tǒng)人事管理同現(xiàn)代人事管理在職能上的重大區(qū)別就是：前者重視對人員的管理，后者重視對人才的開發(fā)。“1995年12月，國家人事部提出了把傳統(tǒng)的人事管理迅速轉(zhuǎn)移到整體性人才資源開發(fā)上來的任務(wù)，并且具體闡述了整體性人才資源開發(fā)包括預(yù)測與規(guī)劃、培養(yǎng)與使用、配置與管理三個基本環(huán)節(jié)。”[3]順應(yīng)這一轉(zhuǎn)變的要求，許多人事部門紛紛成立了人力資源部以鼓勵員工繼續(xù)接受教育和積極組織員工進(jìn)行職后培訓(xùn)。

薪酬制度在我國也進(jìn)行了反復(fù)的變革，主要包括崗位工資制、職能工資制、績效工資制等。不同的薪酬制各有其優(yōu)缺點，發(fā)展至今，企事業(yè)單位在確定人員工資時，往往要綜合考慮三個方面的因素：一是其職位等級，二是個人的技能和資歷，三是個人績效。在工資結(jié)構(gòu)上與其相對應(yīng)的，分別是職位工資、技能工資、績效工資。這樣一來，工資的確定更具有靈活性，通過自身的努力所能獲得的利益也就更多，正是這一經(jīng)濟(jì)利益的刺激使得我國的成人高等教育也得到了迅速地發(fā)展。

（三）微觀背景：受教育者的教育需求

眾所周知，我國是人口大國，在新中國成立后，百廢待興，教育的重要性也得到了一定的重視，但是經(jīng)濟(jì)的薄弱、教育資源的不足導(dǎo)致我國國民學(xué)歷層次不高。在改革開放之后，我國的政治經(jīng)濟(jì)文化等都有了不同程度地改善，成人受教育主體的教育需求也隨之發(fā)生了改變。總而言之，其教育需求主要源于以下兩方面的刺激：

一是我國經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)變，使市場競爭機(jī)制滲透到了各個領(lǐng)域。伴隨著知識經(jīng)濟(jì)的興起，人們逐漸明白知識就是生存的力量，個人為了使自己不至于在激烈的競爭中遭到淘汰，繼續(xù)接受教育以掌握更多更好的知識技能、獲取高學(xué)歷成為了提高自己的經(jīng)濟(jì)水平以及順利生存的重要途徑。

二是自我實現(xiàn)的需要刺激了成人高等教育的進(jìn)一步發(fā)展。從馬斯洛的需要層次理論可以得知，在滿足了基本的安全、物質(zhì)條件之后，尊重和自我實現(xiàn)的需要便油然而生。繼續(xù)接受教育可以提高自己的教育程度以及自身的文化素養(yǎng)和內(nèi)涵，從而獲得他人的尊重，享受高質(zhì)量的生活。當(dāng)接受繼續(xù)教育不再是為了生存的需要時，人們才能夠根據(jù)自身的興趣和愛好開發(fā)自己的潛能，實現(xiàn)夢想的飛躍。因此，這也是成人高等教育發(fā)展的一個重要因素。

二、我國成人高等教育政策的價值選擇

“價值選擇是教育政策制定者在自身價值判斷基礎(chǔ)上作出的一種集體選擇或政府選擇，它蘊(yùn)涵著政策制定者對于政策的期望或價值的追求?！盵4]影響教育政策價值選擇的決定性因素是教育政策問題和價值觀，這是政策制定者對教育活動中價值關(guān)系的根本性認(rèn)識。不同類型和層次的教育政策，具有不同的價值選擇。價值選擇是一個過程，包括目標(biāo)的選擇、手段的選擇和結(jié)果的選擇，諸如教育政策問題的認(rèn)定、政策目標(biāo)的確立、政策方案和手段的選定、政策評價標(biāo)準(zhǔn)的確立等等。

