二戰(zhàn)后美國國會立法機制改革研究

石慶環(huán)　李俊霖

摘要：立法機制改革，是二戰(zhàn)后美國國會以提升自身立法能力的方式來制衡聯(lián)邦行政權擴張的積極嘗試。通過分析改革成效可知，既有的改革措施確實對提升美國國會立法能力和維護其在聯(lián)邦政策制定過程中的話語權起到了積極作用，但由于這些措施均不同程度地陷入了圍繞國會立法權行使方式展開的權力博弈，改革的實際成效始終未達到預期。如果美國國會仍試圖繼續(xù)其立法機制改革，則必須要找到既能有效提升立法能力，又能遠離國會內(nèi)部“權力游戲”的新路徑。

關鍵詞：二戰(zhàn)后;美國國會;立法機制改革;權力制衡;立法過程無人化

DOI編碼：10.19667/j.cnki.cn23-1070/c.2021.01.016

依據(jù)美國憲法，國會是構成聯(lián)邦權力制衡機制的重要一極，而立法機制作為美國國會立法能力的基礎要素，通過與實際立法需求間的互動，決定了國會在美國聯(lián)邦政策制定過程中話語權的大小，進而影響著聯(lián)邦權力制衡機制的有效性。美國國會立法機制源自于英國議會，由以委員會制度為代表的立法制度和國會黨團主導的立法行為構成，經(jīng)過殖民時代北美各地議會的實踐和演繹，最終內(nèi)化為美國法制傳統(tǒng)中不可或缺的組成部分。19世紀中葉以前，美國經(jīng)濟、政治和社會生活等領域的事務主要由各州負責管理，隨著聯(lián)邦政府的職能和工作量有限，傳統(tǒng)的國會立法機制尚能應付此時的立法需求。自內(nèi)戰(zhàn)結束至1945年間，隨著聯(lián)邦政府職能的不斷擴展，使得國會立法能力不足的問題逐步顯現(xiàn)出來。一方面，國會年均立法量的增幅遠低于立法需求;另一方面，經(jīng)濟和社會領域新興立法事務的不斷涌現(xiàn)，放大了國會在資訊搜集、分析和宏觀政策制定等方面的欠缺，由此產(chǎn)生的“立法能力危機”，構成了美國國會改革自身立法機制的現(xiàn)實動因。與此同時，總統(tǒng)領導的聯(lián)邦行政機構憑借其高效的決策和執(zhí)行能力，逐步獲得了聯(lián)邦政策制定的主導權，以至于“國會幾乎喪失了有效監(jiān)督聯(lián)邦行政機構的能力”。若長此以往，則“聯(lián)邦行政機構終將成為國會監(jiān)督的盲區(qū)”，聯(lián)邦政府層面的分權制衡機制也會逐漸失靈。故而，維護聯(lián)邦權力結構中分權制衡機制的有效性，是美國國會立法機制改革的憲法理論依據(jù)。美國國會制度的變遷，雖然是政治學和憲法學研究領域的重要課題，相關成果既包括了綜合性論著，也有針對具體制度的探討，但從歷史學視角系統(tǒng)梳理二戰(zhàn)后美國國會立法機制改革的歷程和影響因素，并以此為基礎對改革進行總體評估與前瞻性思考，仍具有一定的學術價值。

一、從組織制度到辦公技術：美國國會立法制度改革的嘗試

作為實體性準則的立法制度，是美國國會立法機制中相對確定性的部分，針對其進行的改革可以更直接、更順暢地貫徹改革者的意圖。因此，立法制度改革構成了美國國會立法機制改革的主干。從《1946年國會重組法》（The Legislative Reorganization Act of 1946）頒布，到20世紀90年代中期立法機制改革漸趨停滯，美國國會先后從改革委員會、國會助理制度和在國會立法工作中引入網(wǎng)絡與信息化技術的角度出發(fā)，嘗試對其立法制度進行全面且系統(tǒng)的升級調(diào)整，以期達到提升立法能力的效果。

