《突發(fā)事件應對法》實踐對策分析

張彧通

摘 要: 根據(jù)作者以問卷與訪談的形式對2008年年初南京大雪災中政府應急措施進行調(diào)研分析所得的數(shù)據(jù)結(jié)果,重點闡述《中華人民共和國突發(fā)事件應對法》(以下簡稱《突發(fā)事件應對法》)的立法特色以及實踐中不夠完善之處,通過分析美中不足之處,提出幾點改進的對策。確權(quán)不到位、協(xié)調(diào)機制不清晰、領導機制不具體等問題是中國突發(fā)事件應對法律管理制度中現(xiàn)存的比較突出和尖銳的問題。應當根據(jù)《突發(fā)事件應對法》的精神,再制定行政法規(guī)等規(guī)定,完善中國的突發(fā)事件應對法律制度。

關鍵詞: 突發(fā)事件管理制度;法律不足;危機意識

中圖分類號: X507

1 《突發(fā)事件應對法》的立法特色

該法的特色主要在于:重在預防、關口前移;既授予政府充分的應急權(quán)力,又對其權(quán)力行使進行規(guī)范;對公民權(quán)利的限制和保護相統(tǒng)一;認識到問責制度對提高處置突發(fā)事件效率的意義;突發(fā)事件應對制度的相關觀念及概念的變化,體現(xiàn)了立法機關以及政府相關部門觀念的逐漸轉(zhuǎn)變。

2 《突發(fā)事件應對法》在實踐中的不成熟

(1)領導機制不具體。

我們調(diào)研發(fā)現(xiàn),南京市很早以來就成立了掃雪防凍指揮部,負責每年入冬以來的掃雪防凍任務,并且形成了慣例,在處理此類氣象突發(fā)事件時相對熟悉。設立突發(fā)事件指揮部不是《突發(fā)事件應對法》頒布以來才有的事情,而是各地方在常年處理突發(fā)事件的過程中所形成的。所以《突發(fā)事件應對法》應當著眼規(guī)定的領導機制是將領導機制細化,將權(quán)力、權(quán)利、義務等以制度化的形式確立下來。而該法僅僅規(guī)定:“縣級以上地方各級人民政府設立由本級人民政府主要負責人、相關部門負責人……組成的突發(fā)事件應急指揮機構(gòu),……根據(jù)實際需要,設立相關類別突發(fā)事件應急指揮機構(gòu)……”。

通過與南京市掃雪防凍指揮部李宜武副指揮長的交談,我們發(fā)現(xiàn)南京市每年的掃雪防凍預案盡管常改常新,但是并沒有將各組成部分的職能規(guī)定細致,尤其是沒有將指揮部成員的權(quán)力、責任固定下來。只是在每年召開的掃雪防凍協(xié)調(diào)會上由指揮長(副市長級)、副指揮長(市容局副局級)進行分配,更多強調(diào)的是由指揮部分配任務,而非各自履行法律規(guī)定的自身職權(quán)。權(quán)能不清可能會造成工作人員不明了份內(nèi)職責,導致在突發(fā)事件發(fā)生時缺少自救意識和自救方法,造成損失。同時可能會造成官員的濫用權(quán)力,也不利于民眾利益的保護。

由于中國傳統(tǒng)以來都有過分重視行政的習慣,形成了出現(xiàn)事件首先大家開會討論一下,然后采取對策應對。這種方式往往會錯失突發(fā)事件應急處置的最佳時期,例如震后72小時“黃金時間”。拿今年大雪災為例,一臺大型掃雪設備在經(jīng)過層層協(xié)調(diào)之后才加入南京長江大橋的除雪任務中。這延緩了南京城內(nèi)外交通進出恢復便利。

從另外一方面來看,突發(fā)事件的應急制度在一定程度上需要經(jīng)驗積累以及前人總結(jié)。突發(fā)事件的不確定因素太多,因此領導機制不細化反給予了決策者靈活決策的空間,在一定程度上有利于突發(fā)事件的應對處理。

