侯乃鉉

近年來,各地積極建設(shè)小產(chǎn)權(quán)房擾亂了房地產(chǎn)市場秩序,政府也在加強調(diào)控,但并未明確具體政策和處理,讓小產(chǎn)權(quán)房屋合法和非法化的呼聲都有,使國家監(jiān)管面臨兩難選擇。小產(chǎn)權(quán)的存在和蓬勃發(fā)展是多方面因素造成的,無法把小產(chǎn)權(quán)房屋徹底當(dāng)成非法建設(shè)的范疇處置,本文嘗試用發(fā)展的眼光來看待小產(chǎn)權(quán)房問題,剖析原因,用發(fā)展的眼光全面衡量建設(shè)小產(chǎn)權(quán)房的得與失,探索解決路徑。

一、主要產(chǎn)生因素分析

(一)政府監(jiān)管力不從心,在城市改造和新農(nóng)村建設(shè)中未能將合理利用土地資源和實現(xiàn)城鄉(xiāng)均衡發(fā)展作為發(fā)展落到實處。小產(chǎn)權(quán)房的出現(xiàn)已有十來年,早期也有基層政府的默許支持。政府對集體土地上的房屋建設(shè)管理薄弱和失控是使小產(chǎn)權(quán)房得不到及時規(guī)范調(diào)整解決的主要原因。長期以來,我國土地管理是城鄉(xiāng)分開,房地產(chǎn)開發(fā)局限在取得城市國有土地使用權(quán)的國有土地上。對在集體土地上以城鎮(zhèn)改造和新農(nóng)村建設(shè)名義出現(xiàn)的小產(chǎn)權(quán)房建設(shè),政府職能部門在規(guī)劃、建設(shè)、銷售等方面缺少統(tǒng)一的協(xié)調(diào)和及時有效的管理,從而導(dǎo)致小產(chǎn)權(quán)房的逐步蔓延。

(二)土地權(quán)變更中,逆行定價、收益落差過大誘發(fā)了小產(chǎn)權(quán)房的萌生和發(fā)展。在我國現(xiàn)行的土地制度下,按照城市規(guī)劃,農(nóng)村集體土地要通過征用變?yōu)閲型恋胤侥苓M(jìn)行城市建設(shè)。城市邊緣區(qū)的農(nóng)地要能被城市功能占為城市建設(shè)用地,需繳納相應(yīng)的征用土地補償費,而我國農(nóng)地征用補償制度所采用的核算標(biāo)準(zhǔn)以該土地原用途年產(chǎn)值的倍數(shù)和農(nóng)民原有生活水平為依據(jù),補償內(nèi)容中遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有體現(xiàn)土地的“發(fā)展權(quán)”,土地被用于非農(nóng)建設(shè)之后的市場價值與農(nóng)地補償之間的落差極大。對于可能被城市建設(shè)征用區(qū)域的農(nóng)村集體土地而言,將土地直接用于小產(chǎn)權(quán)房建設(shè)也就孕育而生。而對于一些根本不在城市建設(shè)規(guī)劃范圍之內(nèi)的農(nóng)村地區(qū)而言,城市建成區(qū)的邊界形成了無形的土地利用價格壕溝,在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的土地一旦被征用可以獲取一定額度的補償,而不在城市規(guī)劃區(qū)域內(nèi),則不可能具有這種機會。通過房地產(chǎn)開發(fā)可測的巨大收益落差會促使這些地區(qū)的農(nóng)村集體采取非理性手段,參與小產(chǎn)權(quán)房的建設(shè)。由此可見,目前農(nóng)村土地征用的價格“逆行”定價和城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)外收益差值巨大引致了小產(chǎn)權(quán)房的萌生和發(fā)展。

(三)處罰小產(chǎn)權(quán)房的政策尚未成型,違規(guī)成本過低是造成各地違規(guī)建設(shè)方興未艾的保溫箱。國家明令禁止建設(shè)小產(chǎn)權(quán)房,盲目建設(shè)還可能面臨違規(guī)處罰,這些行政或經(jīng)濟的處罰可稱為違規(guī)成本。進(jìn)行小產(chǎn)權(quán)房建設(shè)的村鎮(zhèn)政府都明確知道這是違法行為,但是“以地養(yǎng)村(鎮(zhèn))”的做法反而會得到所在集體組織成員的擁護(hù),與建設(shè)小產(chǎn)權(quán)房所獲得的高額收益相比,行政處罰對于此類違規(guī)行為幾乎不會起什么作用。且很長時期以來很少有開發(fā)主體因此受到實質(zhì)性的經(jīng)濟處罰,僅有個別項目被勒令停止和強行拆除,損失多由參建的開發(fā)商承擔(dān),而房屋銷售后可能的處罰風(fēng)險更是完全轉(zhuǎn)移到購房者身上,分?jǐn)偟劫彿績r格中。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府開發(fā)建設(shè)小產(chǎn)權(quán)房所能獲得的收益遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于其守法的收益,會認(rèn)為有機會受到處罰的概率低,與高額的收益誘惑相比根本不能起到懲戒的作用。

