摘要：對于縣鄉(xiāng)關系的代表性描述主要有“壓力”、“同構”、“共謀”、“互動”等理論模式。所有這些理論描述都從不同方面揭示了縣鄉(xiāng)之間的支配性權力關系，正是這種支配性權力關系內在地決定著上下級政府間的“職責同構”和“共謀游戲”，上下級政府之間所展開的一系列互動、博弈也是在這種支配性權力結構中演繹的。

關鍵詞：縣鄉(xiāng)關系；府際關系重構；研究述評

中圖分類號：D62文獻標識碼：A文章編號：1003-854X(2009)06-0033-06

縣鄉(xiāng)關系是我國府際關系的基礎性環(huán)節(jié)，解析縣鄉(xiāng)關系對于理解我國政府之間總體關系具有啟發(fā)價值。從既有的研究來看，對于縣鄉(xiāng)關系的代表性描述主要有“壓力”、“同構”、“共謀”、“互動”等理論模式。本文將依次對這些理論模式進行述評，并希望有助于理解中國政府之間的關系體制。

一、壓力模式

縣鄉(xiāng)關系的“壓力”模式是由榮敬本等人提出的。榮敬本領導的課題組通過對河南省新密市縣鄉(xiāng)人大制度運行機制的調查，最早在其研究報告《縣鄉(xiāng)關系的政治體制改革：如何建立民主的合作新體制》中提出，當時的縣鄉(xiāng)關系正經(jīng)歷著“從集中的動員體制到分權的壓力型體制”的轉變，并對“壓力型體制”進行了初步理論闡述：“所謂壓力型體制，指的是一級政治組織(縣、鄉(xiāng))為了實現(xiàn)經(jīng)濟趕超，完成上級下達的各項指標，而采取的數(shù)量化任務分解的管理方式和物質化的評價體系。為了完成經(jīng)濟趕超任務和各項指標，該級政治組織(以黨委和政府為核心)把這些任務和指標，層層量化分解，下派給下級組織和個人，責令其在規(guī)定的時間內完成。然后根據(jù)完成的情況進行政治和經(jīng)濟方面的獎懲。由于這些任務和指標中一些主要部分采取的評價方式是‘一票否決制，所以各級組織實際上是在這種評價體系的壓力下運行的?！?/p>

在當時的行政體制中，雖然其它的府際關系也帶有普遍的壓力型體制特征，但是研究者更多地將它運用于縣鄉(xiāng)關系的描述。具體到縣級，這種壓力型體制運行可以分解為兩塊：一塊屬于“塊塊”之列，這是縣級壓力型體制的主要部分。以縣委為中心推動工作，縣內各種正式機構參加，這些機構包括人大、政協(xié)、法院、檢察院、政府系列各職能部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)，以及工青婦等組織。這些機構根據(jù)縣委每年確定的工作重點。圍繞下達給自己的任務展開工作。其中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)要完成的任務包括稅收、經(jīng)濟增長、計劃生育等，是完成縣委下達任務的主要力量。隨著自身財力的增強，鄉(xiāng)鎮(zhèn)正在成為一股獨立意識和利益目標非常強大的力量。另一塊屬于“條條”之列。各職能部門在完成縣委下達的任務的同時，也在執(zhí)行著自己上級主管部門下達的指標。這些職能部門有自己的下屬機構，有自己的管轄領域以及執(zhí)法權力，因此，它們有著極強的部門意識和部門利益，同時也很容易與鄉(xiāng)鎮(zhèn)、企業(yè)等組織以及個人產(chǎn)生矛盾與沖突。

壓力型體制的運行是圍繞著數(shù)量化的指標和任務展開的。在縣級經(jīng)濟增長過程中，其運行過程大致分為四個階段：(1)指標任務的確定；(2)指標任務的派發(fā)；(3)指標任務的完成；(4)指標任務的評價。在這四個環(huán)環(huán)相扣的階段中?！皦毫Α笔怯缮现料聦訉邮┘拥?。

1998年。這篇報告連同課題組其它幾篇報告以《從壓力型體制向民主合作體制的轉變：縣鄉(xiāng)兩級政治體制改革》為書名，由中央編譯出版社公開出版，“壓力型體制”這一理論模式遂被學界廣泛引用。