自首屆美國國會開幕時起，“以建立委員會形式制定程序性和實體性法規(guī)”，就已是議員們最熟悉的工作方式。至1825年，常設委員會取代所在議院的全體會議，成為立法草案的實際執(zhí)筆者。此后，委員會制度牢牢占據(jù)了美國國會立法制度中的核心位置，任何以調(diào)整國會立法機制、提升國會立法效能為目的的改革，都必須以改革委員會制度為起點。早在19世紀末和20世紀初，美國國會就曾嘗試通過增設新的委員會來提升立法能力，截至1919年，參眾兩院常設委員會的數(shù)量分別達到了74和60個。但事實證明，僅是擴充委員會體系的規(guī)模，非但未能有效提升美國國會立法能力，反而帶來了委員會職能重疊和權責不清等新的問題，所以只有“精簡冗余的委員會，讓議員們將有限的精力集中到1—2個專業(yè)領域，才是提高立法效率和質(zhì)量的正道”。基于上述認識，聯(lián)邦政府在制定《1946年國會重組法》時，將精簡委員會體系規(guī)模和減輕議員兼職壓力等作為委員會制度改革的突破口。為此，國會裁撤了大部分臨時委員會，將立法草案起草工作交由擁有獨立職責權限的15個參議院常設委員會和19個眾議院常設委員會完成;同時規(guī)定，參議員只能同時兼任3個委員會職務，而眾議員的兼職數(shù)則被限定在2個，國會也“不再受理任何私人議案、決議和修正案”。如此一來，議員們具備了成為特定領域聯(lián)邦立法事務專家的潛質(zhì)。為了最大限度地發(fā)揮委員會體系的立法效能，《1946年國會重組法》還賦予委員會主席領導其委員會內(nèi)部立法和行政事務的權力，并在傳統(tǒng)“資歷制”（Seniority）基礎上創(chuàng)造出了“委員會資歷制”，使委員會具備了“科層制”組織的某些特征。但需要指出的是，改革后這種立法專業(yè)性和效率的提升，卻是以犧牲國會內(nèi)部民主為代價的。進一步說，在委員會資歷制的全盛時期，“國會兩院中的多數(shù)黨議員憑借資歷即可躋身委員會主席或小組委員會主席之列”。反觀那些資歷尚淺的新晉議員，他們鮮有機會加入撥款和籌款等位高權重的委員會，“只能到相對不那么‘熱門的‘次一等委員會中碰運氣”。這種政治參與機會的不平等在議員群體內(nèi)部造成的矛盾甚至撕裂，一定程度上抵消了委員會制度改革取得的成效，并且成為了國會立法機制改革道路上的絆腳石。對此，眾議員詹姆斯·A.羅（James A.Roe）坦言：“若要復興國會，則必須先革除資歷制，并且讓真正具有領導才能和立法能力的議員擔任重要職務?！闭卧u論家羅伯特·海勒（Robert Heller）更是直截了當?shù)貙①Y歷制稱作“公認的惡魔”。總之，由擁有獨立職責權限且奉行委員會資歷制的常設委員會負責法案草擬工作的立法制度，雖有促進國會立法專業(yè)化的功效，但也使議案起草工作由多數(shù)議員的集智過程變?yōu)橄嚓P委員會的獨角戲，其結果，不僅削弱了立法活動的民主性和代表性，更阻礙了立法效率的提高。鑒于委員會主席集權和委員會資歷制給立法機制改革造成的負面影響，聯(lián)邦政府在《1970年國會重組法》中，加入了保障議員平等參與立法事務權利的條款。例如，保障少數(shù)黨議員有權平等使用委員會行政經(jīng)費，有權傳喚證人出席聽證會，在辯論和聽證會進程中享有平等的發(fā)言機會等。又如，建立跨黨派的兩院聯(lián)合行動委員會（Joint Committee on Congressional Operations），“以便隨時提供有益的改革建議”。此外，國會眾參兩院還分別在1973年和1975年組建了“博林委員會”和“史蒂文森委員會”，有針對性地解決眾議院中的委員會體系設置不合理、委員會內(nèi)部缺乏監(jiān)督機制、代理投票（proxy voting）泛濫、參議院內(nèi)部行政管理效率低下和委員會體系臃腫等問題。隨著上述改革舉措逐步落實，國會立法活動的民主性得到了增強，這在一定程度上促進了國會立法話語權的析分和下移，實際結果是，職責權限劃分更細致的小組委員會取代常設委員會，成為參眾兩院立法議案的實際起草者。然而，小組委員會的崛起也帶來了相應的問題，譬如，法案起草工作的碎片化對提升立法效率起到了反面作用。進入20世紀80年代后，不斷加劇的政治極化使美國國會再難就立法機制改革達成共識，到1995年，國會委員會制度改革已淪為同時控制參眾兩院多數(shù)席位的共和黨貫徹“小政府”理念的工具，其在立法機制改革中所扮演的角色逐漸退居次要位置。

