東馨笙

自國家發(fā)改委某研究所所長向媒體透露開征燃油稅為時不遠(yuǎn)以來，開征燃油稅成了各大媒體不斷討論的熱點，也成了民眾倍加關(guān)心的話題。媒體和民眾普遍認(rèn)為，開征燃油稅涉及廣大民眾的切身利益，對民眾影響甚巨，應(yīng)當(dāng)廣泛征求民眾意見，傾聽民眾的呼聲，建議提請全國人大及其常委會審議通過。但是，國家稅務(wù)總局一位權(quán)威人士日前接受上海證券報獨家專訪時，聲稱即將開征的燃油稅是對燃油消費行為的一種稅收，1999年修正的公路法已經(jīng)將“燃油附加費”改為“燃油稅”，并將燃油稅開征的權(quán)力授予國務(wù)院，無須提請全國人大及其常委會審議。

“燃油稅”一詞并非中國獨創(chuàng)，世界上許多國家均有之，如，美國、日本、英國、德國等；也并非中國最近所創(chuàng)，從1998年開始修正公路法起，“燃油稅”一詞為媒體和民眾所知所論。所以許多媒體和民眾一聽即將開征燃油稅，即感慨歷經(jīng)近十年之久，燃油稅終于“千呼萬喚始出來”。然而，依據(jù)國家稅務(wù)總局那位權(quán)威人士所說的1999年修正的公路法已經(jīng)將“燃油附加費”改為“燃油稅”的指引去查閱1999年修正后的公路法，“燃油稅”一詞卻杳無蹤跡。不可否認(rèn)，國務(wù)院1998年提請全國人大常委會修正公路法的建議案中的確建議：為了貫徹費改稅的精神，保證公平，將公路法第三十六條中的“燃油附加費”改為“燃油稅”。但是，全國人大常委會通過的公路法修正案僅僅規(guī)定可以以稅收的方式籌集公路養(yǎng)護(hù)建設(shè)資金，具體實施辦法和實施步驟由國務(wù)院規(guī)定，并沒有將“燃油稅”一詞明確規(guī)定在法律中，更沒有明確將“燃油稅”的實施辦法和實施步驟授權(quán)國務(wù)院。

回顧1997年通過的公路法，可以發(fā)現(xiàn)，征收“燃油附加費”是公路養(yǎng)路費的征收辦法，而公路養(yǎng)路費是獲取公路使用權(quán)的對價。由此可知，繳納“燃油附加費”是獲取公路使用權(quán)的對價。1998年國務(wù)院向全國人大常委會提交修正公路法的建議案中建議開征“燃油稅”，取代公路養(yǎng)路費、公路客貨運附加費和公路運輸管理費等收費項目。從國務(wù)院提交的修正建議案來看，“燃油稅”不僅僅是獲取公路使用權(quán)的對價，還包含了其他內(nèi)容，已經(jīng)超出了公路法所規(guī)范的范圍。全國人大常委會在修正公路法時沒有采納國務(wù)院的建議，實有其特殊的意義。如果國家稅務(wù)總局那位權(quán)威人士認(rèn)為1999年修正后的公路法第三十六條采納了國務(wù)院的建議，純粹是誤解了1999年全國人大常委會通過的公路法修正案。

退一萬步，就算此次即將開征的燃油稅是獲取公路使用權(quán)的對價，在繳納燃油稅后就不用繳納公路養(yǎng)路費，也并非國務(wù)院就能依據(jù)公路法第三十六條的規(guī)定作出決定。2000年全國人大通過的立法法第八條規(guī)定稅收的基本制度只能制定法律，燃油稅作為稅收基本制度，應(yīng)當(dāng)制定法律。雖然第九條規(guī)定全國人大及其常委會可以對尚未制定法律的稅收事項根據(jù)實際情況，授權(quán)國務(wù)院對其中的部分事項先行制定行政法規(guī)，開征燃油稅涉及稅率、稅基、納稅人、納稅人的權(quán)利和義務(wù)、稅收優(yōu)惠等系列問題，并非立法法第九條規(guī)定的“部分事項”的范圍。1999年修正的公路法和2000年制定的立法法相比，屬于舊法；公路法由全國人大常委會制定和修正，立法法由全國人大制定，前者是下位法，后者是上位法。依新法優(yōu)于舊法和下位法不得和上位法相抵觸的原則，立法法第八條和第九條事實上已經(jīng)廢止了公路法第三十六條關(guān)于授權(quán)國務(wù)院規(guī)定以征稅方式籌集公路養(yǎng)護(hù)建設(shè)費方法和步驟的權(quán)力。

可能還有人主張，依據(jù)1984年9月全國人大常委會通過的全國人大常委會關(guān)于授權(quán)國務(wù)院改革工商稅制發(fā)布有關(guān)稅收條例草案的決定和1985年4月全國人大通過的全國人大關(guān)于授權(quán)國務(wù)院在經(jīng)濟體制改革和對外開放方面可以制定暫行的規(guī)定或者條例的決定，國務(wù)院可以就稅收制定相關(guān)條例或者暫行規(guī)定，國家稅務(wù)總局那位權(quán)威人士所聲稱的開征燃油稅無須經(jīng)全國人大及其常委會也是有據(jù)可依。但是，立法法是2000年3月經(jīng)全國人大通過的，還是依據(jù)新法優(yōu)于舊法和下位法不得和上位法相抵觸的原理，國務(wù)院取得的授權(quán)已經(jīng)被取消，不得依據(jù)這兩個決定制定稅收有關(guān)條例和暫行規(guī)定。

至此，可以得出結(jié)論，開征燃油稅并非政府說了算，還得經(jīng)全國人大及其常委會決定。沒有經(jīng)全國人人及其常委會同意，屬于違法征稅。開征燃油稅，看來還“任重道遠(yuǎn)”，并非如國家發(fā)改委某研究所所長所說“為時不遠(yuǎn)”。

（作者單位：全國人大常委會法制工作委員會）