公共選擇視角下的城市流動商販管理

王亞新

[摘要] 公共選擇理論認為,公共物品的供給是通過不同利益集團之間實現均衡的政治過程決定。為此,對城市流動攤販的管理取決于流動攤販及其相關利益者需求的均衡。通過對化州市流動攤販和市民的調查,進而得出結論,對于流動攤販的管理,從近期來看,必須為其提供通過流動經營享有社會發(fā)展帶來普遍利益的途徑,方法上應以“疏導”為主,輔之以“限制”。從長遠來看,化解流動經營與城市管理矛盾的根本途徑,在于建設和完善面向弱勢群體的社會保障和服務機制。

[關鍵詞] 流動商販;城市管理;公共選擇

[中圖分類號]F290 [文獻標識碼] A

[文章編號]1673-0461(2009)08-0077-04

※本研究是湛江師范學院?；鹳Y助項目(ZW0513)。

流動攤販,是指無固定經營場所、無營業(yè)執(zhí)照、無注冊資金,也沒有合法攤位證且流動性大的攤位。因此,流動攤販被認為是脫離政府行政管制、逃脫稅收責任、是食品問題和環(huán)境問題的主要問題源,因此其經營活動與城市管理之間存在難以調和的矛盾。近年來,針對流動攤販管理的城管執(zhí)法和抗法的報道,似乎向人們顯示著中國城市流動攤販管理日益陷入暴力沖突的怪圈。而對于城管執(zhí)法與流動商販的矛盾,民間輿論幾乎是一邊倒。從網上搜索可知,一旦出現城管打人事件,網友攻擊城管的言論滿天飛,而如果是城管被打,就很少有人為城管鳴不平。因此,城市流動攤販與城管之間的矛盾,已經在一定程度上上升為整個社會的對立情緒,必須引起全社會的高度重視。

政府對城市流動攤販如何管理,引起了社會各界的廣泛關注。理論界也從各自學科角度予以研究?；仡櫼延形墨I,有些學者從轉型期產業(yè)結構轉換的角度,提出了以工資為報酬形式的正規(guī)部門就業(yè)崗位數量不足,一方面不足以吸納足夠的剩余勞動力,另一方面也無法降低城市普通百姓的生活成本,構成了城市流動商販存在的根本原因,因此應修正發(fā)展戰(zhàn)略,使資源向弱勢群體配置,給城市流動攤販以生存和發(fā)展空間。[1]有些學者認為,加強對流動攤販管理是城市發(fā)展的客觀需要,但目前存在著大量的針對弱勢群體的“過度執(zhí)法”問題,為此,行政執(zhí)法的標準不僅要著眼于法理的角度,還應著眼于倫理的角度,提倡行政執(zhí)法中的關懷原則。[2]

現有的對于流動攤販存在必然性的研究,揭示了其存在的必然性,也從倫理的角度和建設和諧社會的角度,提出了適度管理的理念,但是對于政府具體管理活動中應該如何確定管理的力度卻少有關注。事實上,政府對于流動攤販的管理,其實質是為城市市民提供的一種公共物品,但因為政府能力的有限性,因此提供什么樣以及多大量的公共物品,成為政府必須要認真對待的一個問題。本文以公共選擇理論關于公共物品供給的相關觀點為研究基礎,通過對廣東省化州市流動商販情況進行調查,提出解決流動商販與城市管理之間矛盾的思路。

一、公共選擇理論關于公共物品供給的相關觀點

現代經濟學將具有非排他性和非競爭性的物品稱為公共物品。一般來說,政府負責公共物品的供給。按照公共選擇理論的觀點,由社會需求引起的公共物品供給,是由旨在使不同的利益集團對公共品的需求與供給達到均衡的政治過程決定的。公共物品的特點決定了公共物品的供給,必須要有人對組織集體行動負責,而以政府為供給主體的公共物品,通常是由公共物品所在區(qū)域的政治領導人來組織。政治領導人從組織公共物品供給(例如社會和環(huán)境的管理和治理的集體行動中得到的回報)是其權力基礎的加強,即從社會和環(huán)境的管理和治理中獲得利益的人們對他支持的增加。其行為模型可用圖1表示。曲線MR表示政治領導人增加公共物品供給的邊際收入遞減。其邊際收入被定義為他每追加一個單位的公共品而從權力基礎加強中得到的效益增量(例如,選票的增加)。由于隨著公共物品供給的增長,它的邊際社會生產率趨于下降,并導致從受益者政治支持中獲得的邊際收益下降,所以假定曲線MR的斜率為負。曲線MC為政治領導人的邊際成本,其含義為政治領導人組織集體行動的時間和努力的邊際負效用。因為增加公共品的供給必須把更多的人組織起來,而人數越多,防止“免費搭車者”的成本也將累進地上升,所以,MC向上傾斜。