二戰(zhàn)后，針對助理制度及機構設置所進行的改革，是美國國會立法制度改革的又一重要內(nèi)容。從職責和功能上看，助理制度改革旨在“建立規(guī)模合理和配置得當?shù)闹韴F隊，以協(xié)助國會改革和提升立法效能”。換句話說，助理制度改革始終從屬并服務于委員會制度改革。從內(nèi)容上看，助理制度改革由議員私人/委員會助理制度改革和立法服務機構改革兩個部分組成。為保障委員會助理忠于職守，《1946年國會重組法》規(guī)定，國會助理只有“在離職一年以上且獲得參議院規(guī)則委員會或眾議院行政事務委員會書面許可的情況下，才能轉(zhuǎn)入其他政府部門任職”。為幫助議員更好地完成日益繁巨的立法工作，《1970年國會重組法》又授權兩院各委員會額外雇用不超過6名助理，以加強與選民的聯(lián)系。與隸屬于特定議員或委員會助理相比，立法服務機構更多地負責為國會提供科學與專業(yè)性的政策咨詢，為此，20世紀40—60年代，國會先后建立了立法咨詢服務處（Legislative Reference Service）、總審計署（General Accounting Office）、眾議院立法顧問局（Office of the Legislative Counsel）、技術評估辦公室（Of-flee of Technology Assessment）和國會預算辦公室（Congressional Budget Office）。上述機構的建立，為國會更高效、更專業(yè)地制定法律提供了助力。到20世紀70年代末，27%的議員會在參與表決時采納立法服務機構的建議，11%的立法是依據(jù)立法服務機構提供的藍本制定的。當然，國會助理對立法事務影響力的逐步擴大，也引起了議員們的注意和擔憂。作為委員會制度改革的陪襯和附屬品，國會助理制度改革的實際成效，既取決于自身制度設計的合理性，又受到議員們對其認知和態(tài)度的影響。但不可否認，面臨日益繁巨和專業(yè)化的立法任務，國會需要更專業(yè)的咨詢和政策意見，這也是國會助理制度得以不斷發(fā)展和完善的根本原因。

利用網(wǎng)絡和信息技術改進立法工作方式，亦是戰(zhàn)后美國國會立法制度改革和提升立法能力的又一途徑。與委員會和助理制度改革相比，電子計票、計算機和網(wǎng)絡技術在國會中的應用，能夠更直接地提升立法工作的效率，其負面影響有限且可控?！?970年國會重組法》將電子計票技術引入國會立法程序后，大幅降低了“唱名表決”（rollcall vote）所需的時間和人工成本，議員投票率和表決結果的真實性和可靠性也隨之回升。以眾議院全體會議為例，采用電子計票技術前，投票率低于57%，而改革后升至80%。尤其是始建于1973年的電子議案數(shù)據(jù)庫（automated bill status system），使議案信息的儲存和檢索進入了數(shù)據(jù)化時代，到了20世紀70年代末，68%的眾議員用計算機完成文字處理工作。相比于傳統(tǒng)的人工抄寫和遞送，此舉顯著提高了國會內(nèi)外的咨詢傳遞效率，憑借計算機強大的數(shù)據(jù)分析和處理能力，國會得以在立法決策中使用更新、更復雜的計量經(jīng)濟學模型來預測法案的潛在效果和影響。例如，1976—1977年，總審計署通過運用計算機核算財務報表，為聯(lián)邦財政節(jié)約了82億美元。同樣得益于計算機技術的運用，1978年，在國會研究服務處所受理的306479項咨詢請求中，52%的請求當日即得到了答復，另有30%的請求在5日內(nèi)得到處理。隨著國會立法信息處理量的增長和行政性事務的日益繁雜，國會又分別于1975年和1976年建立了“臨時信息基礎設施委員會”（Temporary Commission on In-formation and Facilities）和“行政復核臨時委員會”（the Commission on Administrative Review），以解決信息基礎設施不敷使用和人事與財務管理混亂的問題。

綜上，戰(zhàn)后美國國會在立法制度改革方面的探索，涵蓋了議員參與立法活動的方式、行政助理團隊與智庫，以及立法辦公技術等方面的內(nèi)容，其中針對議員參與立法活動方式即委員會制度改革始終居于核心地位，而助理制度和辦公技術改革，則起著放大委員會制度改革功效的作用。究其原因，在于議員既是國會立法權的實際行使者，又是立法制度改革的制定者和評估與監(jiān)督者，掌控改革的進程和走向。當然，僅憑立法制度改革，尚不足以將國會立法能力提升至滿意的程度，而作為立法機制另一構成要件的立法行為，卻時刻影響甚至牽制著立法制度改革的實際成效。