二、用發(fā)展的眼光全面衡量建設(shè)小產(chǎn)權(quán)房的得與失

(一)小產(chǎn)權(quán)房的出現(xiàn)是新農(nóng)村建設(shè)的衍生產(chǎn)物,在相當(dāng)程度上推進(jìn)著城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展?，F(xiàn)階段,一方面大力提倡社會主義新農(nóng)村建設(shè);另一方面農(nóng)民群眾對小康生活有強烈的欲望,但實現(xiàn)途徑的缺失和誤區(qū)導(dǎo)致了小產(chǎn)權(quán)房出現(xiàn)并不斷蔓延。農(nóng)村的土地和勞動力兩種資源,當(dāng)依靠這兩種資源解決溫飽之后,要想奔小康就只有另辟蹊徑。除剩余勞動力可進(jìn)城務(wù)工外,土地的增值就是大多數(shù)鄉(xiāng)村尤其是城市結(jié)合部及城市郊區(qū)的農(nóng)民率先考慮的問題。特別是城市的迅速擴張,農(nóng)地征用導(dǎo)致的補償和收益的差異使一部分先行者率先進(jìn)行了小產(chǎn)權(quán)房的建設(shè)。從這一點上來說,小產(chǎn)權(quán)房的出現(xiàn)有其合理性,它是對現(xiàn)有體制存在的某種不合理性的批判和誠實反應(yīng)。

新農(nóng)村建設(shè)需要的不僅僅是政策指導(dǎo),還需要建設(shè)資本。由于資金籌集問題,便會和開發(fā)商合作,將上級政府批準(zhǔn)的、用于新農(nóng)村建設(shè)的宅基地同開發(fā)商合作開發(fā),然后將一部分房子以低廉的價格賣給農(nóng)民,另一部分房子便讓開發(fā)商出售給城市居民獲取利潤。僅靠農(nóng)業(yè)積累是不可能積累起新農(nóng)村發(fā)展資金的。土地是農(nóng)村最大的資本,但土地只有允許流轉(zhuǎn)才能成為資本,讓城市資本進(jìn)入農(nóng)村,可以有效地解決農(nóng)村建設(shè)資金短缺問題。這對于加快農(nóng)村城鎮(zhèn)化、提高農(nóng)村居民收入有著積極意義。通過城鄉(xiāng)建設(shè)一體化,淡化城市居民與農(nóng)村居民的身份差異,可以有效地填平城鄉(xiāng)二元發(fā)展的鴻溝,對于最終實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展也有著重要意義。

(二)從土地市場效益看,適量的建設(shè)小產(chǎn)權(quán)房可以推進(jìn)城市房地產(chǎn)健康發(fā)展。普遍認(rèn)為小產(chǎn)權(quán)房對城市房地產(chǎn)市場形成了負(fù)面影響,這是一種片面的觀點。從現(xiàn)有土地制度來看,城市國有土地一直是處于供不應(yīng)求的局面,這影響到了住房市場的供應(yīng)量,從而不斷地推高房價,讓市民無法承受。在這種情況下,小產(chǎn)權(quán)市場的出現(xiàn),在一定程度上可以有效地緩解城市住房需求壓力,這對于城市房地產(chǎn)市場的影響是正面的。相反來看,始終處于一種壟斷地位的國有土地市場才是不正常的,正是這種壟斷的土地市場使得地價不斷攀升,也正是這種壟斷的土地市場使得土地供應(yīng)量在根本上決定著住房市場供應(yīng)量,從而影響了房價。可以說,小產(chǎn)權(quán)房的出現(xiàn),不僅可以起到平抑房價的作用,而且放緩了房地產(chǎn)市場過快泡沫化的發(fā)展。