（一）質(zhì)量提升

質(zhì)量通過三個方面來反映。一方面，成人學(xué)歷層次得到提升。為了適應(yīng)新形勢的發(fā)展，特別是知識經(jīng)濟(jì)的興起以及知識更新周期的縮短，社會各部門對人才的學(xué)歷要求也越來越高，學(xué)歷不高的成人(甚至一部分出于長遠(yuǎn)打算學(xué)歷已較高的成人群體)一般都以不同方式參加了學(xué)歷教育，成人高等教育便是其中一種最普遍的形式。另一方面，人口素質(zhì)得到提升。在學(xué)習(xí)過程中，他們都不同程度地加深了理論修養(yǎng)、拓寬了專業(yè)知識面、獲得了新的知識和技術(shù)，從而提高了自身的素質(zhì)。第三，成人教育質(zhì)量逐步提升。伴隨著成人的工作實踐經(jīng)驗，能夠很好地將理論與實踐相結(jié)合，也促進(jìn)了成人教學(xué)質(zhì)量的提高。同時，相關(guān)的政策也規(guī)范了教學(xué)和管理等相關(guān)工作，這對于保證成人高等教育質(zhì)量起到了重要的作用。

（二）教育平等

《教育法》第1條第2款規(guī)定：教育公民不分民族、種族、性別、職業(yè)狀況、宗教信仰等,依法享有平等的受教育機(jī)會,法律賦予了公民平等受教育權(quán)。成人教育作為以育人為根本目的的類別教育,不僅僅在于傳授技術(shù)與技能,還在于促進(jìn)人的自身發(fā)展,并通過連續(xù)的經(jīng)驗和學(xué)習(xí)得到愈益充分而且不斷增多和不斷提升的“自我實現(xiàn)”。因此,成人教育和其它教育一樣,承載著終身教育的使命,本身是一種公益性行為。成人高等教育政策的出臺在某種程度上給龐大的成人群體提供了平等提升學(xué)歷的權(quán)利和機(jī)會。這對于他們來說，在激烈的競爭面前，他們和接受過普通高等教育的學(xué)生一樣，都有機(jī)會去爭取他們理想的工作。因此，體現(xiàn)了教育平等的政策價值原則。

（三）效益優(yōu)先

成人高等教育政策首先關(guān)注的是政策的社會經(jīng)濟(jì)效益，這些政策實際上就是通過擴(kuò)大教育總量的供給來增加教育存量，最終促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。我國的成人高等教育有脫產(chǎn)學(xué)習(xí)和非脫產(chǎn)等多種形式，從最初政策的制定來看，我國的成人高等教育是主張非脫產(chǎn)的形式，采用這些形式參加學(xué)歷提升教育，很多人一般都采用業(yè)余學(xué)習(xí)形式進(jìn)行。這樣，在經(jīng)費、時間和精力投入方面，無論是本人還是單位、國家都節(jié)約了成本。因此，這項政策基本上遵循了效益優(yōu)化的價值原則。

（四）靈活多樣

一系列成人高等教育政策的出臺，有力地促進(jìn)了成人教育實踐的積極發(fā)展。從招生制度來看，采用了國家考試招生、預(yù)科生、往屆生、資格生、注冊視聽生等。從學(xué)歷層次結(jié)構(gòu)來看，舉辦了專升本教育、二學(xué)歷教育、雙學(xué)位教育、研究生教育和高等職業(yè)教育。從成人高等教育組織形式來看，有電大、夜大、函大、職工大學(xué)、農(nóng)民大學(xué)、管理干部學(xué)院、獨立函授學(xué)院、教育學(xué)院等。這極大地擴(kuò)大了成人受教育者的選擇范圍，結(jié)合自身的實際情況，通過一定的教育成本分擔(dān)，繳納學(xué)費便可獲得繼續(xù)接受高等教育的機(jī)會，可以說，這一系列政策的實施體現(xiàn)了多樣性和可選擇性的政策價值原則。