二、規(guī)范黨團對立法活動的參與：美國國會立法行為改革的努力

立法行為通常是指立法主體制定、認可、變動、修改與監(jiān)督法律實施的具體實踐。就美國國會而言，其立法活動帶有明顯的政黨政治色彩：一方面，國會黨團在立法創(chuàng)意、提案和表決等過程中起到了協(xié)商與集智的作用;另一方面，早在建國之初，以華盛頓為首的國父們就對政黨政治在“縱容偏見與分歧，破壞聯(lián)邦政府團結”方面的隱患表示擔憂，但正像伍德羅·威爾遜所說的那樣，“我們需要的不是擺脫政黨，而是尋找和運用某種辦法來駕馭這些政黨”。相比與立法制度，深受政黨政治影響的立法行為是國會立法機制中較為靈活的部分，若以剛性制度法規(guī)加以限制，反而會削弱國會黨團在立法過程中溝通政策意見、凝聚共識和達成妥協(xié)的作用，不利于改革效能的發(fā)揮。故此，在立法機制改革過程中，國會通常會避免直接向兩院黨團發(fā)號施令，借助立法制度改革促使黨團自發(fā)調(diào)整其影響國會的立法方式，進而使立法行為改革與立法制度改革相協(xié)調(diào)。典型的事例包括：《1946年國會重組法》通過授權委員會主席領導的兩院常設委員會負責法案起草工作，改變了以往由議院多數(shù)黨領袖主導立法進程的慣例，國會黨團從此由立法舞臺的中心退居幕后，“其領導層憑借分配委員會席位的職權”，繼續(xù)影響著國會立法活動的進程。對于大多數(shù)議員而言，“能否獲得心儀的委員會職位并參與重要的法案制定工作”，將決定其職業(yè)生涯的走向。為此，議員們需要在立法活動中與黨團領袖保持步調(diào)一致，“以提高其進入理想委員會的概率”，而一旦獲得黨團領導層的青睞，他們在國會中的職業(yè)發(fā)展便會順遂得多。以眾議院為例，1959—1960年，有35%的撥款委員會和29%的籌款委員會成員是通過黨團領袖任命方式獲得職位的;與此同時，有25%的籌款委員會成員和10%的撥款委員會成員無須刻意申請便獲得了理想的委員會職位。相比而言，“參議院議員人數(shù)僅為眾議院的四分之一，優(yōu)質(zhì)委員會職位的稀缺程度相對較低”，其成員對黨團的依賴較小。正是憑借對“優(yōu)質(zhì)委員會席位”這一稀缺資源的控制，國會黨團在失去法案草擬工作直接領導權以后，依舊能對立法活動施加必要的影響。由于國會黨團領導層原本就是以資深議員為主，因此，在“委員會資歷制”風頭正勁的時代，國會黨團特別是其領導層對立法事務的影響力并未顯著衰減，只是發(fā)揮作用的方式更低調(diào)、更難以被察覺而已。

進入20世紀70年代，國會內(nèi)部黨團組織就彌合委員會主席集權及“委員會資歷制”造成的分歧，在資深與新晉議員之間達成了共識。1971—1975年，參眾兩院黨團組織根據(jù)《1970年國會重組法》中推進國會立法活動民主化的條款和精神，對自身職能和工作方法進行了調(diào)整，其內(nèi)容包括：由黨團會議負責分配委員會席位和選舉委員會主席，議員不得在多個小組委員會中兼任主席職務等。與立法制度領域民主化改革的遭遇類似，當分配委員會職位的權力不再由黨團領導層壟斷時，黨團內(nèi)部的政治生態(tài)就開始由“集權”轉(zhuǎn)向“原子化”，甚至帶來普通議員都意識到的結果：“他們在委員會中的職位是通過黨內(nèi)民主選舉而非黨團委任方式獲得的，所以他們也無須效忠黨團及其領袖?！痹谶@一思想指導下，議員在參與立法和監(jiān)督立法活動時，“普遍將個人得失作為行動的指南和準繩”。20世紀80年代以后，國會又出現(xiàn)了以黨派歸屬站隊的“政治極化”趨勢，進一步消解了建立在理性基礎上的共識，議員的立法行為已不再拘泥于立法制度的約束，而是越來越頻繁地利用個人人脈和黨團組織等“非正式”的途徑提出議案。在20世紀80年代的美國眾議院中，有1/5的議案采用了“非正式”提案途徑，到了90年代，這一比例雖降至1/10，但進入21世紀，“非正式”提案途徑的使用率再度上升，到2014年，比例甚至達到1/3。議員們選擇所謂“非正式”提案途徑而舍棄既有的立法程序的做法表明，以委員會制度為核心的立法制度已不再是議員參與國會立法活動時最便捷、最有效的途徑，這也在一定程度上為美國國會立法機制改革逐步走向停滯提供了解釋空間。