后來，楊雪冬在其專著《市場發(fā)育、社會生長和公共權力構建——以縣為微觀分析單位》中對壓力型體制作了進一步的闡釋。他認為，這一體制指的是：在中國政治體系中，地方政府為了加快本地社會經(jīng)濟發(fā)展、完成上級下達的各項命令任務而建構的一套把行政命令與物質刺激結合起來的機制組合。它由三個部分組成：一是數(shù)量化的任務分解機制，二是各部門共同參與的問題解決機制，三是物質化的多層次評價體系。從本質上講。這一體制是在現(xiàn)代化和市場化壓力下出現(xiàn)的，以“趕超”為目標的傳統(tǒng)動員體制的延伸，是中國制度轉軌過程中的產(chǎn)物，可以被視為制度變遷中的過渡形態(tài)。它將經(jīng)濟上的承包責任制引入政治生活，用物質刺激來驅動政治過程，使各種組織和個人為了獲得更多的物質滿足去爭資源、爭名次、爭個人升遷。壓力型體制實際上是一種與財政包干制相適應的政治承包制，這種體制是計劃體制向市場體制的過渡形式，帶有較多的傳統(tǒng)體制的弊病。

在1990年代，由于縣鄉(xiāng)之間這種壓力型體制的存在，最終導致了壓力的承受者——鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共權力的異化和鄉(xiāng)鎮(zhèn)角色的變異：一方面是自下而上地逐級集中財稅資源和自上而下地逐級將事權下移(或下壓)，層層向下“甩包袱”。最終承接“包袱”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，為了完成上級壓力性考核指標，并利于自身利益，只有變相地將“包袱”轉嫁給農(nóng)民群眾。另一方面，縣級政府只關心鄉(xiāng)鎮(zhèn)任務和指標的完成結果，卻不管鄉(xiāng)鎮(zhèn)采取何種方法、何種途徑(合理的或不合理的，合法的或不合法的)來完成這些任務和指標，這就在體制上促使了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府角色的蛻變。這兩個方面都使得鄉(xiāng)村管治不斷趨向惡化，演化為農(nóng)村基層的治理性危機，以致中央政府不得不在2000年最終下定決心進行農(nóng)村稅費改革。

壓力型體制比較好地解釋了1990年代中國農(nóng)村基層治理的變遷機理。在這一理論模式中，自上而下的行政壓力運行圖式十分形象地勾勒了中國農(nóng)村基層政治運作的“路線圖”，尤其是其中單向運作的“壓力”給人留下了深刻的印象。這一理論模式的明顯特色，卻也是它的一個不足之處：我們往往因此而較多注視從上而下的“壓力”。同時卻可能輕忽自下而上的“抵抗”。

壓力型體制模式的提出者雖然在最初的研究報告中論及壓力型體制中的“減壓機制”，但是，他們的論述卻是點到即止。他們論述道：在壓力型體制運行的四個階段中都存在著相應的“減壓閥”。“減壓閥”包括兩種：(1)關系；(2)統(tǒng)計方法和手段。前者是非正式的制度，后者則是制度的非正式化。這兩種“減壓閥”的作用集中地體現(xiàn)在壓力型體制運行的第二階段指標任務的派發(fā)以及第四階段指標任務完成的評價。在指標任務派發(fā)時，下級部門會盡量利用各種關系與上級討價還價，訴說工作難度，以求降低指標任務額度，獲得上級更多的報酬承諾。在指標任務完成評價時，一方面通過關系，盡量向上級說情，突出成績，隱藏失誤；另一方面可以利用統(tǒng)計工作的漏洞，在統(tǒng)計數(shù)字上做文章。但是，從這一論述中使用的“減壓閥”一詞來看，論者更多的是一種靜態(tài)的描寫，對于下級部門(或鄉(xiāng)鎮(zhèn))如何運用、操作“減壓閥”沒有做進一步的展開闡述。

總之，誠如楊雪冬所言，“壓力型體制并不是新的現(xiàn)象，而是傳統(tǒng)的動員機制在市場化、現(xiàn)代化這個背景下的變形”。這也就不難發(fā)現(xiàn)，在壓力型體制中，仍然帶有比較濃重的政治動員或行政支配的色彩。與其說縣鄉(xiāng)關系是一種壓力型體制，毋寧說是支配性權力結構。

