貴州山區(qū)土地流轉(zhuǎn)的困惑與出路

代 飛

[摘 要] 本文通過對貴州山區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)情況的調(diào)研提出其存在的問題和相關(guān)解決辦法。政府需要有所作為,確保農(nóng)民利益不受侵害;加大對農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入,實(shí)現(xiàn)由傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的轉(zhuǎn)變;通過培訓(xùn)提高農(nóng)民素質(zhì),造就一批農(nóng)村骨干或產(chǎn)業(yè)領(lǐng)頭人;土地流轉(zhuǎn)市場化運(yùn)作,避免市場交易主體利益受到侵犯。

[關(guān)鍵詞] 貴州;土地流轉(zhuǎn);困惑;出路

一、貴州山區(qū)土地現(xiàn)狀

貴州自古以來有“天無三日晴,地?zé)o三尺平”的說法,這雖說有點(diǎn)過于夸張,但也不是空穴來風(fēng),是有一定的道理的。根據(jù)貴州省國土資源廳2005年統(tǒng)計(jì),全省土地總面積為17615246.61公頃,其中:農(nóng)用地15287556.73公頃(22931.34萬畝),占土地總面積的86.78%,耕地4504987.69公頃,占農(nóng)用地總面積的29.47%。

貴州省土地資源主要特點(diǎn):

人多地少,人均占有量低。人均土地?fù)碛辛繛?.83畝,相當(dāng)于全國人均土地面積11.32畝的60%。

地塊破碎。山地占土地總面積的70%以上,是我國唯一一個沒有平原的省份。集中連片程度低、分散破碎,水土流失嚴(yán)重。

耕地質(zhì)量差。全省大于25度的耕地758249.50公頃,占耕地總面積的16.83%;15度至25度的耕地1347224.41公頃,占耕地總面積的29.91%;小于15度的平地及緩坡耕地2399513.78公頃,占耕地總面積的53.26%。耕地中不宜耕耕地78.72萬公頃,占耕地總面積的17.47%。

二、目前貴州山區(qū)土地流轉(zhuǎn)的方式

2008年10月中共中央召開了《中國共產(chǎn)黨第十七屆中央委員會第三次全體會議》,是黨中央進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村改革的重大戰(zhàn)略部署,這是加快西部地區(qū)工業(yè)化、城市化和現(xiàn)代化的又一重大機(jī)遇,而貴州省作為一個農(nóng)業(yè)大省,一家一戶的作業(yè)方式限制了規(guī)模和產(chǎn)業(yè)化,不能連田成片,統(tǒng)一作業(yè),統(tǒng)一經(jīng)營,統(tǒng)一銷售。單打獨(dú)斗的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)在激烈的市場競爭中只能處于弱勢,沒有價格優(yōu)勢和高標(biāo)準(zhǔn)的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量的保證。在國際化,全球化的競爭環(huán)境下,農(nóng)業(yè)遇到了前所未有的嚴(yán)峻挑戰(zhàn),發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)已是大勢所趨,而發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè),規(guī)?；腔A(chǔ),因此,土地流轉(zhuǎn)成了其中重要的內(nèi)容之一。為此,我們與浙江大學(xué)中國農(nóng)村發(fā)展研究院(CARD)進(jìn)行了貴州省土地流轉(zhuǎn)方式的探索和調(diào)研,初步探悉,目前貴州在土地流轉(zhuǎn)上主要采取以下幾種方式:

1、轉(zhuǎn)讓,由農(nóng)戶之間進(jìn)行調(diào)劑,相互間達(dá)成自愿的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制或轉(zhuǎn)讓協(xié)議。

2、互換,由政府、協(xié)會等協(xié)調(diào),給予相同土地面積的對等調(diào)換。

3、租賃形式,由種植農(nóng)戶向未種植農(nóng)戶租賃。

4、土地入股,給種植區(qū)內(nèi)的其他農(nóng)戶打短工,實(shí)現(xiàn)自己的利益。

5、轉(zhuǎn)包。承包者將擁有的農(nóng)村集體土地承包經(jīng)營權(quán)以不超過剩余年限的期限出包給他人的經(jīng)濟(jì)行為。

三、土地流轉(zhuǎn)中存在的主要問題

在貴州,煙草種植處于全國第二大產(chǎn)區(qū),每年煙草種植面積在20萬公頃左右,而煙草種植作為農(nóng)業(yè)的一部分,有極其相似的性質(zhì),也遇到了相似的土地流轉(zhuǎn)問題,特別是作為貴州現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的領(lǐng)頭羊——現(xiàn)代煙草農(nóng)業(yè)的發(fā)展,使我們較早的涉足土地流轉(zhuǎn)的前沿陣地,現(xiàn)將其中的一些困惑羅列出來,以便探討。