三、美國國會立法機制改革的實際效果及其影響因素

客觀地說，若僅以成功或失敗之類的簡單標準來評判美國國會立法機制改革，實難做到公允。在近半個世紀的立法機制改革歷程中，美國國會改革舉措與亟待解決問題之間的博弈和較量始終沒有停止，這使得任何一次改革在取得成績之余，也可能為新問題的產(chǎn)生埋下了伏筆。20世紀40年代和70年代的美國國會委員會制度改革就是最好的例證。從這個角度上看，以某項改革措施或某一階段改革實時效果來評估美國國會立法機制改革的成敗，難免有以偏概全之嫌，唯有綜合考察立法機制改革前后美國國會立法能力的變化，以及其對國會在美國聯(lián)邦政策制定過程中話語權的影響，才能對戰(zhàn)后美國國會立法機制改革的實際成效做出較為準確與公正的評判?；谶@種認識，我們可得出以下兩點基本判斷：其一，戰(zhàn)后美國國會立法機制改革確實起到了提升立法能力的作用，這既可以從委員會制度、助理制度與立法辦公技術改革所取得的成效中求得佐證，又可以從改革后國會與總統(tǒng)之間權力制衡機制依舊有效的政治現(xiàn)實中找到答案。其二，在美國聯(lián)邦政策制定過程中，總統(tǒng)及其領導的行政機構擁有更大話語權的現(xiàn)象并沒有被徹底改變，國會希望通過強化自身立法能力以謀求建立與總統(tǒng)間的權力均勢，仍舊是任重道遠。而影響美國國會立法機制改革實際效果的因素，除了立法制度設計上的優(yōu)劣和議員們在立法行為中的抉擇外，還有改革的最終目標與實際立法需求之間的差距，以及地域代表制和多數(shù)原則等憲法原則的限制因素。

對于美國國會而言，推進立法機制改革的最終目標是捍衛(wèi)憲法中的分權制衡原則，提升立法能力只是達成最終目標的途徑。作為《美國憲法》中的核心概念之一，分權制衡原則深受霍布斯、洛克等人的自然法學說和消極自由理論影響，其背后的權利觀是將公民權利定義為一種“自然的自由”。依據(jù)這一權利觀，每個公民都有權“按照自己的心意利用他自己的力量以維續(xù)他自己的本質(zhì)（Nature）的自由”，“毋需得到任何人的許可或聽命于任何人的意志”。為保障這種自由，《美國憲法》第九條修正案規(guī)定，“本憲法列舉之若干權利不得解釋為人民保有之其他權利可被否定或輕忽”。換言之，“個人并不是通過政府（同意）才能成為權利的所有者”，他們的權利“來自于自然法則”。故而，個人奮斗是美國公民踐行自然權利的主要途徑。為了防止一個“過度有為”的聯(lián)邦政府對公民權利和自由構成威脅，《美國憲法》在劃定聯(lián)邦權力與公民權利之間邊界的同時，也賦予了聯(lián)邦權力機構之間彼此制衡的職責和使命。正因如此，捍衛(wèi)分權制衡原則，便成為美國國會推進立法機制改革的法理依據(jù)和最終目標。19世紀中葉之后，壟斷資本主義在美國的興起，悄然改變著公民權利的內(nèi)涵和實現(xiàn)條件，一些有識之士開始意識到，“失去了政府的參與，社會經(jīng)濟的運行將會陷入停滯”。即便那些仍然倡導消極自由權利觀的人們也不得不承認，“他們的幸福很大程度上歸功于政府的協(xié)助，遠非自給自足”。然而，在聯(lián)邦政府職能拓展的過程中，總統(tǒng)及其領導的聯(lián)邦行政機構成為最大的受益者，國會則面臨著政策話語權和影響力下滑的壓力。當此情形下，國會捍衛(wèi)分權制衡原則，不僅是在履行憲法賦予的使命，更是為了維護國會的政治聲望和議員個人的利益。因此，1946年國會立法機制改革，也是這一使命呼喚的結果。但與始終如一的改革終極目標相比，國會面對的實際立法需求，因為關乎國計民生，所以往往是具體且不斷變化的。當改革的最終目標與實際立法需求相契合時，改革的效能往往能夠得到較好發(fā)揮，但當實際立法需求迫使國會立法決策和活動偏離其立法機制改革初衷時，改革的實際成效就很難達到預期。

