防范我國能源供給體系失靈的公共政策

徐穎科

[摘要] 中國經(jīng)濟發(fā)展面臨一個長期難題是能源供給小于能源需求。安全的能源供給體系,是中國經(jīng)濟健康持續(xù)發(fā)展的重要保證。煤炭為主的能源供給結(jié)構(gòu),需要優(yōu)化和調(diào)整。用財政稅收政策鼓勵企業(yè)降低能源消耗,建立能源儲備體系,可以很好地防止中國能源供給失靈,確保國家能源供給安全。

[關(guān)鍵詞] 能源供給;市場失靈;公共政策

[中圖分類號]F81 [文獻標識碼] A

[文章編號]1673-0461(2009)08-0039-05

中國是當今世界上最大的發(fā)展中國家,也是目前世界上第二位能源生產(chǎn)國和消費國。[1]但供給不足一直困擾著中國,特別是石油能源。2005年,我國原油需求對外依存度已經(jīng)超過38%,到2020年,中國石油需求量將達4.5億噸到5億噸,對外依存度將超過60%。①

能源供應(yīng)持續(xù)增長,是經(jīng)濟社會發(fā)展重要的支撐。依照目前的能源供給體系能否滿足未來能源消費的剛性需求,如何建立一個持續(xù)、穩(wěn)定、清潔、經(jīng)濟的能源供給體系,支持中國經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展,是必須考慮的現(xiàn)實問題。

一、我國能源供給體系現(xiàn)狀

(一)能源供給總量

從改革開放以來快速增加,能源供給能力明顯增強。從1978年的62,770萬噸標準煤增加到2006年的221,056萬噸標準煤,是1978年的3.5倍。如圖1所示:

1989年～1996年,大致保持在年均3.91%的增長水平。1997年～2000年之間出現(xiàn)了能源生產(chǎn)總量的下降,到1999年時已經(jīng)低于1995年的水平,僅為106988萬噸,特別是1999年下降幅度最大,比1997年減少了15,124萬噸,降幅達到了12.17%。2000年以后,我國能源生產(chǎn)總量又呈現(xiàn)出較快的增長勢頭,增長速度逐年提高,從總量看,三年間增長了63,700萬噸;從增長速度來看更是明顯,2001年～2004年間每年比上年增長都超過了13%,2007年產(chǎn)量標準煤23.7億噸,是2000年的1.8倍,7年年均增長8.76%。

(二)能源供給結(jié)構(gòu)

經(jīng)過幾十年的努力,中國已經(jīng)初步形成了煤炭為主體、電力為中心、石油天然氣和可再生能源全面發(fā)展的能源供應(yīng)結(jié)構(gòu)。2006年一次能源生產(chǎn)總量22.1億噸標準煤,列世界第二位;原油產(chǎn)量1.85億噸,列世界第五位;天然氣產(chǎn)量586億立方米;電力發(fā)展迅速,裝機容量和發(fā)電量分別達到62,200億千瓦時和28,700億千瓦時,均列世界第二位。

以煤炭為絕對主導的供給結(jié)構(gòu),沒有發(fā)生根本性變化。如圖2所示:

煤炭所占的比例一直在70%左右,1980年是69.4%,2006年是76.7%。石油作為能源供給的第二大主體,在供給總量中的比重呈下降趨勢,從1980年的23.7%下降到2006年的11.9%,天然氣則從1980年的2.9%上生到2006年的3.5%,以水電、核電和風力發(fā)電為代表的非一次性能源的比重從1980年的3.1%上生到2006年的7.9%,是26年前的2倍多。

(三)能源供給主體

從能源供給主體來看,我國的能源供給企業(yè)以國有和國有控股為主體,占據(jù)絕對壟斷地位。私營企業(yè)和外資企業(yè)雖有所發(fā)展,但由于規(guī)模較小,難以對市場形成大的影響。

2006全國能源行業(yè)的固定資產(chǎn)投資共計11,826.3億元,其中國有及國有控股企業(yè)的投資達到了9,255.7億元,占78.3%,集體企業(yè)及其控股有620.7億元,私營企業(yè)1,513億元。如果加上集體控股的部分,占到了固定資產(chǎn)投資的83.5%。如表1所示:

國有能源企業(yè)的資產(chǎn)總計達到64,288.72億元,私人企業(yè)僅是2,173.57億元,是私營企業(yè)的29.58倍。私營企業(yè)主要集中在煤炭開采和煉焦行業(yè),私營企業(yè)的在煤炭開采和煉焦等初級產(chǎn)業(yè)中的資產(chǎn)分別達到了624.19億元和979.04億元,石油和天然氣開采業(yè)的資產(chǎn)僅為8.89億元,國營企業(yè)是它的902.92倍。如表2所示:

主營業(yè)務(wù)收入,2006年國有企業(yè)是44,823.73億元,是私營企業(yè)的18.45倍,利潤國有企業(yè)達到了5,095.01億元,是私營企業(yè)的29.12倍。國有企業(yè)具有絕對的壟斷地位,這對于能源行業(yè)的健康發(fā)展十分不利。

二、當前我國能源供給體系存在問題

市場均衡有供需雙方共同決定,價格機制調(diào)整著供需雙方的行為,實現(xiàn)資源的合理配置,一旦市場價格杠桿失靈,市場對參與者的行為調(diào)整就會失靈,造成資源浪費,效率低下。[2]能源供給市場是市場體系的有機組成部分,也不能脫離經(jīng)濟規(guī)律。中國的能源供給市場存在不容忽視的問題,主要表現(xiàn)為:

(一)供給總量不足,難以滿足需求

中國能源供給,遠不能滿足國內(nèi)經(jīng)濟發(fā)展對能源的需求。受需求擴張的影響,能源增長迅猛,其增速已經(jīng)超過了當年GDP的速度。統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示,2000年我國電力消費比上年增長9.5%,快于GDP 增速1.1個,2002年電力消費比GDP快2.7個百分點,2003年能源消費和電力消費分別比GDP快5.3和5.6個百分點,②并且增速有加速的趨勢。如表3所示:

中國1991年以前,我國能源供給是大于需求的,并略有剩余。隨著改革開放的進行和深入,從1992年開始需求和供給的平衡被打破,出現(xiàn)了需求大于供給的局面,缺口基本上是呈現(xiàn)遞增趨勢。1995年和1997年稍有緩和,而2000年達到最大的9,757萬噸標準煤的缺口,2001年和2002年需求和供給缺口有所緩和,但是從2003年以后供需缺口進一步增大,并呈現(xiàn)加速趨勢,2003年供需缺口是11,148萬噸標準煤,2004年15,886萬噸標準煤,2006年更是達到了25,214萬噸標準煤,四年間增長了1.3倍。

(二)能源價格扭曲,偏離市場供求

在能源市場上,供給和需求共同決定能源市場均衡價格。這是一個基本的市場規(guī)律,即使在價格瞬息萬變能源期貨市場,也脫離不開最基本的均衡價格。

我國實行低廉的能源供給價格,沒有形成市場化能源價格形成機制,國內(nèi)價格還沒有與國際價格接軌。2007年7月份,國內(nèi)汽油價格比美國低25%,比日本和新加坡低50%;動力煤方面,國內(nèi)外價差23%;焦煤方面,國內(nèi)外價差超過22%。③

目前,我國成品油價格是根據(jù)新加坡、鹿特丹和紐約三地綜合加權(quán)的“一籃子價格”來進行調(diào)整的,即當三地成品油加權(quán)平均價當月波動幅度超過8%時,國家發(fā)展和改革委員會就在下個月調(diào)整國內(nèi)成品油零售基準價。[3]但實際操作時卻更加滯后,這使得我國的石油價格與國際油價嚴重脫節(jié)。這種能源價格既不反映國內(nèi)能源市場的供求狀況和消費結(jié)構(gòu)變化,也不反映國際能源市場的供求變化。

近年來,我國高能耗產(chǎn)業(yè)的比重顯著增加,而能源利用率和節(jié)能技術(shù)并沒有得到明顯改進。中國能源價格扭曲導致了能源的低效和“過度”利用,已經(jīng)給我國的能源利用、經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境保護帶來了嚴峻挑戰(zhàn),能源價格改革迫在眉睫。

