對我國土地流轉的再思考

蔡富軍

(信陽市平橋區(qū)委黨校,河南 信陽 464100)

中圖分類號:D922.3文獻標識碼:A文章編號:1673-0992(2009)07-054-02

十七屆三中全會關于土地流轉的決定指出“加強土地承包經營權流轉管理和服務,建立健全土地承包經營權流轉市場,按照依法、自愿、有償原則,允許農民以轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等形式流轉土地承包經營權,發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經營。土地承包經營權流轉,不得改變土地集體所有性質,不得改變土地用途,不得損害農民土地承包權益?！蔽艺J為這方面大有文章可做,結合當前信陽市進行的農村綜合改革試驗,談談我的一些看法。

一、土地流轉的核心問題是土地問題

1.工業(yè)化、城市化與保護耕地的矛盾

我國城市化、工業(yè)化的加速和目前建設用地緊缺的矛盾十分突出。2020年要達到城市化率60%、工業(yè)化率70%的目標,需要增加1.5億畝建設用地。而未來11年實際可以增加的建設用地不足3000萬畝。1.2億畝建設用地缺口成為我國經濟發(fā)展最嚴重的資源約束。中央提出,為了保證我們13億人口的吃飯問題,糧食生產要基本做到自給自足,不能過度的依靠國際市場,我們必須保證18億畝耕地的底線不能突破。

2.農地經營規(guī)模狹小,農民增收困難

據(jù)統(tǒng)計,我們信陽的一個農戶大概是四五畝地,雖然不是最低的水平,還是低于全國平均水平的每戶7.5畝地。而日本是一個幾乎沒有什么自然資源的國家,土地比我們還要緊張?？墒?日本一個農戶擁有的土地是我們的3倍;韓國也是我們的3倍;歐盟是我們的40倍;美國是我們的400倍。農民要憑那7.5畝地,你讓他從事農業(yè)生產是絕對不能致富的,要想讓農民致富,必須解決土地問題、解決土地流轉問題,解決土地集中問題,解決農村剩余勞動力轉移和就業(yè)問題,因此我國新一輪農村改革就是要解決這些問題。

3.農民的土地權益受到嚴重侵害,群體抗爭事件頻繁發(fā)生

改革開放前,我們說農民靠的工農業(yè)產品不等價交換,靠的是剪刀差,政府拿走六千億。改革開放三十年來,我們通過征地這個環(huán)節(jié)從農民那里拿走的大概是三萬億有人說四萬甚至五萬億。我們大量的征收農民的土地,支付給農民的補償不過是土地價值的十分之一。另外百分之九十被政府,被開發(fā)商,甚至被貪官拿走。土地和家園是農民賴以生存的重要基礎。一旦農民失去了土地承包權或宅基地使用權,而在城市的居住、就業(yè)、教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等各類社會保障又無法落實,部分農民又沒有一技之長,使各地不斷發(fā)生因土地問題產生的抗爭事件。而土地征用和出讓又為腐敗行為的產生提供了條件,我們這些年來,農村農民百分之五十到六十的信訪事件都是圍繞這土地發(fā)生的。

4.農民對土地所有權的訴求:耕者有其田

現(xiàn)在,許多農民對土地流轉依然感到茫然:一是不熟悉法律政策,二是無法預知土地增值效應,因此不敢把土地承包經營權流轉出去,使得流轉率較低。這就給地方政府制訂和執(zhí)行農村土地流轉政策提出了更高的要求:既要在理論論證、政策解讀、規(guī)范運行、保障機制等方面力求創(chuàng)新與突破,又要堅持充分尊重農民意愿、堅持有助于流轉雙方互利雙贏的原則,通過合理的流轉方式,一方面滿足城市化需求,一方面加快農村脫貧。唯有如此,土地承包經營權的流轉收益才能履行進城農民的社會保障功能,讓進城農民真正消除后顧之憂。

二、土地流轉的形式主要有

農村土地承包經營權流轉的方式主要有:轉包、出租、借用、互換、轉讓、入股等。

轉包是農民集體經濟組織內部農戶之間的土地承包經營權的租賃。轉包人對土地經營權的產權不變。受轉包人享有土地承包經營權的使用權,獲取承包土地的收益,并向轉包人支付轉包費,轉包無需發(fā)包方許可,但轉包合同需向發(fā)包方備案。