二、同構模式

我國政府之間普遍存在“同構”(isomor-phism)現(xiàn)象，但是，一般都是將它作為一個問題提出，較少從理論上對府際關系中的同構現(xiàn)象進行深入探討和闡釋。例如，筆者曾經(jīng)撰文認為，在支配性政府間體制下，上下級政府機構的設置趨于“同構”。這不單有利于上下級政府之間的“溝通”，更主要的是為了便于上級政府支配、駕馭下級政府。由于這種“同構”，使下級政府的每一次機構改革必須首先依賴上級政府的機構改革，下級政府的改革幾乎無一例外地套用上級政府的制度設計。一點也不能反映本級或本地方的特色。

嚴格而言，國內對同構模式最早進行理論探討的當屬朱光磊和張志紅在《北京大學學報(哲學社會科學版)》上發(fā)表的《“職責同構”批判》一文。該文提出的“職責同構”理論模式，是作者對中國政府間關系總體特征的一個理論概括。所謂“職責同構”，是指在政府間關系中，不同層級的政府在縱向間職能、職責和機構設置上的高度統(tǒng)一、一致。通俗地講，就是在這種政府管理模式下，中國每一級政府都管理大體相同的事情，相應地在機構設置上表現(xiàn)為“上下對口，左右對齊”。

中國府際關系中的職責同構，源自計劃經(jīng)濟體制下中央既要集中掌握社會資源，又要支持地方自主發(fā)展來限制部門集權的制度安排需要。雖然在特定的歷史時期，職責同構模式有助于在一定程度上調動地方積極性，減少計劃體制的效率損失，同時也比較“方便”從計劃向市場過渡的制度變遷，避免了改革過程中地方和部門的過度分散。但是，在實行市場經(jīng)濟體制之后，這種“全能型”地方政府的發(fā)展，嚴重地阻礙了全國統(tǒng)一市場的形成，同時“條條”的轄制，也削弱了市場配置資源的優(yōu)勢，限制了地方的活力。也就是說，一方面是“地方全能”，一方面是“地方無能”；一方面是中央集權，一方面是中央的權力被地方所分割。職責同構成為了“條塊矛盾”長期存在，政府職能調整和機構改革不能很好到位的癥結之所在。

職責同構強化了“全能型”政府體系的構筑，不利于市場經(jīng)濟條件下政府自身職能的轉變：一是政府權力“集分反復”，增加了政府運行成本；二是造就了自下而上的問責格局，奠定了“政績”指揮體系的基礎；三是滋長官僚主義的重要土壤。只有打破“職責同構”，合理調整政府縱向間職責配置，才有可能使政府職能轉變、行政體制改革和理順條塊關系等工作同步推進。要在打破職責同構的基礎上，倡導建立伙伴型政府間關系，科學規(guī)劃中央與地方的關系，以全面推動政府發(fā)展。

朱光磊等所論的職責同構模式，雖然主要是放置在計劃經(jīng)濟體制向市場經(jīng)濟體制轉軌的背景下進行闡述的，但是它對于從總體上把握我國當下府際關系的主要特征仍然不失啟發(fā)意義。如果說有何不足的話，那就是這篇文章對職責同構的形成機理語焉不詳。這一職責同構模式后來被一些學者所征引，但至今仍然沒有發(fā)現(xiàn)有專文對職責同構的形成機理進行深入剖析。

相比較而言，國外組織社會學者對這種同構模式進行了較為系統(tǒng)、深入的論述，稍有不同的是他們將這種同構現(xiàn)象稱之為“制度同構”。誠如保羅·迪馬久、沃爾特·鮑威爾所言，制度同構概念是一個理解廣泛流行于現(xiàn)代組織生活中的政治和儀式的很有用的工具。尤其是對于像中國這樣成熟的、高度制度化的行政組織，更為適用。制度同構有以下三種機制：一是強制性同構，源于政治影響力和合法性問題；二是模仿性同構，源于對不確定性所作的合乎公認做法的反應：三是規(guī)范性同構，源于專業(yè)化要求。對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府這樣處于高度結構化、集中化的行政體制的基層組織而言，其制度同構更主要源于體制的強制壓力和規(guī)范要求，這種強制壓力和規(guī)范要求主要通過“壓力型體制”、“逆向問責機制”、相應的制度和政策文本以及經(jīng)常性的工作檢查和政績考核來傳遞、實施。