(三)供給結(jié)構(gòu)失衡,破壞生態(tài)環(huán)境

對比1978年和2006年中國能源供給結(jié)構(gòu),發(fā)現(xiàn)以煤炭和石油為主的供給結(jié)構(gòu)沒有發(fā)生改變,兩者的總和占了90%。

這種能源供給結(jié)構(gòu),給生態(tài)環(huán)境帶來了新的壓力。[4]能源生產(chǎn)過程中產(chǎn)生主要包括煤炭開采過程中的粉塵污染、煤礦瓦斯排放,以及煤矸石自燃產(chǎn)生的大氣污染;火電生產(chǎn)帶來的SO2、氮氧化物與煙塵排放;煤炭大量開采造成礦井采空區(qū)地表塌陷,威脅人類和其他生物的棲息環(huán)境,而煤炭開采過程中產(chǎn)生的酸性礦井廢水和煤矸石堆放造成地表水和地下水污染;海上采油泄漏造成海洋和水體生態(tài)環(huán)境污染;水電建設(shè)改變河流水深、水溫、流速及庫區(qū)小氣候,對庫區(qū)水生和陸生生物產(chǎn)生不利影響,并可能引發(fā)地震;農(nóng)村生物質(zhì)能源的不合理利用造成農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的破壞;由于化石燃料引起的二氧化硫和酸雨污染以及全球氣候變化,對生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生一種疊加性的長期危害。

就以上情況看,可以認為我國能源供給體系出現(xiàn)市場失靈問題,其原因不外如下幾點:

(一)壟斷

由此前的分析看,中國的能源供給主體主要是國有和國有控股企業(yè),私營企業(yè)的份額很小,是典型的壟斷,國家控制了能源的定價權(quán)、開采權(quán)和審批權(quán),國家嚴格限制私人進入一些領(lǐng)域。

以石油行業(yè)為例,中石化、中石油和中海油三個集團,實質(zhì)上確立了中國石油行業(yè)的壟斷局面。在開采領(lǐng)域,由于國家石油政策的限制,行業(yè)進入壁壘的阻礙,加之在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、投資能力、技術(shù)積累和管理體制存在諸多缺陷,民營企業(yè)注定成為國家石油壟斷的附屬品。在銷售環(huán)節(jié),中石化、中石油兩大集團仍將控制著成品油的調(diào)配和批發(fā)。目前石油進出口業(yè)務(wù)的貿(mào)易權(quán)控制于兩大集團下屬的四大公司手中,幾乎所有其他公司進行石油進口業(yè)務(wù),都需要通過四大公司代理。

(二)能源供給安全的公共品屬性

在人們看來,能源被一個人擁有,別的人就不能再免費擁有了。實際上,能源有很多形式,并一定都是私人物品,像太陽能,就可以說是公共品。

從能源安全的角度來看,會發(fā)現(xiàn)能源有公共品的性質(zhì),能源是一個國家經(jīng)濟發(fā)展的動力,不能保證供應(yīng)可能會導致社會動亂。世界上的主要國家美國、日本等都建立了完善的能源儲備,以保證能源的供給安全,抑制市場的波動。美國為了保證對石油資源的控制更是不惜發(fā)動戰(zhàn)爭。由于能源儲備需要巨額的資金作保證,它的任務(wù)主要是平抑能源價格,并不以營利為目的。作為理性人,沒有私人企業(yè)愿意去做,除非政府給他們補貼彌補他們的虧損。我國還沒有建立完善的能源儲備體系,一旦能源價格劇烈波動就會對國民經(jīng)濟健康發(fā)展產(chǎn)生不利的影響。