首先，戰(zhàn)后聯(lián)邦行政權力在美國經(jīng)濟和社會保障領域的拓展，已成為具有強大慣性的既定政策，這使得國會履行權力制衡職責的效果大打折扣。截至1945年，聯(lián)邦財政收入、支出、財政赤字和公共債務在GDP中的比重分別達到20.4%、41.9%、21.5%以及106.3%。戰(zhàn)后，為了維護經(jīng)濟和社會的穩(wěn)定，避免出現(xiàn)通貨緊縮和失業(yè)潮，國會最終放棄了削減稅收和聯(lián)邦支出的計劃，選擇了符合聯(lián)邦財政狀況和經(jīng)濟發(fā)展實際需求的財政與經(jīng)濟政策。對此，經(jīng)濟學家亞倫·威爾達夫斯基（Aaron Wildavsky）和凱恩斯給出的解釋是，“不斷增長的預算本身就能夠為經(jīng)濟發(fā)展提供動力，而為了維持這樣的增長，預算規(guī)模只能不斷擴大而不是相反”;“利用聯(lián)邦預算刺激經(jīng)濟增長，有利于保持低失業(yè)率和物價的穩(wěn)定，可以使社會平穩(wěn)健康發(fā)展”。在制定社會保障政策時，國會基本遵循了羅斯?！靶抡币詠淼膰屹Y本主義道路。例如，頒布于1949年的《住房法》（Housing Act），就以“清理貧民窟，改善貧困家庭居住環(huán)境”為宗旨。直到20世紀80年代之前，赤字經(jīng)濟和進步主義的社會保障政策，一直深受美國公眾的歡迎。因而議員們也會利用各常設委員會“借款授權”（borrowing authority）和“訂約授權”（contract authority），繞過正規(guī)的預算編訂程序籌集相關經(jīng)費;或是設立不受年度預算機制約束的“永久撥款”（permanent ap-propriation）項目，以保障相關款項的穩(wěn)定撥付?；诤暧^經(jīng)濟和社會發(fā)展的需要，二戰(zhàn)后美國國會對擴張型的聯(lián)邦財政政策采取了默許甚至支持的態(tài)度，這等于在一定程度上放棄了利用預算制定權限制聯(lián)邦行政機構權力的擴張。而部分議員出于個人利益的考量，幫助行政部門繞過正規(guī)預算和撥款程序獲得資金的行為，既破壞了國會立法權的完整性，也是對國會立法機制改革初衷的“背叛”，必然會對改革的實際效果造成負面影響。

其次，聯(lián)邦行政機構對立法活動參與度的提高，使國會履行制衡職能時壓力倍增。盡管自《1946年國會重組法》制定和頒布起，國會就試圖以增強委員會體系的分工和專業(yè)性，以及設立智庫——立法服務機構的方式提升立法能力，但其無法對法律從創(chuàng)制到執(zhí)行的全程做到精準掌握，這就為聯(lián)邦行政機構實際參與聯(lián)邦立法并獲得相關的話語權提供了機遇。根據(jù)1950年頒布的《預算和會計程序法》（Bud-get and Accounting Procedures Act），國會正式承認了總統(tǒng)在聯(lián)邦預算編訂過程中的領導地位，即“總統(tǒng)可以隨時向國會提出增加或縮減預算的建議”和“與預算相關的政策信息由受總統(tǒng)直接指揮的預算局統(tǒng)一負責，其他行政機構須聽從其安排和調(diào)遣”。針對聯(lián)邦行政和立法機構之間預算信息溝通不暢的問題，《預算和會計程序法》還授權“總審計長和預算局局長一同為聯(lián)邦政府的財會和金融改革擬定計劃”。1974年生效的《國會預算與扣留控制法》（Congressional Budget and Impoundment Control Act），更是進一步規(guī)定“由總統(tǒng)負責聯(lián)邦年度預算計劃的起草工作”。在有關社會保障問題的立法事務上，聯(lián)邦行政機構也掌握著相當大的話語權。例如，在約翰遜總統(tǒng)“偉大社會”計劃指導下，1964—1968年，國會制定了包括《經(jīng)濟機會法》（Economic Opportunity Act of 1964）、《食品券法》（Food Stamp Act of 1964）、《中小學教育法》（Elementary and Secondary Education Act of 1965）等在內(nèi)的9部社會保障法案，其中僅《1965年社會保障法修正案》就在當年的聯(lián)邦財政支出中列入了65億美元的社保開支。如果說國會認同擴張型的聯(lián)邦財政政策還算是面對客觀經(jīng)濟形勢做出的自主選擇，那么聯(lián)邦行政機構對國會核心權力領域——立法權的滲透，則反映了國會立法能力仍不能滿足實際立法需求的事實，也是戰(zhàn)后立法機制改革未能達到預期效果的一個重要原因。此外，20世紀80年代后，美國國會進入了“原子化”與黨團影響力復蘇并存的時代。此時的國會立法往往同時涉及多個學科和領域的相關知識，且國會黨為發(fā)揮其在組織動員方面的專長，更傾向于制定綜合性“巨型法案”，于是以專業(yè)分工見長的單一委員會體系也就失去了用武之地。1986年時，已有14%的眾議院議案是通過多個委員會合作完成編訂的，到了1990年前后，這一比重升至18%。