政治領導人的邊際凈效用或邊際利潤可以用MR和MC之間的垂直距離來度量,當公共物品供給水平位于這兩條直線交叉點時他的利潤達到最大化,政治家最優(yōu)和社會最優(yōu)達到一致。當社會條件發(fā)生變化,對于公共品的社會需求較原有水平增大時,公眾就會對能夠提供更多公共物品的政治領導人提供更加強烈的支持,其結果是使其邊際收益曲線MR0上升至MR1,從而使公共物品的最佳供給量由OQ0增大至0Q1。[3]

這一分析模型同樣適合我們對于城市管理的分析。我們把從事城市管理的政府部門等同于政治領導人,它為城市居民提供的城市生存環(huán)境具有公共產品的特點。假設其對城市環(huán)境管理幅度和深度不受政府財政能力限制,則政府可能傾向于提供最大化的城市管理這一公共物品,建設清潔、有序、美麗的城市環(huán)境,并力圖據此增加市民對政府的認可,但政府在提供城市管理時要支出一定的成本——管理商販和說服市民。按照經濟人的思維,流動商販傾向于最大化自由經營,城市管理將使其經營活動受到限制,因此,流動商販為城市管理帶來的成本將隨著管理幅度和深度的增加而增加。一般來說,市民傾向于享有優(yōu)美的城市環(huán)境,但是由于流動商販可能為其生活帶來便利,以及人們普遍的同情心,因此在一定的條件下,市民也可能對城市管理這一公共物品的需求是有限的。其相應的收益——市民和商販對其擁護,認為其提供的城市管理這一商品是適當的。因此,對于流動商販的管理,本質上取決于流動攤販及其相關利益者——市民之間需求的均衡即0Q0,如果政府無視這種均衡,提供過量的城市管理,就將得到“過度執(zhí)法”的不良政府評價;反之,政府將被冠以“不作為”的評價。當然,政府也可以通過宣傳,來提高城市市民對于城市流動攤販管理的要求,使MR曲線從MR0移動到MR1,或者通過發(fā)展社會保障等社會救助措施,使流動攤販減少,完善商業(yè)流通體系,方便群眾生活,則政府對于商販管理成本將由MC0下降到MC1,這都會有利于政府在這一問題上加大管理力度,形成有為、有力的政府形象。

二、調查設計

既然對于流動商販的管理力度,取決于流動商販及其利益相關方的力量均衡,則本調查將主要以流動攤販及其相關市民為調查對象。本調查選取化州市,該市位于廣東省西部地區(qū),是茂名市管轄之下的一個縣級市。目前化州市城市管理的重要內容之一就是對流動攤販進行統(tǒng)一規(guī)范管理。化州市政府對流動攤販的經營持積極的態(tài)度,他們以“限”代“禁”,對流動攤點征收低額的占地擺賣費和衛(wèi)生費(具體視攤位所在地而定);對流動攤點的擺放位置有所限制,使其不防礙其他固定攤位,不妨礙交通;白天和一定時期內整頓市容市貌時對他們的管理較為嚴格;要求他們服從有關部門的管理。但是,他們同樣面臨著矛盾的心里。一方面,生活水平提高以后,居民和政府都有提高城市形象的要求,城市街道、商飲服務開始“升級換代”, 客觀上大大壓縮了流動攤販的生存空間。另一方面,失業(yè)人員和進城農民面臨著就業(yè)難、子女受教育難的問題,因此社會必須為其提供基本生存條件;處于這樣矛盾和尷尬的心里和社會環(huán)境中,政府有關部門也經常處于搖擺之中,對于流動商販的管理就時嚴時松、時寬時緊。

我們調查地點為化州市步行街、市政府廣場和三十米街等三處。這三個地點,是化州市流動攤販最多的地區(qū)。調查對象分為二個部分:一是流動攤販,內容主要是對其自然狀況及其家庭、經濟等狀況的調查;二是流動攤販的顧客和城市市民,主要調查其對流動攤販管理的建議。調查采取的是隨機抽樣進行問卷調查并配以訪談方式。本次調查共對流動攤販發(fā)放問卷100份,回收96份,有效問卷93份,有效率為96.88%;向相關市民發(fā)放問卷170份,回收164份,有效問卷164份,有效率為100%。