總的說來，我國成人高等教育政策所蘊(yùn)含的政策價值選擇可以從這兩個層面來分析。一是表面的現(xiàn)象性的政策價值選擇，滿足成人提高其學(xué)歷層次的需求，擴(kuò)大國內(nèi)教育存量，提高成人高等教育的質(zhì)量。二是深層次的本質(zhì)性的政策價值選擇，即擴(kuò)大國內(nèi)需求，促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。這是政府有關(guān)部門制定此政策的直接動因，其政策價值選擇的本質(zhì)就是政府試圖用教育內(nèi)部的制度創(chuàng)新來解決教育外部的經(jīng)濟(jì)問題，將政策作為解決社會經(jīng)濟(jì)問題的工具和手段。這兩個層次的價值選擇是手段與目的的關(guān)系。

三、我國成人高等教育政策的功效

政策的有效性是對教育政策進(jìn)行價值分析的一個最重要的向度?！敖逃叩挠行裕傅氖墙逃叩男軉栴}，主要取決于政策決策過程和實施過程中的價值問題是否得到合理處置與解決，也就是教育政策實施過程是否有效地實現(xiàn)了政策目標(biāo)到政策結(jié)果的轉(zhuǎn)化，教育政策活動能否以最小的代價獲得最大的政策結(jié)果?！盵5]教育政策的有效性是從教育政策實施過程層面講的，追求的是教育政策功能和效益的最大化。

新中國成立后特別是改革開放以來，我國成人高等教育的地位、作用、內(nèi)容、形式等正在發(fā)生著巨大的變化，出現(xiàn)了許多新的趨勢和特點。

從地位上看，我國成人高等教育已經(jīng)完成了從普通高等教育的補(bǔ)充形式到成為我國高等教育重要組成部分的轉(zhuǎn)變。

從內(nèi)容上看，我國成人高等教育正在實現(xiàn)以學(xué)歷教育為主，向?qū)W歷教育、職業(yè)教育、崗位教育、職業(yè)資格培訓(xùn)、新知識培訓(xùn)等全方位發(fā)展的轉(zhuǎn)變。

從形式上看，我國成人高等教育在二十世紀(jì)五六十年代是以手工操作為主的函授教育，七八十年代出現(xiàn)利用無線電技術(shù)的廣播電視教育，進(jìn)入二十世紀(jì)九十年代以來，又出現(xiàn)了以網(wǎng)絡(luò)技術(shù)、多媒體、通信衛(wèi)星等高新技術(shù)為依托的第三代遠(yuǎn)程教育。這些都是成人教育政策制定以來所帶來的良好結(jié)果，受教育者范圍的增大、教育程度的提升、國民素質(zhì)的提升都是當(dāng)前建設(shè)和諧社會主義的重要條件。

四、我國成人高等教育政策的幾點反思

（一）完善政策形成機(jī)制

成人高等教育政策要有科學(xué)的機(jī)制和強(qiáng)有力的監(jiān)督。否則，不規(guī)范的操作必然會給成人高等教育政策的有效性帶來影響。例如，在形成成人高等教育政策的過程中往往會因為某些限制條件犧牲自主權(quán)以迎合政府的需要，而廣大的民間教育理論研究者、政策研究人員及教育政策的利益主體（如家長、教師、學(xué)生等）往往被排除在決策體制之外。決策主體和利益主體地位的不平等就會不可避免地造成價值選擇和利益要求之間的矛盾和沖突。因此，要建立明確的決策系統(tǒng)、咨詢制度、監(jiān)督制度等，完善政策形成過程，提高成人高等教育政策的合法性和有效性。

（二）協(xié)調(diào)政策的理想價值與實踐價值的矛盾

成人高等教育政策的理想價值目標(biāo)是要滿足成人群體的教育需求，提升國民素質(zhì)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。成人高等教育的直接結(jié)果是使更多的人獲得更高的學(xué)歷和文憑。但是，真正的人才是必須掌握豐富的知識和過硬的技能，學(xué)會思考問題的方法。

