榮佳平

摘要：隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展社會(huì)矛盾的激化，中國(guó)的群體性事件呈現(xiàn)多發(fā)的趨勢(shì)。在探討如何利用應(yīng)急手段處理群體性事件的同時(shí)，我們更有必要從行政體制內(nèi)部探討如何長(zhǎng)期有效預(yù)防群體性事件的爆發(fā)。將從四種公共治理模式出發(fā)，對(duì)此問(wèn)題進(jìn)行闡釋。

關(guān)鍵詞：群體性事件；公共治理

中圖分類號(hào)：D631.43

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1672-3198(2009)09-0069-02

1緒論

群體性事件爆發(fā)的大背景，除了有社會(huì)與經(jīng)濟(jì)的原因外還有行政系統(tǒng)本身體制的不完善和不合理的成分。其實(shí)不單單就群體性事件問(wèn)題，也不僅僅限于中國(guó)，行政系統(tǒng)的諸多弊端一直都是被人們猛烈抨擊的對(duì)象，也是相關(guān)專家學(xué)者試圖解決的難題。

從深層次說(shuō)，也許是行政學(xué)處于政治與經(jīng)濟(jì)中的尷尬地位導(dǎo)致了現(xiàn)在的局面，但是這又是我們不得不去面對(duì)的問(wèn)題。特別是二戰(zhàn)后，現(xiàn)在隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，社會(huì)事務(wù)的日益增多。行政學(xué)遇到愈來(lái)愈多的瓶頸，遭遇各種質(zhì)疑，要求進(jìn)行改革、治理呼聲不斷。于是，人們提出了“治理”的概念，但是關(guān)于如何治理這個(gè)問(wèn)題，其理論又是五花八門，大家各執(zhí)一詞。經(jīng)濟(jì)學(xué)家、社會(huì)學(xué)家、政治家、公民似乎都參與了這場(chǎng)爭(zhēng)論。

美國(guó)著名學(xué)者戴伊·彼得斯在《政府未來(lái)的治理模式》一書中將目前各種政府治理模式總結(jié)為“市場(chǎng)型政府”、“參與式政府”、“彈性化政府”與“解制型政府”。雖然這四種主張都有一定的弊端和合理主義的傾向，但是作為一種理念來(lái)說(shuō)對(duì)，對(duì)我國(guó)政府的治理改革具有一定借鑒意義。

2四種治理模式的闡釋與應(yīng)用

市場(chǎng)式政府：針對(duì)傳統(tǒng)型政府的壟斷性特點(diǎn)，此種理論的倡導(dǎo)者認(rèn)為應(yīng)該用市場(chǎng)化的治理模式來(lái)實(shí)現(xiàn)政府治理的高效率。結(jié)構(gòu)層面上強(qiáng)調(diào)分權(quán)，包括部門間的和中央與地方間的。運(yùn)用私人部門的管理技術(shù)自然也是必不可少的，這與企業(yè)家型政府或許有很多共同之處。另外一個(gè)特色在于提出政府內(nèi)部的市場(chǎng)問(wèn)題，根據(jù)市場(chǎng)刺激因素來(lái)進(jìn)行政策制定工作。不過(guò)這里有個(gè)缺點(diǎn)，就是對(duì)公民角色的貶低，雖然將公民看作消費(fèi)者可以提高服務(wù)意識(shí)，但卻忽略了公民的政治地位。

市場(chǎng)型政府在針對(duì)群體性事件的預(yù)防上主要在于以解決政府的低效率和腐敗的間接方式遏制群體性事件發(fā)生的可能性。有學(xué)者尖銳的指出，中國(guó)很多群體性事件爆發(fā)的深層次原因在于某些政府長(zhǎng)期與民爭(zhēng)利，政府腐敗、不作為、低效率。

參與式政府：顧名思義，這是一種強(qiáng)調(diào)參與式民主在政府管理中的作用。這種模式主張自下而上的參與，分為兩種類型，包括基層公務(wù)員的參與和民眾的參與。因?yàn)閰⑴c的需要，又要求結(jié)構(gòu)上必須打破層級(jí)制的舊形式，而主張建立扁平化的組織形式。在管理方面，引進(jìn)私人部門管理中使用的質(zhì)量管理模式，重視團(tuán)隊(duì)合作。對(duì)話式民主的決策方式，特別強(qiáng)調(diào)了協(xié)商和談判的重要性。

參與式政府對(duì)群體性事件的解決具有巨大的啟發(fā)意義，實(shí)際上我國(guó)很多的群體性事件爆發(fā)的背后原因都是政府在思想觀念上的閉封自守，在制定政策時(shí)我行我素，不從民眾的利益最大化角度出發(fā)。久而久之將會(huì)形成民眾與政府間的冷漠與緊張，為群體性事件的爆發(fā)與擴(kuò)大化積累了深厚的突然。在群體性事件爆發(fā)后，政府又不知道如何與群眾溝通，甚至未能意識(shí)溝通的必要，使得事態(tài)進(jìn)一步惡化。從這方面來(lái)說(shuō)，強(qiáng)調(diào)參與式的治理模式也能應(yīng)用于指導(dǎo)應(yīng)急手段。

彈性化政府：彈性化政府的提倡者所關(guān)注的焦點(diǎn)在于政府部門的永久性，認(rèn)為政府部門僵化的機(jī)構(gòu)設(shè)置使得其缺乏變動(dòng)性，容易造成政府部門以及人員的不思進(jìn)取、反應(yīng)遲鈍、難有作為且浪費(fèi)嚴(yán)重。作為此對(duì)策的彈性化政府，反對(duì)原來(lái)那種穩(wěn)定性和永久性的政府模式，主張通過(guò)雇傭臨時(shí)雇員、建立虛擬組織等發(fā)式靈活的處理社會(huì)事務(wù)，并根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行彈性處理等方式，建立靈活有效的政府治理模式。這是節(jié)省成本的需要，也是改變政府治理僵化特點(diǎn)的需要。