三、調查數據與分析

1.流動攤販的主體是弱勢群體

所謂弱勢群體是指在物質生活條件方面,權力和權利方面,社會聲望方面,競爭能力方面以及發(fā)展機會方面處于弱勢地位的群體。弱勢群體可分為兩類,即社會性弱勢群體和生理性弱勢群體,其中,社會性弱勢群體包括城鎮(zhèn)下崗和失業(yè)人員中的貧困群體,農村貧困群體,農民工以及正在形成的弱勢群體;生理性弱勢群體包括老年人、殘疾人、處境困難的兒童。[4]從我們調查的數據可以看出,流動攤販主要是處于30到60歲之間(合計為79.57%)的壯年人組成,他們不屬于生理性弱勢群體,而屬于社會性弱勢群體,其基本特點是(見表1):(1) 受教育水平低,主要是小學(44.9%)和初中(40.86%)文化水平,其中女性占72.04%;(2) 經濟狀況差,收入狀況調查數據顯示,他們中74.19%的人處于相對貧困或絕對貧困水平之下;(3) 流動攤販家庭又往往是多生育家庭。在我們的調查對象中,2個以上子女的家庭數量占總數的80.64%,其中3個孩子的家庭占總數的29.03%,4個子女家庭占總數的16.13%。

這種低收入水平、低受教育水平和多子女的家庭結構,其延續(xù)貧困的可能性非常大。既無技術,又無資本金的現實,也是他們選擇成為沒有固定勞動場所、正規(guī)勞動時間和安全衛(wèi)生條件的流動攤販的根本原因。

2.流動經營收入是攤販家庭的主要收入來源

流動攤販家庭經濟收入來源統(tǒng)計數據顯示(見表2),62.37%的攤販表示,流動經營是其家庭經濟收入的主要來源,僅占37.63%的攤主其主要家庭經濟收入來源于非攤位經營。流動攤販中,專業(yè)經營(以流動攤位經營為業(yè))攤位的占66.67%,兼業(yè)經營(同時還有其他提供收入的職業(yè))的占33.33%;與流動攤販主要家庭經濟收入來源統(tǒng)計數據基本吻合。由此我們不難發(fā)現,流動攤位的背后維系著的往往是一個家庭的生計,是處于社會底層的民眾獲得生存和發(fā)展的經濟支撐。當被問及是否打算長期從事流動攤位經營時,答是的占68.82%,否的為31.18%。

選擇從事流動攤位經營,絕大部分攤販為生活所迫,占73.12%的人是為了養(yǎng)家糊口,47.31%的人是為了供子女讀書。由于他們的學歷普遍偏低,無專業(yè)技術,除了擺攤之外很難找到合適的工作,擺攤幾乎成為他們生存下去的唯一途徑。絕大部分流動攤販對未來沒有明確的發(fā)展規(guī)劃,對改變現狀缺乏信心。

3.流動攤販對城市管理的滿意程度和要求

流動攤販對城管普遍持敵視和不認可的態(tài)度,他們普遍對城管的管理方式和執(zhí)法態(tài)度表示不滿。雖然很多流動攤販打算繼續(xù)將流動攤位經營下去,但是他們并不愿意繼續(xù)這種東躲西藏的生活和經營狀態(tài)。我們在訪談中,絕大多數攤販提出,他們迫切希望能從社會、政府處得到免費的專業(yè)技能培訓機會,使他們有能力轉作其它工作,或者得到政府優(yōu)惠政策,使他們能夠入戶經營。

4.流動攤販為市民提供了方便、經濟的服務

化州市城區(qū)流動商販主要分為三類,一類是經營日用品、水果、餐飲等的攤販;再就是提供修補服務的攤販;另外就是自產自銷的農民和銷售農副產品的攤販。流動商販經營項目均為居民日常生活所需,其經營的商品或服務的一般特點為:品種多,門類齊全;商品和服務的單價比較低,滿足了一般民眾的需求;距離居民區(qū)比較近,方便顧客靈活、少量購買。流動商販小規(guī)模經營的方式使其對市場的需求變化有極強的應變性,能根據市場的變化及時快速地調整自己的經營內容,以迎合消費者的需求。我們的調查表明,流動攤販的顧客量是比較大的。

流動攤販經營商品和服務品種的特點,決定了其顧客群的特點,從調查的顧客數據來看,各個年齡段的顧客均占有一定數量,其中中小學生和未婚人口占65.85%,這一階層人群也正是收入比較低的人群。

顧客對流動攤販商品和服務評價普遍較好。調查數據表明,有58.06%的被訪居民認為流動商販的商品和服務是物美價廉的,有39.78%的被訪居民認為流動商販的商品和服務不能一概而論,其間也有質量差異,只有2.15%的被訪居民認為流動商販的商品和服務存在質次價高問題。