從理論上說，成人高等教育專業(yè)的劃分以一定的社會分工為前提，又與一定的學(xué)科基礎(chǔ)相對應(yīng)，因此成人教育的專業(yè)、課程設(shè)置，要根據(jù)現(xiàn)代科技的發(fā)展特點和動態(tài)，又要依據(jù)一定社會經(jīng)濟(jì)的階段特征來設(shè)置，只有這樣才能保證成人高等教育的質(zhì)量，但現(xiàn)實不容樂觀。我國的成人高等教育質(zhì)量問題引起了社會各界的關(guān)注，對于成人考試所獲得的學(xué)歷缺乏信任度，這樣的質(zhì)疑不能不促使我們深刻反思學(xué)歷與能力是否能成正比增長這個問題。同時，急功近利的教育主管部門，只看到獲得高學(xué)歷者的數(shù)量；教育提供者則用降低教學(xué)要求和考試難度來拉生源；就成人受教育者自身而言，被形勢和工作部門所逼而學(xué)者居多，為生存需要、提職晉級需要、社會尊重需要而學(xué)者居多，而真正為了理想的事業(yè)追求、主體精神的充實、高級情感的滿足而學(xué)者卻不多。因此，用學(xué)歷來衡量成人高等教育政策目標(biāo)是否已經(jīng)達(dá)到顯然還有待考證。

（三）協(xié)調(diào)政策利益與代價之間的矛盾

從理論上來說，如果一項政策實施的代價大于這一政策的收益，就不是一項好的政策，其政策有效性就會被質(zhì)疑?！耙毁M制”的有效性要受到其可能帶來的政策代價的制約，只有盡可能降低和避免這些代價，政策的有效性才能得到保證。“成人高等教育”政策可能造成的政策代價主要有以下幾個方面：一是降低教育教學(xué)質(zhì)量，主要表現(xiàn)在成人高校在辦學(xué)條件沒有達(dá)到應(yīng)有的標(biāo)準(zhǔn)或規(guī)模的情況下大量擴(kuò)招，導(dǎo)致師資缺乏、校舍嚴(yán)重不足，為了短期的經(jīng)濟(jì)效益犧牲了教育的長期效益。二是成人高教的專業(yè)設(shè)置不合理所付出的代價。成人高等教育的專業(yè)設(shè)置應(yīng)該以一定的社會分工為前提，只有專業(yè)對口、學(xué)有所用才能保證資源的合理使用。否則就會使得成人高校的專業(yè)比例失調(diào)，造成畢業(yè)生的結(jié)構(gòu)性失業(yè)，這無疑不利于社會的穩(wěn)定和發(fā)展。

（四）關(guān)注強(qiáng)勢群體與弱勢群體之間教育機(jī)會的均等

成人高等教育政策中，繳費上學(xué)是一個重要的舉措。當(dāng)然，相對于普通高等學(xué)校的學(xué)生而言，成人教育所需要耗費的成本相對來說要低，但是承擔(dān)教育成本是不可避免的。我國是一個農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)村人口占據(jù)著非常大的比例，提高農(nóng)民的知識技能和素質(zhì)是我們建設(shè)和諧社會的重中之重?！耙院鲜槔?，全省2564.83萬農(nóng)村勞動力中，未上學(xué)的119.74萬人，占4.7%；小學(xué)文化程度的886.54萬人，占34.5%；初中文化程度的1246.82萬人，占48.6%；高中文化程度的287.26萬人，占11.2%；大專及以上文化程度的24.47萬人，僅占1%?！盵6]學(xué)歷層次的低下與昂貴的學(xué)費有著非常大的聯(lián)系，由此可見，對于眾多的弱勢群體來說，要享受高等教育的權(quán)利，他們根本無力承擔(dān)昂貴的學(xué)費。因此如何解決繳費上學(xué)的問題，是提高教育平等水平和提升國民素質(zhì)必須仔細(xì)思考的問題之一，也是推廣成人高等教育要解決的一個重要問題。

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責(zé)任編輯劉揚(yáng)軍