政府的僵化問(wèn)題一直是中國(guó)政府治理提倡者們面臨的一個(gè)結(jié)癥?，F(xiàn)在政府雇員制在中國(guó)某些地方已經(jīng)開(kāi)始試行，其效果還難以下定論。首先，在組織非永久性方面，正確的做法是在“迫使組織停止做原來(lái)工作的力量”與“維持組織的能力”之間取得恰當(dāng)?shù)钠胶?，但要在兩者之間做出最佳取舍是不易的。雖然每一套理念所引發(fā)的改革方案可能同時(shí)有效，但彈性化模式與參與模式卻存在根本上的差異，尤其在人事管理方面，參與模式強(qiáng)調(diào)公務(wù)人員、甚至服務(wù)對(duì)象要有高度的責(zé)任感，但彈性化模式對(duì)員工的要求相當(dāng)苛刻，隨時(shí)可取代更換，它假定組織價(jià)值和公務(wù)員制度的精神都不重要。彈性化的代價(jià)是組織記憶的消褪和員工責(zé)任感的降低。

雖然彈性化政府在能否解決政府諸多弊端還尚存爭(zhēng)論，但是作為一種治理理念，是值得我們作一些有意的嘗試的。

解制式政府：解制式政府認(rèn)為政府治理的阻礙在于目前政府內(nèi)諸多的縟文繁節(jié)嚴(yán)重的限制了公務(wù)員的能動(dòng)性，突出特點(diǎn)在于主張消除內(nèi)部管制措施，強(qiáng)調(diào)去除事前控制，重視事后控制，以發(fā)揮公務(wù)員的自由裁量能力。這是一種爭(zhēng)論很大的理論，首先次理論認(rèn)為政府公務(wù)員都有良好的公益精神，有為社會(huì)服務(wù)的熱情，只是被諸多內(nèi)部限制而得不到施展。這種假設(shè)是值得懷疑的，因?yàn)楣策x擇理論早已指出：公共部門內(nèi)的個(gè)人也是利益最大化的追求者。此外，解制政府所要求的事后控制很容易造成相關(guān)的監(jiān)督部門的權(quán)力膨脹。

但是在中國(guó)，由于歷史因素和現(xiàn)實(shí)的政治制度的影響，政府內(nèi)的縟文繁節(jié)現(xiàn)象過(guò)于嚴(yán)重，各種“有形的”、“無(wú)形的”規(guī)制使得公務(wù)員和基層領(lǐng)導(dǎo)無(wú)法充分發(fā)揮自由裁量權(quán)。長(zhǎng)期以來(lái)群眾的要求和問(wèn)題得不到處理，其中很多都是政府沒(méi)有權(quán)力處理，互相推諉、層層上交，使得某些地方基層民怨累積。特別是群體性事件發(fā)生時(shí)，一些基層領(lǐng)導(dǎo)不敢及時(shí)的采取措施，等批準(zhǔn)、等意見(jiàn)、等指示。錯(cuò)失將事件扼殺在萌芽階段的大好時(shí)機(jī)。

從這個(gè)角度來(lái)說(shuō)，解制型政府給我們的政府治理帶來(lái)了有益的啟發(fā)，但是應(yīng)當(dāng)注意度的把握，同時(shí)在提倡解制政府時(shí)也應(yīng)該注意強(qiáng)調(diào)官員的“公益精神”和建立完善的監(jiān)督和問(wèn)責(zé)體制，只有這兩者相輔相成才不會(huì)造成擁有裁量權(quán)的個(gè)人濫用權(quán)力。

3結(jié)語(yǔ)

這四種治理模式有諸多相互沖突的方面，比如在對(duì)公務(wù)員制度的態(tài)度上，市場(chǎng)式政府模型和彈性方法顯然否認(rèn)公務(wù)員制度的作用，認(rèn)為是良好治理的障礙，解制式改革也與市場(chǎng)式差不多(盡管是表面上的)，而參與模式更強(qiáng)調(diào)的是在這個(gè)層級(jí)節(jié)制體系中的平等觀念。在這四種改革的過(guò)程中都會(huì)必然產(chǎn)生許多新的組織形式，也減少了很多舊有的組織形式，這就面臨著協(xié)調(diào)問(wèn)題，盡管各種政府創(chuàng)新模型都重視引進(jìn)外來(lái)因素，反對(duì)中央集中權(quán)力的干預(yù)，但在協(xié)調(diào)的過(guò)程中都不自覺(jué)地需要發(fā)揮中央政府的重要角色。

在中國(guó)，作為從行政體制層面上對(duì)群體性事件的預(yù)防手段我們應(yīng)該事實(shí)求是、結(jié)合實(shí)際、靈活應(yīng)用。比如市場(chǎng)模式側(cè)重對(duì)公共服務(wù)方面的改革和治理；參與模式應(yīng)當(dāng)用于促使官民之間交流與協(xié)商機(jī)制的建立與完善；彈性化政府用于應(yīng)對(duì)應(yīng)急事件和臨時(shí)社會(huì)業(yè)務(wù)的處理；解制型政府則對(duì)過(guò)于僵化的內(nèi)部行政體制的改革給出了有益的啟發(fā)。