國外關于“制度同構”的研究是在一種中性的語境中進行的，它注重于理解或闡釋。與之形成鮮明對照的是，國內學者關于“職責同構”的研究一般都是放在“批判”的語境中展開的，側重于對同構現(xiàn)象弊端的揭示。盡管這些研究者并未具體地研究中國縣鄉(xiāng)關系中的“同構”問題，但是，我國行政體制中“同構”的所有弊端最終都沉積在縣鄉(xiāng)基層，并且這種矛盾在縣鄉(xiāng)基層表現(xiàn)得尤為突出，以致每次機構改革都是在農(nóng)村基層首先開始。

農(nóng)村稅費改革特別是全面取消農(nóng)業(yè)稅，對于農(nóng)村基層政府而言的確是其職能轉變的一個良好契機，人們都期望它能夠及時轉變?yōu)榉招驼?。但是，基層政府的職能是否能夠最終得以有效轉變，還與它所處的制度場域有關，如果制度場域不能同步改變的話，必然會對基層政府施加“同構”的壓力，使之回歸到原來的職責同構狀態(tài)。也就是說，這種制度性同構本身具有一種“再生產(chǎn)”機制，正是這種再生產(chǎn)機制導致了過往幾次縣鄉(xiāng)機構改革精簡、膨脹的反復循環(huán)。

職責同構論與壓力型體制論雖然側重點不同，一個側重于府際關系的“結構”分析，一個側重于府際關系的運作機制探討，但從現(xiàn)實來看，二者卻是相得益彰、互為補充的，職責同構既是壓力型體制運行的前提基礎，也是壓力型體制運行的結果要求。雖然二者各有側重點，卻又殊途同歸，都希望建構新型的伙伴型政府間關系或民主合作體制，以替代舊有的府際關系模式。

三、共謀模式

作為中央政策執(zhí)行過程的最終環(huán)節(jié)，基層政府在中國政府組織制度中有著極為重要的位置。上級決策者和政策研究者經(jīng)常用“上傳下達、令行禁止”這樣的詞匯來形容基層政府工作的理想狀態(tài)。但實際生活中的一個突出現(xiàn)象是，在執(zhí)行來自上級部門特別是中央政府的各種指令政策時，基層政府常常共謀對策、暗度陳倉，采取“上有政策、下有對策”的各種手段，來應付這些政策要求以及隨之而來的各種檢查，導致了實際執(zhí)行過程偏離政策初衷的結果。更多的情形下，這類行為體現(xiàn)在上下級基層政府持續(xù)雙向的互動過程中。因為這些應對策略和行為常常與上級政策指令不符甚至相悖，所以它們大多是通過非正式方式加以實施。對于基層政府間這種普遍流行的共謀現(xiàn)象雖然有不少人在一些研究中有所提及，但是，除了周雪光以外，筆者幾乎還沒有發(fā)現(xiàn)他人對它進行專題研究或系統(tǒng)論述。

在《基層政府間的“共謀現(xiàn)象”——個政府行為的制度邏輯》中，周雪光主要從組織社會學角度對基層政府間的共謀現(xiàn)象進行了系統(tǒng)闡釋。他認為，在現(xiàn)有體制下，基層政府的共謀行為已經(jīng)成為一種制度化的非正式行為，這種共謀行為是其所處制度環(huán)境的產(chǎn)物，有著廣泛深厚的合法性基礎。這些行為并不是個別官員或個別部門的私人活動，在許多情形下，它們在正式組織權力結構下公開運作，以政府部門的組織權威輔以實施，甚至是大張旗鼓地加以部署安排。這些做法已經(jīng)成為上下級政府甚至中央政府的“共有常識”(common knowledge)。