出租是農戶將土地承包經營權租賃給本集體經濟組織以外的人。出租是一種外部的民事合同,出租人對土地經營權的產權不變。承租人通過租賃合同取得土地承包經營權的承租權,并向出租的農戶支付租金。農民出租土地承包經營權無需發(fā)包方許可,但出租合同需向發(fā)包方備案。

借用是出借人將土地承包經營權借給他人使用。借用是一種無償合同,借用人無需向出借人支付土地承包經營權的使用費。農戶將土地承包經營權借給本村人或借給外村人均無需發(fā)包方許可,但出借合同需向發(fā)包方備案。

互換是農民為了耕作方便或出于其他考慮,將自己的土地承包經營權交換給本集體經濟組織內部的其他人行使,自己行使從本集體經濟組織內部的其他人處換來的土地承包經營權,承包方不能與其他集體經濟組織的農戶互換土地承包經營權。雙方農戶達成互換合同后,須報發(fā)包方備案,且應與發(fā)包方變更原土地承包合同。同時,互換后的土地承包經營權人仍要按發(fā)包時確定的該土地的用途使用土地,履行該地塊原來負擔的義務。

轉讓是指土地承包經營權人將其擁有的未到期的土地經營權,經發(fā)包方許可后,以一定的方式和條件轉移給他人的一種行為,并與發(fā)包方變更原土地承包合同。土地承包經營權的受讓對象可以是本集體經濟組織的成員,也可以是本集體經濟組織以外的單位和個人。轉讓將使農戶喪失土地承包經營權,因此對轉讓必須嚴格條件,轉讓的農戶必須有確實的非農生活保障。

入股是農戶在自愿聯(lián)合的基礎上,將土地承包經營權以入股的形式組織在一起,從事農業(yè)生產,收益按股分紅,是一種具有合作性質的流轉形式,而不是入股組成公司從事經營。

三、推動農村土地流轉的思路及對策

(一)著力搭建服務平臺

1.設立領導小組。市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)(辦事處)分別成立由分管領導牽頭、相關部門負責人參與的農村土地流轉工作領導小組,研究農村土地流轉工作,推進農村土地流轉。市財政局下屬的農村財政管理局為農村土地流轉主管部門,履行農村土地流轉具體監(jiān)管工作,統(tǒng)一管理制度,統(tǒng)一管理程序,統(tǒng)一管理文本,統(tǒng)一審批方式,統(tǒng)一考核辦法,實施責任追究。相關部門密切配合,履行各自職責,落實各項政策,支持、服務農村土地流轉。

2.建立農村土地流轉服務機構。以鄉(xiāng)鎮(zhèn)、辦事處為單位,建立“農村土地流轉服務中心”,實行一套班子、兩塊牌子,定人、定崗、定責,具體擔負農村土地流轉相關工作。村級組建土地流轉服務站,由村“兩委”班子分管負責人、村會計擔任工作人員。村民小組設兼職土地流轉信息員,由小組長兼任。鄉(xiāng)鎮(zhèn)、辦事處農村土地流轉服務中心履行信息服務、洽談協(xié)商、簽約鑒證、管理監(jiān)督職能。以此落實全市農村土地流轉管理服務機構、人員、網絡。

3.出臺土地流轉規(guī)劃和管理辦法。市委、市政府要依據(jù)十七屆三中全會精神,結合本市實際,制定《土地流轉規(guī)劃》和《信陽市農村土地流轉管理辦法》,抓住關鍵點和環(huán)節(jié),指導全市土地流轉工作。同時不斷總結完善,從流轉主體、流轉方式、流轉程序等幾個方面對農戶的土地流轉行為逐步進行規(guī)范。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、辦事處制定本地土地流轉規(guī)劃,組織和引導各村推進土地流轉工作。

(二)強力暢通流轉渠道

1.優(yōu)質服務促進流轉。鄉(xiāng)鎮(zhèn)、辦事處農村土地流轉服務中心要認真履行職責,提供良好服務。建立土地流轉信息庫,廣泛收集信息,及時掛牌公布信息,網上發(fā)布信息,提供信息咨詢。制作并向農戶提供統(tǒng)一的轉讓、轉包、出租、互換及流轉委托書等不同的合同示范文本。組織有流轉意向的雙方進行洽談,幫助流轉雙方對可能涉及的一些權利、義務、違約責任等進行把關,雙方洽談一致后,在指導簽訂流轉合同,對合同進行鑒證,發(fā)放土地流轉確認書。做好流轉合同、土地流轉臺帳、土地流轉委托書、土地流轉信息登記表等有關資料分類整理歸檔。