(三)能源供給的外部性

能源的生產(chǎn)帶了負的外部性,比如煤礦開采引起的地面塌陷,廢水污染地下水,煤矸石占用大量土地,發(fā)電廠排放的SO2,粉煤灰,煙塵,等等對環(huán)境造成的破壞。據(jù)統(tǒng)計,2005年統(tǒng)計的中國2,828個煤炭開采和洗選企業(yè)共排放廢氣1,826億立方米,其中SO2排放量為15.2萬噸,煙塵為13.5萬噸,粉塵為13.8萬噸,去除率分別只有27%、88%和52%。據(jù)測算,中國因煤炭開采引起的地表塌陷面積約為40萬公頃。每年因為煤炭自燃而排放到環(huán)境中的有害氣體約為20～30萬噸。至2005年年底,中國39個海上油氣田,含油污水年排海量約9,036萬噸,鉆井泥漿年排海量約58,763噸。

三、防止能源供給失靈的公共政策

市場導致的結(jié)果被大部分的公民認為是不合需要的,[5]能源供給失靈的存在,促使政府制定公共政策,介入資源配置過程,保證資源配置的公平和效率。政府的公共政策,可以改變市場決策主體的行為和偏好,從而調(diào)節(jié)他們的行為,降低自由決策所帶來的外部性。[6]鑒于迅速變化的消費結(jié)構(gòu)、有限的資源和生態(tài)環(huán)境基礎(chǔ)。保證能源供給安全,防止能源市場失靈,滿足國家經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展對能源的需求,需要產(chǎn)業(yè)、財政稅收和外交等政策多方協(xié)調(diào)。

(一)加強能源外交,實現(xiàn)能源進口的多元化

中國作為能源消費和進口大國,需要把能源外交作為國家外交活動的重點,加強政府高層互訪和友好往來,積極同世界主要能源生產(chǎn)國建立友好聯(lián)盟和協(xié)作伙伴關(guān)系,積極吸取中俄“安大線”的經(jīng)驗教訓,努力從政治上為中國能源進口貿(mào)易、境外投資與合作創(chuàng)造條件。

當前中國原油進口來自于中東的份額為45.4%,來自非洲的份額占28.7%,來自東南亞的份額占11.5%,來自歐洲和西半球的份額占14.3%。石油進口的多元化水平遠低于美國和日本等發(fā)達國家。[7]并且石油大部分是通過波斯灣經(jīng)印度洋和馬六甲海峽這條運輸線,而中國缺乏強大的海軍和海外軍事基地保障這些石油進口航線的安全,存在著較大的國際政治風險。

降低能源供應(yīng)安全的風險,中國的石油進口來源在確保中東地區(qū)的石油進口份額的同時,應(yīng)增加與俄羅斯、里海地區(qū)如俄羅斯、哈薩克斯坦等國能源的合作,簽訂長期能源貿(mào)易合同,鋪設(shè)石油、天然氣運輸管線,降低油氣能源的供給風險,促進中國石油、天然氣等非再生能源的供給安全。

(二)建立官方和民間結(jié)合的能源儲備體系

當前,中國在沿海運輸方便的地方開展了國際石油儲備基地的建設(shè),這是根據(jù)國家的財力、國際市場油價的狀況和非再生能源供給安全的實際,實施的保障國家能源供給安全的戰(zhàn)略舉措。首批四座國家戰(zhàn)略石油儲備基地鎮(zhèn)?；?、岱山基地、黃島基地和大連基地全部建成后,預(yù)計相當于十余天原油進口量。加上全國石油系統(tǒng)內(nèi)部21天進口量的商用石油儲備能力,中國總的石油儲備能力將超過30天原油進口量。與美國、日本這類國家的儲備能力都達到100天以上相比,30天的石油儲備相對于國際水平還是比較低的。

能源儲備需要巨額投資,僅依靠政府力量建立能源的儲備是不行的。大多數(shù)國家能源儲備都是官方與民間共同完成的,所以中國應(yīng)該建立以政府為主導,民間參與的能源儲備體系。應(yīng)該建立《能源儲備法》在法律框架下,讓企業(yè)在正常的商業(yè)儲備之外,承擔一定的為國家和社會服務(wù)的石油儲備。并對民間的能源儲備應(yīng)該給與財政和稅收的支持,統(tǒng)一規(guī)劃、分步實施與完善國家的石油儲備體系。