共謀行為反映了中國政府組織制度環(huán)境、組

織決策過程、組織激勵機制諸方面的不兼容性及其矛盾，而且常常是近年來政府改革中各種“理性”制度設計所導致的未預期的后果。從制度上來看，基層政府間的共謀行為主要源自這樣三個“悖論”：(1)政策一統(tǒng)性與執(zhí)行靈活性的悖論；(2)激勵強度與目標替代的悖論；(3)科層制度非人格化與行政關系人緣化的悖論。

通過對這三個悖論的討論，周雪光提出了下列6個富有啟發(fā)性的命題：(1)政策的一統(tǒng)性越強，它與基層實際情況的差異越大，基層政府在執(zhí)行過程中注入的靈活性就會越大，因此，基層政府間共謀行為的空間便越大。(2)一個領域中的資源分配渠道越集中，或者政策執(zhí)行的鏈條越長，基層政府在執(zhí)行過程中注入的靈活性越大，因此，基層上下級政府間共謀行為的合法性便越強。(3)政府內部的考核機制設計在很大程度上促就了基層政府間形成利益共同體，為各方維護共同利益而參與共謀行為提供了另外一個制度化基礎，導致了目標替代。(4)在激勵與組織目標不一致的情況下。正式激勵機制力度越大，目標替代的現(xiàn)象越嚴重，共謀行為的驅動力便越強。(5)在目前中國政府組織環(huán)境條件下，制度正式化給基層官員的職業(yè)生涯帶來了極大的不確定性和風險，而行政關系人緣化是政府官員針對這些風險的應對策略。(6)在制度正式化的過程中，制度環(huán)境壓力越大。政策執(zhí)行的不確定性越高，行政關系人緣化趨勢越強，政府間共謀行為的程度便越高。

周雪光強調：共謀行為不能簡單地歸咎于政府官員或執(zhí)行人員的素質或能力，其穩(wěn)定存在和重復再生是政府組織結構和制度環(huán)境的產(chǎn)物，是現(xiàn)行組織制度中決策過程與執(zhí)行過程分離所導致的結果，在很大程度上也是近年來政府制度設計特別是集權決策過程和激勵機制強化所導致的非預期結果。在上面討論的諸種問題中，政策一統(tǒng)性與執(zhí)行靈活性這一悖論是關鍵所在，可以概括為這樣一種組織機制：組織決策與執(zhí)行過程的分離程度與組織決策的集中程度成正比。組織決策的一統(tǒng)性加劇了執(zhí)行過程的靈活性：當決策權力以及資源向政府上層機關集中時，自上而下的決策和隨之而來的資源分配就更需要依賴漫長的行政鏈條和基層政府的“靈活執(zhí)行”實施之，從而為共謀行為提供了組織基礎和制度環(huán)境。簡言之，基層政府共謀行為是中央集權決策過程所付出的代價。

周雪光對基層政府間的共謀現(xiàn)象的討論，并沒有局限于基層政府之間關系的題域，而是著力探討它的制度層面的邏輯。換言之，他討論的目的并不在基層政府間共謀現(xiàn)象本身，而是它的制度場域，試圖通過基層政府間共謀現(xiàn)象的分析，指向中央集權行政體制的檢討或批判。盡管如此，這一討論仍然有助于我們深刻理解縣鄉(xiāng)關系問題的實質。

四、互動模式

嚴格而言，目前還沒有比較成熟的關于縣鄉(xiāng)關系的互動理論模式。不過，李芝蘭、吳理財在對農(nóng)村基層財政體制變遷的討論中所描繪的地方政府之間的“倒逼”與“反倒逼”的圖式，卻大致勾勒了一幅地方政府之間的互動模式的草圖。

我國農(nóng)村基層的財政體制，大致經(jīng)歷了從“統(tǒng)收統(tǒng)支”、“分灶吃飯”(以及“分稅制”)到“統(tǒng)管”的變遷過程。“統(tǒng)收統(tǒng)支”是與我國計劃經(jīng)濟體制相適應的財政體制，這種體制在從計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉型過程中勢必會成為國家和各級政府的一個重大“包袱”。隨后實行的“分灶吃飯”(甚至包括以后的“分稅制”改革)則沿襲了承包制改革的一些重要特征。自上而下的逐級“分灶”乃至“分稅”，由于各級政府之間沒有同步進行相應的(規(guī)范性)“分權”，以致這一體制在實際運行中各級政府幾乎都是從自身的利益角度考量而盡量地將事權下移(或者通過所謂的目標考核機制下壓)。最終演變?yōu)橐环N逐級向下“甩包袱”現(xiàn)象：上級政府將“包袱”甩給了基層政府，基層政府則千方百計地將“包袱”甩給農(nóng)民群眾，最終演化為嚴重的農(nóng)民負擔問題。