這兩個方面的原因造成制度的未細化,卻在實踐中可能帶來危害。因為決策者們的每一項關于突發(fā)事件處置的決策關系到的都是群體的利益,最終落腳點是社會公共利益。如果沒有賦予決策者自由裁量權(quán),瞬息萬變的災害將侵吞社會的財富;如果不對決策者進行限制、過于自由也不利于保護群體利益?！锻话l(fā)事件應對法》只是規(guī)定“國務院和縣級以上地方各級人民政府是突發(fā)事件應對工作的行政領導機關,其辦事機構(gòu)及具體職責由國務院規(guī)定?！备鶕?jù)該條,國務院應該制定相關的行政法規(guī),進行確權(quán)。

(2)協(xié)調(diào)機制不清晰。

政府的各個職能部門在突發(fā)事件應對時的協(xié)調(diào)往往會出現(xiàn)問題?，F(xiàn)代的政府部門之間工作內(nèi)容具有相對獨立性,突發(fā)事件的產(chǎn)生涉及多個職能部門,這就必然需要政府部門之間的相互配合。在平時,只要處理自己的問題而不用顧及其他;在進行合作時,如何協(xié)調(diào)卻成為了一大問題。在今年年初的大雪災中,南京市的各個部門雖然在掃雪防凍指揮部的統(tǒng)一領導之下,分工進行工作,但協(xié)作不暢導致一些環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題:比如說調(diào)運掃雪裝備的車輛往往不能第一時間趕赴除雪現(xiàn)場。究其原因,在于缺乏制度層面上較為詳盡的規(guī)定,缺乏各地相應制定的詳細的應急預案,缺乏實踐中熟練的配合演練。根據(jù)《突發(fā)事件應對法》的規(guī)定:“突發(fā)事件發(fā)生地的其他單位應當服從人民政府發(fā)布的決定、命令,配合人民政府采取的應急處置措施,做好本單位的應急救援工作,并積極組織人員參加所在地的應急救援和處置工作?！睂嵺`中,各地政府應該根據(jù)本地的實際情況制定更加具體的地方性法規(guī),各相關部門也應當根據(jù)國家設定的應急預案樣本制定相關詳盡的預案以供參考。

(3)技術(shù)支持、物資儲備不到位。

應急技術(shù)支持對于不論是自然災害還是突發(fā)事故都必不可少。由于現(xiàn)代社會公共危機的復雜性和危害性進一步加大,先進的技術(shù)手段成為了必須。我們在進行調(diào)研的時候發(fā)現(xiàn),在對長江大橋進行的除雪過程中,雖然擁有進口高級掃雪車卻沒有能夠發(fā)揮其作用,最后撤離了大橋。這造成了資源的浪費,同時也延誤了突發(fā)事件的應急處置。另一方面,技術(shù)的支持是應對突發(fā)事件是高效率的基礎,不能不引起我們的重視;另一方面,關于技術(shù)方面的投入不當,反而會使政府難以運用各種先進技術(shù)進行高效率的突發(fā)事件快速處理。問題就在于怎樣使得必要的技術(shù)支持能夠時刻保持狀態(tài)。而不致今年南京在處理大雪災的時候出現(xiàn)掃雪裝備年久失修的現(xiàn)象。

經(jīng)過我們的調(diào)研發(fā)現(xiàn),南京市受雪災影響最大的就是道路交通情況。在南京大雪的第一天,全南京用于掃除道路積雪的工業(yè)用鹽告罄(只是撒在橋梁、隧道、陡坡等地段),后來緊急從安徽等地調(diào)運才保障了南京掃雪的順利進行。這在一定程度上暴露了應急物資儲備不足的問題。在大雪災這種跨省市、影響地域極廣的突發(fā)事件面前,從外部調(diào)運的這種補救措施顯然不是最佳的方法。當然,物資的儲備與保管在平時也是一個問題。一方面,儲備不足、保管不當會造成“巧婦難為無米之炊”;一方面,囤積過多的應急物資其保管又會花費不菲。