1、對土地所有權(quán)與使用權(quán)認(rèn)識不清的問題

自十一屆三中全會農(nóng)村土地改革以來,以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制基本模式已取得了較好的效果,但農(nóng)民在認(rèn)識土地的所有權(quán)與使用權(quán)時往往不到位,而是過于偏執(zhí),把使用權(quán)與所有權(quán)等同,因而使相關(guān)部門對土地的調(diào)控?zé)o能為力,導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)不順暢。

2、土地流轉(zhuǎn)與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整不配套的問題

農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和就業(yè)結(jié)構(gòu)的變化,要求土地能夠高效流轉(zhuǎn),才能適應(yīng)發(fā)展的要求。但在貴州山區(qū),由于客觀條件的制約,許多農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)難以形成規(guī)模,進(jìn)入不了市場,導(dǎo)致效益不高,土地難以流轉(zhuǎn),一旦有好的成規(guī)模的產(chǎn)業(yè),由于農(nóng)民有自給自足的小農(nóng)意識,不愿調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu),也導(dǎo)致土地難以流轉(zhuǎn)開來。

3、土地流轉(zhuǎn)過程中農(nóng)民利益的問題

貴州與其他省不同,社會、經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá),因而農(nóng)民基本生活的保障主要依靠土地的產(chǎn)出,所有的好土地基本上種植的都是糧食作物為主的產(chǎn)業(yè),因此,必須在保障生活所需基礎(chǔ)上發(fā)展其他產(chǎn)業(yè),但又存在人多地少、同時兼顧其他產(chǎn)業(yè)的矛盾,根據(jù)十七屆三中全會有關(guān)土地流轉(zhuǎn)的“三個不得”——不得改變土地集體所有性質(zhì)、不得改變土地用途、不得損害農(nóng)民土地承包權(quán)益的精神,為確保農(nóng)民利益,很難大面積進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)。

4、流轉(zhuǎn)機(jī)制不健全的問題

在上述的幾種土地流轉(zhuǎn)方式中,都不同程度存在一些矛盾和問題,扯皮和糾紛經(jīng)常發(fā)生,而且期限短,不穩(wěn)定,土地流轉(zhuǎn)量小,難以形成規(guī)模和效應(yīng)。在土地流轉(zhuǎn)中沒有中介,不符合相關(guān)的法律法規(guī)。

5、生產(chǎn)組織方式不適應(yīng)的問題

目前貴州農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的主要形式就是小打小鬧,單打獨(dú)斗的小農(nóng)生產(chǎn),在自給自足的情況下,農(nóng)民很少有前瞻性認(rèn)識,也不愿冒一點(diǎn)風(fēng)險,所以土地流轉(zhuǎn)也難以展開。在現(xiàn)代科技發(fā)展的今天,以規(guī)?；?、集約化、信息化等為基礎(chǔ)的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)已迫在眉睫,生產(chǎn)力的發(fā)展必然使生產(chǎn)關(guān)系發(fā)生變革,以適應(yīng)社會的發(fā)展,土地流轉(zhuǎn)已是大勢所趨。只有通過創(chuàng)新生產(chǎn)組織方式,才能較好的適應(yīng)發(fā)展的要求。

6、社會穩(wěn)定的問題

土地流轉(zhuǎn)過程中矛盾多、問題復(fù)雜。一是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展要求,迫切需要進(jìn)行土地流轉(zhuǎn),這又容易造成農(nóng)民不耕地后在社會上無序流動,形成不穩(wěn)定因素;二是如果農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)后沒有相應(yīng)的生活保障或其他產(chǎn)業(yè)替代,也會造成社會的不穩(wěn)定因素;三是土地流轉(zhuǎn)后如果承包人利益過高,也會造成土地被流轉(zhuǎn)農(nóng)民的心理不平衡,甚至出現(xiàn)仇富心理。因此,我們一方面想農(nóng)村發(fā)展加快,人民生活水平不斷提高,一方面又希望農(nóng)民只管那“一畝三分地”,不要有過多的奢求,造成社會不穩(wěn)定,這是一對矛盾。