再次，美國憲法穩(wěn)定性也是一個不可忽視的因素。按照美國憲法，地域代表制既是國會分配選區(qū)和議席的制度基石，也是國會議員和選民間的“政治臍帶”。地域代表制“一方面為聯(lián)邦政府的政治決策提供合法性授權，另一方面根據(jù)聯(lián)邦政府的政策對各州和各選區(qū)的政治活動提供必要的指導”。雖然戰(zhàn)后美國國會立法機制改革的動機并非直接源自民意，但獲得選民的理解和支持，無疑可以為議員們踐行改革方針提供強大的信念支撐。自第二次工業(yè)革命以來，越來越多的非地域性利益集團開始登上美國的政治舞臺，在地域代表制之下，它們無法單獨選舉代表其利益的議員，只能以游說國會的方式對聯(lián)邦立法事務施加影響。其結果，議員與選民間的緊密聯(lián)系就難免會出現(xiàn)裂痕，并導致國會公信力的下降。1974年時，尚有17%的美國人愿意信任國會，到了1994年，這一比重降至4%。在這期間，明確表示不信任國會的公民在總人口中的占比由21%升至39%。在非地域性利益集團游說活動不斷加碼和民眾對國會支持度及信賴感不斷下滑的雙重影響下，國會議員自然將更多的精力放在制定能夠與利益集團實現(xiàn)共贏的法案上，而不再熱衷于國會立法機制改革這樣曠日持久且毫無收益的活動。

還需注意的是，美國憲法對多數(shù)原則的固守和對行政化改革舉措的天然排斥，也導致了國會立法機制改革逡巡不前。依據(jù)洛克的理論，多數(shù)原則的價值在于保持共同體行動的一致性，即“大多數(shù)具有全體的權力，因而大多數(shù)人的行為被認為是全體的行為，當然也就有了決定權”。在美國憲法中，多數(shù)原則一直是國會表決和決策的核心程序規(guī)范。對此，托克維爾評價道：“在美國，多數(shù)既擁有強大的管理國家的實權，又擁有也幾乎如此強大的影響輿論的實力。”與地域代表制的遭遇類似，議員與利益集團間的“政財抱合”，削弱了國會中“多數(shù)意見”的民意含量。長此以往，多數(shù)人的民主很可能最終會淪為少數(shù)人的僭權。而且，在一個信息爆炸、專業(yè)分工日趨細密的時代，“多數(shù)原則是否還有能力處理綜合性、技術性不斷增強的立法議題，仍值得深思”。

最后，戰(zhàn)后美國國會立法機制改革引入行政化改革舉措，也是出于立法制度新舊更替的現(xiàn)實需要。從改革實際效果上看，行政化改革措施確實對提升國會立法能力和效率起到了積極作用，但也引起了不小的爭議：一方面，行政化委員會體系造成了議員間的不平等，有違憲法的民主原則;另一方面，國會立法服務體系更是游離于憲法搭建的權力制衡框架之外，亦無須接受選民監(jiān)督，大有“從權力的工具變成了權力的表征”的趨勢。按照參議員羅伯特·B.摩根（Robert B.Morgan）的解釋，“這個國家基本上是由參眾兩院議員助手治理的”。即便如此，國會也不敢貿(mào)然禁止行政化改革舉措的應用，因為“其在效率方面的優(yōu)勢是國會無論如何也難以拒絕的”。最終，國會面對行政化改革舉措所表現(xiàn)出的欲拒還迎的實用主義和機會主義心態(tài)，不僅使相關改革舉措始終難以發(fā)揮全部的效力，還間接導致改革進程陷入停滯。

四、立法過程的無人化：美國國會立法機制后續(xù)改革的備選方案

通過系統(tǒng)梳理二戰(zhàn)后美國國會立法機制改革歷程，我們看到：導致改革未能克竟全功的原因主要在于：改革的最終目標與實際立法需求間的偏差、部分憲法規(guī)則與原則的時代局限性和具體改革措施的缺陷三個方面，而國會可以憑借自身能力和職權加以調(diào)整和改進的，恐怕只有第三項具體改革措施的缺陷。在這個意義上，如果美國國會仍有意繼續(xù)推動立法機制改革，則應該在選擇更科學、更可行的改革舉措上多做些嘗試。而在國會已采取的改革舉措中，議員和國會助理作為改革計劃的執(zhí)行人，能否做到依法、依規(guī)履職，并且能夠平衡堅守改革初衷與維護公共利益和實現(xiàn)個人價值之間的關系，將最終決定改革的實際效果。換言之，立法機制改革就是對國會立法權行使方式的徹底洗牌，所有議員和國會助理都會自覺或不自覺地成為這場“權力游戲”的參與者。關于這一點，正如孟德斯鳩在《論法的精神》一書中所斷言，“一切有權力的人都容易濫用權力”。在美國國會立法機制改革過程中，除了要不斷提升自身的立法能力，還要時刻警惕國會議員和助理利用職權之便，在立法活動中獲得超越他人的影響力和話語權，并由此演變?yōu)閲鴷械摹皺鄤蓦A層”。20世紀70年代后，國會將法案起草工作的重心由常設委員會移至小組委員會，推動國會黨團內(nèi)部民主化改革和限制國會助理體系規(guī)模，均是對該權力制約和監(jiān)督理念的實踐。從結果上看，上述舉措的確有效地維護了國會內(nèi)部民主，保障了立法權行使過程的合憲性，但卻對提升美國國會立法能力產(chǎn)生了負面影響，進而削弱了國會立法機制改革存續(xù)的可能性。