5.城市居民對政府對流動商販管理的建議

在走訪市民的過程中,我們了解到,對于城市中流動攤販的存在,他們表示有利有弊,他們普遍認為,攤販的存在方便了居民的生活,所以對攤販的支持率普遍很高。但是,大家也同意,流動攤販帶來了衛(wèi)生、噪音、清潔及阻街等環(huán)境問題,以及商品的質量和衛(wèi)生得不到保障等安全問題。但是對比它小規(guī)模、物美價廉的經營特點,以及快捷、方便的日常生活服務的特點,市民更注重的是它便民利民的優(yōu)點。

許多市民認為流動攤販不僅方便了生活,還為小區(qū)增添了人氣和生活氣息,是城市活力的體現;且他們對流動攤販表示理解和同情,很多人感慨到“都是生活所迫”。

總體來看,市民不主張對流動攤販進行太多限制,并主張政府在城市建設、稅收和公共支持,給流動攤販更多的傾斜。

四、本文的結論和建議

通過對化州市流動攤販及市民調查,我們得到以下三個基本結論:

1.城市流動攤販屬于社會弱勢群體,其生存能力比較差、職業(yè)轉換能力比較弱。在經濟得到快速發(fā)展,人民生活得到普遍提高的情況下,其生存狀況應該得到社會的普遍關注和政策的特別傾斜。

2.從近期來看,對于流動經營的管理必須反映社會普遍的訴求,在城市規(guī)劃和管理制度上將流動攤販作為一種特殊的社會存在予以統(tǒng)籌安排,以“疏導”為主,輔之以“限制”,使這部分人能夠通過流動經營享有社會發(fā)展帶來的普遍利益,使社會各個層面的人群能夠和諧共存。

3.從長遠來看,化解流動經營與城市管理矛盾的根本途徑,在于完善面向弱勢群體的社會保障和服務機制。

為此,我們提出如下政策建議。首先要完善面向弱勢群體的社會保障機制,建立以制度性救助(社會保障與社會福利)為主體,定期的周期性救助(節(jié)假日期間的送溫暖等)和不定期臨時性救濟為輔助制度的立體型救助體系,保障弱勢群體基本生存權。其次,要動員非政府組織、慈善機構、群眾組織、社區(qū)組織、志愿團體以及熱心社會公益事業(yè)的家庭和個人,與政府共同形成社會支持和幫助力量,開展面向弱勢群體的服務。再次,要合理安排和開展教育和職業(yè)培訓,提高弱勢群體的素質和競爭能力,提供再就業(yè)信息,促使流動攤販向正規(guī)就業(yè)部門轉移。

[注 釋]

①劉新宇:《論中國低端部門就業(yè)與城市管理的沖突》復旦大學博士論文, 2007年, 第5頁。

②劉雪豐:《尊重、公平和關懷——行政執(zhí)法的倫理視角》,《道德與文明》, 2005年,第4期。第28-30頁。

③速水佑次郎:《發(fā)展經濟學——從貧困到富?！?李周譯,社會科學文獻出版社,2003年。第16頁。

④薛曉明:《轉型時期的弱勢群體問題》,中國經濟出版社,2005年7月,第13頁。

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[3]瞿群臻.城鎮(zhèn)經濟弱勢群體人力資源開發(fā)論[M].北京:華齡出版社,2005.

[4]張耕.暴力執(zhí)法與暴力抗法的博弈[J].城鄉(xiāng)建設,2006,(10):51.

[5]馬懷德.城管問題突顯,城市管理者承認現實,改變觀念[J].城鄉(xiāng)建設,2006,(10):49-50.

[6]速水佑次郎, 李周譯.發(fā)展經濟學——從貧困到富裕[M].北京:社會科學文獻出版社,2003.

[7]喬?B?史蒂文斯, 楊曉維等譯. 集體選擇經濟學[M].上海:上海三聯書社、上海人民出版社,1999.

Floating Vendors Management in the City under the Theories of Public Option

Wang Yaxin

(School of Business, Zhanjiang Normal University, Zhanjiang 524048, China)

Abstract: According to the theories of public option, this passage analyses the statistics from floating vendors and citizens in Huazhou, then draws the conclusion. The government must provides conditions to the vendors to enjoys benefits from development of social, administration style is dominated by grooming, and supplementary mode is limitation. In the long run, the basic solution to deal with contradiction between floating vendor and Urban Management is establishing and perfecting Social Security System and Service System oriented the disadvantaged groups.

Key words: floating vendor;Urban Management;Public Option

(責任編輯:張靜一)