四、土地流轉(zhuǎn)的出路

1、確保農(nóng)民利益不受侵害

為了確保農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的穩(wěn)定,政府需要有所作為。一是通過政府及相關(guān)部門有組織地進(jìn)行土地流轉(zhuǎn),確保農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的穩(wěn)定,在此問題上可借鑒江蘇、浙江等省模式。江浙一帶由于經(jīng)濟(jì)水平較好,農(nóng)民棄農(nóng)經(jīng)商現(xiàn)象比較普遍,加上鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)也較發(fā)達(dá),大量農(nóng)村勞動力發(fā)生轉(zhuǎn)移,確保了農(nóng)民收入的穩(wěn)定,鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府對棄農(nóng)經(jīng)商或棄農(nóng)從工后荒蕪的耕地收取荒蕪費(fèi),發(fā)達(dá)地區(qū)每年每畝地收取600元,欠發(fā)達(dá)地區(qū)收取300元,政府通過招租形式向外租賃,并拿出收取的荒蕪費(fèi)的70%作為被招租人的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)扶持補(bǔ)貼,30%用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的公共設(shè)施建設(shè),如運(yùn)輸工具配置,農(nóng)機(jī)具購買,路面硬化等,有效解決了耕地流轉(zhuǎn)問題。

二是合理安排勞務(wù)派遣。三是在農(nóng)村試行最低生活保障制度或者以承包經(jīng)營權(quán)換取社保。四是股份制,它是農(nóng)地“三權(quán)分離”的一種形式,其方式是集體以股權(quán)“贖回”農(nóng)地,重新發(fā)包給種田大戶或?qū)I(yè)隊(duì),成立農(nóng)業(yè)股份集團(tuán)公司、農(nóng)業(yè)股份合作有限公司或農(nóng)業(yè)股份經(jīng)濟(jì)合作社,實(shí)行企業(yè)化經(jīng)營,年終按股分紅利予入股者。無論采取哪一種模式,都應(yīng)遵循自愿原則,尊重農(nóng)戶的農(nóng)地承包權(quán)。

2、加大對農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入

加大對農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入,實(shí)現(xiàn)由傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的轉(zhuǎn)變。目前,在種植區(qū)域開展的水利工程建設(shè),機(jī)耕道路建設(shè),土地整治、農(nóng)業(yè)機(jī)械化的配置等都是很好的措施,實(shí)施的社會主義新農(nóng)村建設(shè)極大的改善了農(nóng)村的生產(chǎn)生活條件,為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

3、組織培訓(xùn),提高農(nóng)民素質(zhì)和培養(yǎng)農(nóng)村星火領(lǐng)頭人

成立農(nóng)地流轉(zhuǎn)中介機(jī)構(gòu),如土地銀行、交易中心等,為農(nóng)戶土地自由流轉(zhuǎn)提供多種服務(wù)。通過培訓(xùn)提高農(nóng)民素質(zhì),造就一批農(nóng)村骨干或產(chǎn)業(yè)領(lǐng)頭人,通過他們,組建如合作社、種植協(xié)會、專業(yè)服務(wù)組織、家庭農(nóng)場、各種大戶等,便于土地的有效流轉(zhuǎn)。

4、土地流轉(zhuǎn)市場化運(yùn)作

建立農(nóng)地流轉(zhuǎn)交易信息網(wǎng)絡(luò)。可由有關(guān)政府行政主管部門或市場中介機(jī)構(gòu)通過各種渠道調(diào)查、搜集農(nóng)地流轉(zhuǎn)的供給和需求、市場價格等信息資料,并加以統(tǒng)計(jì)、分析和預(yù)測,公開對外進(jìn)行發(fā)布,使廣大農(nóng)戶能及時、準(zhǔn)確獲取可靠信息,溝通市場供需雙方的相互聯(lián)系,為盡早達(dá)成農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)交易創(chuàng)造條件。B市某村的做法是“調(diào)查摸底,登記建‘庫”,即由村干部進(jìn)組入戶,摸清農(nóng)戶的土地流轉(zhuǎn)意愿,將農(nóng)戶愿意流轉(zhuǎn)的土地面積逐戶登記,由戶主簽名,納入村“土地儲備庫”,并予以公布。

搞好農(nóng)地分等定級和價格評估工作。農(nóng)地流轉(zhuǎn)屬于一種有償?shù)氖袌鼋灰仔袨?遵循等價交換的原則,因此,必須加強(qiáng)對農(nóng)地的分等定級和價格評估工作,合理確定各類農(nóng)地的質(zhì)量、等級,評估其客觀、公正的土地使用權(quán)市場價格,為農(nóng)地市場流轉(zhuǎn)雙方的公平交易提供合理參考依據(jù),以減少價格確定的隨意性和不合理性,既避免市場交易主體利益受到侵犯,又為政府加強(qiáng)對農(nóng)地市場的價格管理提供科學(xué)基礎(chǔ)。