那么，如何才能使二者之間保持平衡，進而達到改革的預期效果呢？筆者認為，網(wǎng)絡和信息技術在國會立法工作中的應用，或許能夠給予我們一些有益的啟示。作為高效并具備政治中立特質(zhì)的無人化技術手段，網(wǎng)絡和信息技術在立法過程中的應用，有助于提高美國國會立法工作的效率和質(zhì)量，且不會主動干預國會內(nèi)部政治生態(tài)與權力平衡。當然，在既有的改革實踐過程中已被運用的各項無人化技術，由于尚不具備自主工作的能力，只是國會議員和助理工作效果的放大器，對抑制權力博弈給國會立法工作帶來的阻礙尚且無能為力。而近年來，隨著人工智能技術被廣泛應用于美國經(jīng)濟和社會生活的各種場景中，實現(xiàn)國會立法過程的無人化也變得不再那么遙不可及，或者說至少存在以下理論依據(jù)。

第一，從工作原理上看，人工智能具備協(xié)助國會完成部分乃至全部立法工作的潛質(zhì)。依據(jù)維納在《控制論》中提出的觀點，國會立法機制可以看作整理和分析一切與目標法案相關信息的過程。而將信息數(shù)據(jù)化并以統(tǒng)計學方法加以運算，正是人工智能的專長，因此，人工智能在理論上具備處理立法事務的能力。相比于議員和立法助理，人工智能不僅在工作時長、強度和穩(wěn)定性方面具有先天的優(yōu)勢，而且可以運用計算機模擬技術推演法案實施效果，有助于提高法案內(nèi)容的科學性和合理性。

第二，在人類社會日益數(shù)據(jù)化的時代，嘗試和推進立法過程的無人化，有助于突破人體機能極限對立法效率的制約，為促進社會更加穩(wěn)定且有序地運行提供保障。根據(jù)國際數(shù)據(jù)公司（Internet Data Cor-poration）的預計，“截止到2025年，全球數(shù)據(jù)圈規(guī)模將達到175ZB（1ZB相當于1萬億GB），如果將這些數(shù)據(jù)全部儲存在DVD中，則DVD的高度將是月球與地球間距離的23倍，或環(huán)繞地球222圈”。在這樣一個“萬物皆數(shù)”的世界中，僅依靠傳統(tǒng)的立法工作方式不足以從紛繁復雜的信息海洋中尋找到其所需的立法信息和方案，因此，立法機構需要積極運用最新的科技手段提升自身的信息感知、分析能力和綜合判斷能力，而以人工智能技術為基石推進立法過程的無人化，正是實現(xiàn)該設想的理想途徑。

第三，推行立法過程的無人化，有助于降低權力博弈對國會立法的干擾。與仍需依賴國會議員和助理做決定的初級無人化辦公技術相比，人工智能技術最顯著的優(yōu)勢在于，可利用在自主思維方面的專長，逐步提高立法工作的自動化程度，并有望最終實現(xiàn)立法過程的無人化。果真如此，則美國國會便可不再受“如何使立法權高效行使的同時權力不被濫用”這一難題的困擾，將全部精力集中到提升立法能力和應對實際立法需求上來，從而更好地履行憲法所賦予的制衡職責。

然而在現(xiàn)階段美國，要實踐國會立法過程的無人化，仍要面對一些棘手的問題，其中最典型的是，如何避免“立法過程的無人化”成為滋生新集權的溫床。畢竟對于公眾而言，支撐美國國會立法過程實現(xiàn)無人化的邏輯算法還是一個具有較高技術門檻的“黑箱”，專業(yè)編程者及決策者在其中起到的作用難以被實時監(jiān)督。這種信息與認知能力的不對等，會使處于弱勢一方的公眾本能地產(chǎn)生自身權利可能會被侵犯的擔憂，繼而對此類激進改革選項持審慎甚至懷疑的態(tài)度，由此影響國會議員在探討相關改革計劃時的決策行為。

作為18世紀末制憲國父與20世紀中后期立法改革者之間關于憲法精神和實踐的“超時空對話”，戰(zhàn)后美國國會立法機制改革歷程進一步揭示出“國會權力與能力并不是兩個可以互換概念”的事實，特別是在科學技術和社會治理需求加速變化的當代美國，國會只有積極適應和融入時代潮流，才是提升立法能力和維護政治秩序穩(wěn)定的最佳選擇。這不僅是美國國會立法機制改革的經(jīng)驗之談，對于有志于革新政府體制的世界其他國家和政府而言，亦是如此。

[責任編輯 付洪泉]