(三)開設(shè)石油期貨市場,規(guī)避國際價格風險

我國是第二大石油進口國,但在影響國際石油價格的比重上卻達不到0.1%。據(jù)有關(guān)部門測算,國際油價每桶變動1美元,將影響進口用匯46億元人民幣,直接影響GDP增長0.043個百分點。④我國應(yīng)充分發(fā)揮消費大國的需求優(yōu)勢,積極融入全球定價體系,爭取定價的參與權(quán)、發(fā)言權(quán)和調(diào)控能力,成為國際價格的積極影響者。

期貨市場是很好的風險規(guī)避場所,要建立和完善中國的期貨市場,以遠期合同交易方式降低近期價格風險。我國目前有上海期貨交易所、鄭州商品交易所和大連商品交易所共17種期貨。但目前全球期貨交易所已發(fā)展到100多家,共有商品期貨和期權(quán)93類商品267個上市合約品種。這與資源需求大國的地位極不相稱,嚴重制約了期貨市場經(jīng)濟功能的發(fā)揮和國際價格的參與程度。

通過現(xiàn)貨儲備、期貨儲備、商品期貨市場、金融期貨市場等聯(lián)動來降低能源風險。在建立和完善期貨市場的基礎(chǔ)上,建立國家級的重要能源、原材料安全保障和風險監(jiān)控機構(gòu),以應(yīng)對隨時可能出現(xiàn)的各類風險。

(四)積極開發(fā)新能源和可替代能源

我國煤炭儲量豐富,在常規(guī)能源中,煤炭資源占90%以上。應(yīng)當進一步發(fā)展煤制油產(chǎn)業(yè),使我國油品供應(yīng)和價格穩(wěn)定建立在主要依靠國內(nèi)生產(chǎn)的基礎(chǔ)之上。

利用好豐富的可再生能源資源。目前,水電和太陽能熱水器已發(fā)展成為比較成熟的產(chǎn)業(yè),風力發(fā)電發(fā)展的條件已經(jīng)具備,太陽能發(fā)電、生物質(zhì)能利用等技術(shù)領(lǐng)域也具備了一定的基礎(chǔ)。我國生物質(zhì)能源主要有農(nóng)林廢棄物、糧食加工廢棄物、木材加工廢棄物和城市生活垃圾等。其中農(nóng)業(yè)秸稈年產(chǎn)量6億噸,加上薪柴及林業(yè)廢棄物等,折合能量7.5億噸標準煤,但利用率極低。糧食主產(chǎn)區(qū)每年都有大量秸稈被白白燒掉,既浪費了資源,又污染了環(huán)境。農(nóng)產(chǎn)品加工和禽畜養(yǎng)殖場廢棄物理論上可生產(chǎn)沼氣近800億立方米,相當于5,700萬噸標準煤。城市生活垃圾處理也可回收大量能源,預(yù)計2020年城市垃圾年產(chǎn)生量達2.1億噸,如30%焚燒發(fā)電,60%采用衛(wèi)生填埋方式,回收填埋氣發(fā)電,可產(chǎn)生能源500萬噸標準煤。

國際上許多利用生物能源的成功范例。丹麥主要利用秸稈發(fā)電,使可再生能源占全國能源消費總量的24%。美國實施生物能源計劃,每年將為農(nóng)民增收200億美元。[8]我國要學習他們的技術(shù)和經(jīng)驗,把利用生物能源作為能源安全戰(zhàn)略的重要組成部分,積極予以發(fā)展。

(五)深化稅制改革,調(diào)整企業(yè)和居民行為

調(diào)整企業(yè)所得稅、增值稅。比如允許企業(yè)當年發(fā)生的用于節(jié)能設(shè)備、產(chǎn)品的研發(fā)費用可以在所得稅前據(jù)實列支;允許企業(yè)對生產(chǎn)節(jié)能產(chǎn)品的專用設(shè)備,實行加速折舊法計提折舊;對關(guān)鍵性的、節(jié)能效益異常顯著且價格等因素制約其推廣的重大節(jié)能設(shè)備和產(chǎn)品,實行一定的增值稅減免優(yōu)惠政策。對境外捐贈人無償捐贈的直接用于節(jié)能產(chǎn)品生產(chǎn)的儀器、設(shè)備和圖書資料,免征進口關(guān)稅和進口環(huán)節(jié)增值稅。[9]