2.項目、企業(yè)帶動土地流轉。要借鑒外地經驗,結合本地實際,把土地流轉與農業(yè)產業(yè)結構調整有機結合起來,改變傳統(tǒng)的農業(yè)耕種模式,擴大種植規(guī)模,使承包地向種田能手、種茶能手和合作社等集中,提高農業(yè)的規(guī)模化經營水平,提高土地資源的配置效率和規(guī)模效益,推動現(xiàn)代農業(yè)的發(fā)展。有條件的鎮(zhèn)(處)可以發(fā)展專業(yè)大戶、家庭農場、農民專業(yè)合作社、股份制企業(yè)等規(guī)范的經營主體,引導農業(yè)規(guī)?；?、集約化經營。加大招商引資、項目建設力度,著力培植骨干農業(yè)產業(yè)化龍頭企業(yè),通過企業(yè)、項目帶動土地流轉。

3.不斷探索流轉的方式和途徑。探索“入股”、“股份+合作”流轉方式,按照“群眾自愿、土地入股、集約經營、收益分紅、利益保障”的原則,引導農戶以土地承包經營權入股建立股份公司或者以土地經營權為股份共同組建合作社,農民憑借土地承包權擁有公司股份,實行按股分紅。

(三)努力構筑保障體系

1.加強金融服務,提供資金支持。努力創(chuàng)造寬松的融資環(huán)境,加大對農業(yè)產業(yè)化龍頭企業(yè)、業(yè)主的資金支持。進一步落實農村小額貸款政策,鼓勵適度規(guī)模經營,發(fā)展特色農業(yè)。建立農地產權交易市場。給每個承包戶發(fā)放農村土地使用產權證,農民以土地使用產權入股加入合作社,使土地的使用產權轉移到合作社,合作社以土地使用產權向銀行作抵押進行貸款,用于采購急需的化肥,規(guī)劃建設加工生產等。

2.擴大保險范圍,降低流轉風險。一方面要針對農業(yè)受自然災害影響大的特點,探索、擴大農業(yè)保險范圍,增強農業(yè)企業(yè)、產業(yè)抵御災害的能力,使其不至于稍遇災害而一蹶不振,帶來農村土地流轉的大幅波動。另一方面,進一步健全社會保障制度。在農民保障體系缺失的前提下,土地仍是他們最后的避風港,但隨著經濟發(fā)展和整個社會保障體系不斷完善,絕大部分農民會有更多選擇,回歸土地不再是唯一的出路。要將農村的社會保障由依靠承包地轉為依靠社會保障制度,包括養(yǎng)老、醫(yī)療、生育、傷殘等保障。

3.提高土地流轉的推動力。提升非農就業(yè)能力,以容納更多農村勞力向其他產業(yè)轉移。實施“陽光”培訓工程,使農民掌握一技之長,提高他們適應其他從業(yè)崗位的技能,促進農村勞動力向非農產業(yè)轉移,為土地流轉創(chuàng)造條件,讓更多的農地流轉起來。同時,要保障進城就業(yè)農民的合法權益。制定優(yōu)惠政策,落實國家城鎮(zhèn)就業(yè)政策、財稅政策,為農民進城創(chuàng)造良好的條件,使農民進城方便,就業(yè)方便,這樣農民能安心離開農田,為土地流轉創(chuàng)造更多的有利條件。

4.注重研究新問題,及時化解流轉中的矛盾糾紛。農村土地流轉必將是一個長期、動態(tài)的調適過程,其間會有不斷的波動和反復,會不斷出現(xiàn)新的情況和問題。要跟蹤監(jiān)督土地流轉合同履約情況,做好矛盾糾紛調處工作。不斷探索解決農村土地糾紛的長效機制,制定和規(guī)范糾紛仲裁的各項制度和程序,完善土地流轉糾紛仲裁機制。特別像當前美國次貸金融危機引發(fā)全球性經濟危機帶來外出務工農民工大量返鄉(xiāng),有可能影響土地流轉,必須妥善研究處理,避免引發(fā)社會矛盾。