不論是統(tǒng)一指揮的領導機制還是復合型公共危機管理的協(xié)調(diào)機制,都應該將其變成突發(fā)事件應對法律制度中制度化的東西。制度化的優(yōu)點就在于用文字的形式固定權(quán)力、權(quán)利、義務,使得行政機關能夠做到“有法可依,有法必依”。這是法治社會的基本要求,只有在法律的規(guī)范下政府下才能正確有效地進行危機管理?！锻话l(fā)事件應對法》為地方政府進行公共危機管理提供了法律支撐。同時這類具有指導意義的東西不能沒有具體的規(guī)定,否則會造成實踐運用中的脫節(jié)。我們認為,將突發(fā)事件的一些重要的原則進行制度的細化、進行“度”的把握、進行法條層面的確認的好處是顯而易見的。它幫助我們在解決問題的過程中,能夠更加的有效率;并且使得官員不能恣意妄為,保障了民眾的集體利益;不論是從法律制定的角度還是從適用法律的角度都能夠體現(xiàn)立法的宗旨。

3 應對對策的建議

(1)制定行政法規(guī),界定官員權(quán)能,明確協(xié)調(diào)機制。

沒有將其職能通過法律的形式固定到法律中去,與該法宣示的確權(quán)、限權(quán)的原則與立法特點互相矛盾,這可能會為官員濫用職權(quán)提供機會,將會不利于保障民眾的生命財產(chǎn)利益。即使沒有實行危害他人權(quán)益的行為,其自身的錯誤行為(比如一些錯誤的決策)也可能會被其解釋為合理行為而逃避責任。同時,明確職責,在事件發(fā)生時就可以視其是否是作為,這也成為了依問責機制進行問責的根據(jù)。

在依照《突發(fā)事件應對法》相關精神制定地方各部門的具體規(guī)章時,也應當將部門之間的協(xié)調(diào)機制劃分清晰。可以由省市一級制定專門的協(xié)調(diào)機制指導意見,也可以將協(xié)調(diào)機制的設立放在各部門的預案中,以便發(fā)生情況后立時適用。在規(guī)定中,必須要強調(diào)日常的協(xié)調(diào)演練,并且以事后問責的形式(若在事件發(fā)生后出現(xiàn)問題,追求平時沒有認真貫徹規(guī)定的官員的責任)強調(diào)日常的重要性。

(2)將“重視技術(shù)”從觀念轉(zhuǎn)變成行動;將“物資儲備”從松懈轉(zhuǎn)變成常規(guī)。

各地政府都普遍意識到技術(shù)在處理突發(fā)事件中的重要性,可鮮有做到位的。究其原因是不作為:疏于對于關鍵裝備、高技術(shù)裝備的平時養(yǎng)護,裝備無法保持在應有的工作狀態(tài)。拿南京而言,即使是百年一遇的大雪,掃雪車買回來就是要用的,應當在每年的固定時間里調(diào)試、適用,保障其效能。

同樣的問題出現(xiàn)在物質(zhì)儲備中。一方面應該根據(jù)南京地區(qū)歷史上的降雪量結(jié)合城區(qū)特點,稍微多一些的儲備用業(yè)用鹽,以保障在使用時沒有障礙,不會短缺。在保管時,也應該有專門機關、專人保管。只有這樣才能形成常規(guī),常備不懈。

(3)增強危機意識,提高防災救災水平。

基層各部門往往主動自救的意識不夠強,并且對于《中華人民共和國突發(fā)事件應對法》的相關內(nèi)容知之甚少。基層的行政機關沒有主動進行防災救災的意識。由于自上而下的防災意識薄弱以及處置措施的滯后性導致了首次突發(fā)事件的嚴重損失。成本意識不強烈,在平時預防以及事后處理時往往不考慮成本因素,總會造成資源的浪費,導致防災成本大幅上升,使得資金日趨緊張。同時,相關部門也沒有成立相應的成本核算組織進行預防、處理的成本核算,算出最低的成本,從而有助于整個社會的突發(fā)事件處理。

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