開征燃油稅。國際經(jīng)驗表明,推行汽車燃油稅是推動節(jié)油事業(yè)發(fā)展的成功舉措,對推動汽車節(jié)油具有重要意義。建議國家擇機盡快推行燃油稅,以此推動節(jié)能汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展。對不同能耗的燃油或燃氣,規(guī)定不同的稅額予以征收。改革現(xiàn)行對原油征收資源稅的計稅辦法,改從量征收為從價征收,使國家能從原油價格上漲中分享部分收益。[10]

改革資源稅制度。將一些尚未納入資源稅征稅范圍的資源品,如水資源、森林資源等,納入資源稅征稅范圍;對于國家需要重點保護或限制開采的能源資源,適當提高資源稅的稅額,可以采取從量定額征收與從價定率征收相結(jié)合的征稅辦法。

開征環(huán)境保護稅,將一些超過國家規(guī)定標準的高能耗產(chǎn)品納入征稅范圍,引導社會投資向節(jié)能型產(chǎn)品的生產(chǎn)轉(zhuǎn)移。

(六)引入競爭,打破壟斷,理順價格機制

打破國內(nèi)市場壟斷行為,加速形成統(tǒng)一、開放、通暢、有序的能源、原材料市場。允許國內(nèi)民間資本進入石油行業(yè)的勘探開發(fā)等上游環(huán)節(jié);天然氣和電力行業(yè)除輸送網(wǎng)絡(luò)業(yè)務(wù)之外的領(lǐng)域要全面引進競爭機制,允許多種所有制企業(yè)的進入。

適當調(diào)整能源價格,理順比價關(guān)系。我國經(jīng)濟已經(jīng)保持了連續(xù)多年的快速增長,居民收入提高較快,承受能力顯著增強。積極推進有望先期形成有效競爭的領(lǐng)域如煤電價格、成品油價格和上網(wǎng)電價領(lǐng)域的市場化改革,引入市場機制。進一步改進和完善煤電價格聯(lián)動機制;在改革煤炭訂貨制度、規(guī)范市場交易行為的基礎(chǔ)上,建立主要由市場形成、政府適度調(diào)控的煤炭(包括電煤)價格形成機制。在推進電力體制改革的基礎(chǔ)上,發(fā)電價格和售電價格主要由市場競爭形成。完善成品油定價機制,逐步建立起在政府有效監(jiān)管和與國際接軌的市場形成成品油價格機制。逐步取消天然氣價格雙軌制。理順天然氣與可替代能源的價格關(guān)系,建立天然氣價格與可替代能源價格掛鉤和動態(tài)調(diào)整的機制。[11]完善天然氣管道運輸價格管理,逐步推行兩部制收費辦法。通過調(diào)整成品油、天然氣和電力的價格,使得這些能源或產(chǎn)品成本的上升在價格中得到較大程度的體現(xiàn)。

[注 釋]

①方君實:中國石油發(fā)展戰(zhàn)略高層論壇,北京大學石油與天然氣研究中心舉辦,2006-11。

②《中國能源統(tǒng)計年鑒2007》。

③華泰證券:能源價格扭曲導致了能源的低效和過度利用,2008年07月31日,http://www.htsc.com.cn/htsc/report/private/xwzq_template_htyj.jsp?docId=3191675&whichCat=hyyj

④人民網(wǎng):中國石油安全——不容忽視,理智應(yīng)對,2003年11月19日,http://www.people.com.cn/GB/jingji/1045/2197712.html

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The Public Policy of Preventing the Failure of Chinas Energy Supply System

Xu Yingke

(Nankai University, Tianjin 300071, China)

Abstract: A long-term problem of China economic development is that the supply of energy is less than demand for energy. A secure energy supply system is an important guarantee for Chinas economic sustainable and healthy development. The structure of coal-based energy supply needs to be adjusted and optimized. With fiscal and taxation policy to encourage enterprises to reduce energy consumption, the establishment of energy reserves system can prevent the failure of Chinas energy supply and ensure national security of energy supply.

Key words:energy supply;market failure;public policy

(責任編輯:張靜一)