1990年代以來，農(nóng)民負擔問題愈演愈烈，使我國一些農(nóng)村地區(qū)出現(xiàn)了比較嚴重的治理性危機。于是，國家在農(nóng)村地區(qū)全面推行農(nóng)村稅費改革。在一些人看來，農(nóng)民負擔問題主要是由于農(nóng)村基層政府的“三亂”引起的，推行農(nóng)村稅費改革在一定意義上對農(nóng)村基層政府具有某種“倒逼”作用——方面堵住農(nóng)村基層政府向農(nóng)民亂集資、亂攤派和亂收費的“口子”，另一方面又強化基層財政的預算管理。逼迫農(nóng)村基層政府在十分有限的財政資源約束下不得不對自己進行改革，以期達到精簡機構和轉變職能的目的。

面對稅費改革的“倒逼”，作為一級具有自身利益的行為體的農(nóng)村基層政府作出了反應。不過在壓力型體制下，農(nóng)村基層政府相對于具有絕對性權威的上級政府而言，無疑是一個“弱者”。在國家和社會夾縫中生存的農(nóng)村基層政府，只能運用“弱者的手段”(tactics pf the weak)來抵擋上層政府和鄉(xiāng)村社會輿論的兩面“夾擊”。這些“弱者的手段”主要有“訴苦”、抱怨、欺瞞、變通、執(zhí)行對自己有利的政策、消極對待改革、盡量減少或不向農(nóng)民提供公共服務，等等。

不過，“弱者的手段”并不是達致某個預設目標的策略，而是“弱者”在壓力下被動使用的某種行為選擇，藉此緩解來自于“強者”的壓力，以維護自身的利益。譬如，鄉(xiāng)鎮(zhèn)之所以采取變通的手法，與“分灶吃飯”財政體制和縣鄉(xiāng)壓力型體制不無關系。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的許多任務指標(包括財政收支指標)都是上級政府通過所謂的目標考核機制壓下來的。在這種明顯偏重于“縣”的“分灶”體制和任務目標考核機制的雙重作用下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)只能千方百計地“鉆政策的空子”，靈活變通地施行政策。在不切實際的稅收任務壓力下，當一些變通“伎倆”也不足以應付時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府只能通過“買稅”、“賣稅”甚至運用財政“空轉”的“技術”來完成上級定下的考核任務。至于只執(zhí)行對自己有利的政策，故意不執(zhí)行或者阻礙執(zhí)行對自己不利的政策，更是舉不勝舉。再就是消極對待改革。尤其是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革中，表現(xiàn)得最為明顯，以至于許多地方的鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革都是“走過場”。它們之所以消極對待改革，主要是這些改革沒有照顧到它們的利益和要求，只是將它們視為“負擔”或者“包袱”，作為被動改革對象，而根本沒有想過將它們當作改革的“主體”來看待，沒有積極調動它們必要的積極性。

相對于消極對待改革而言，有意減少或者根本不向農(nóng)民提供公共服務，這個“弱者的武器”似乎更為有效。它進一步加劇了“三農(nóng)”問題的嚴重性，從而引起高層政府的重視，使之不得不將注意力集中到“三農(nóng)”問題上來。促使許多省份和中央政府不得不從深層次上解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的運轉困難問題，從而加快了農(nóng)村基層財政體制改革的進度。

面對日益嚴峻的農(nóng)村治理危機，中央和省級政府試圖通過“調整和完善縣、鄉(xiāng)財政體制”，從體制上解決問題，達到推進中央政策的效果?？h鄉(xiāng)財政體制的“鄉(xiāng)財縣管”改革，從表面上看似乎緩解了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財政危機，但是它只是將鄉(xiāng)鎮(zhèn)