(三)《物權(quán)法》等法律的出臺被認(rèn)為是給小產(chǎn)權(quán)房的合法化提供了法律空間,但不能以此作為繼續(xù)違規(guī)建設(shè)小產(chǎn)權(quán)房的庇護(hù)傘。盡管小產(chǎn)權(quán)房存在諸多的風(fēng)險,但某些購買者將希望寄托在即將實施的《物權(quán)法》上,認(rèn)為該法有利于確保其權(quán)利,只要補繳相應(yīng)的土地出讓金,就有可能將這種小產(chǎn)權(quán)變身為大產(chǎn)權(quán),持有這種觀點的購房者并不在少數(shù)。《物權(quán)法》規(guī)定,房屋屬于不動產(chǎn),不動產(chǎn)必須要經(jīng)過登記。房子并不是交付給購房者就享有房屋的所有權(quán),它必須經(jīng)過在國家規(guī)定的政府部門登記、造冊、頒發(fā)證書才享有所有權(quán)。登記的部門是國家規(guī)定的房屋土地和管理部門,而所謂的小產(chǎn)權(quán)房并不是法律規(guī)定的政府主管部門頒發(fā)的產(chǎn)權(quán),小產(chǎn)權(quán)可以認(rèn)為無產(chǎn)權(quán)?！段餀?quán)法》第59條規(guī)定:“農(nóng)民集體所有的不動產(chǎn)和動產(chǎn),屬于本集體成員集體所有”。如果所開發(fā)的鄉(xiāng)產(chǎn)權(quán)房由農(nóng)民自住,產(chǎn)權(quán)屬于集體中的農(nóng)民,將受到《物權(quán)法》的保護(hù)。不過,現(xiàn)在大量的鄉(xiāng)產(chǎn)權(quán)房都由因城區(qū)房價較高而轉(zhuǎn)向郊區(qū)的城鎮(zhèn)居民購買,由于這種交易本身不合法規(guī),購房人沒有取得房屋的產(chǎn)權(quán)證,因此雖然《物權(quán)法》的頒布極大地保障了私有財產(chǎn),特別是不動產(chǎn)的權(quán)利,但是不會保護(hù)不合法的財產(chǎn)。

三、小產(chǎn)權(quán)房的解決之道

(一)政府要強調(diào)發(fā)展才是硬道理,建立健全住房社會保障供應(yīng)體系。隨著我國經(jīng)濟實力的增長和住房體制改革的深入,我國的住房保障已初步建立。住房作為一種特殊商品,市場機制無法解決大多的中低收入家庭支付能力低的問題,他們不可能完全通過市場來解決自身住房問題。政府應(yīng)建立住房社會保障制度,為弱勢階層提供廉價住宅,要通過土地調(diào)控來保證中低價位、中小套型住房的有效供應(yīng),改善住房供應(yīng)的不合理結(jié)構(gòu),使面向中低收入人群的普通商品住房的價格真正得以降低,真正使大多數(shù)人能夠“買得起房”、“住得起房”,而不必再冒被“罰沒”或“拆除”的風(fēng)險去購買沒有任何保障的“小產(chǎn)權(quán)房”,從而也挖松了“小產(chǎn)權(quán)房”生存的土壤。

(二)對已經(jīng)建成或在建的小產(chǎn)權(quán)房,管理部門不能一刀切,也不能不作為,要依法處理違法行為,疏堵相結(jié)合。嚴(yán)格執(zhí)行現(xiàn)行國家土地法律和政策,禁止農(nóng)民將合法取得的宅基地和房屋出賣給集體成員之外的城鎮(zhèn)居民,嚴(yán)禁為城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購買和違法建造的住宅發(fā)放土地使用證。對符合土地利用總體規(guī)劃,在集體建設(shè)用地上非法建設(shè)的“小產(chǎn)權(quán)房”,應(yīng)依法查處,地上建筑物應(yīng)予以沒收。如果小產(chǎn)權(quán)房同時符合村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃,可以履行土地征收及相關(guān)用地手續(xù);如果不符合村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃,則應(yīng)由規(guī)劃部門和建設(shè)部門依法進(jìn)行處理。對違反土地利用總體規(guī)劃,占用農(nóng)用地或者耕地,甚至是基本農(nóng)田非法建設(shè)的“小產(chǎn)權(quán)房”,應(yīng)依法查處,地上建筑物應(yīng)予以拆除。

各地國土資源管理部門應(yīng)對所有已建成的“小產(chǎn)權(quán)房”進(jìn)行清理,梳理分類,本著既要依法查處,又要維護(hù)社會穩(wěn)定的原則,區(qū)分不同情況采取不同方式進(jìn)行處理。要加強土地管理法制宣傳,特別是對農(nóng)村基層干部依法合理用地行為進(jìn)行引導(dǎo),宣講科學(xué)發(fā)展觀、城市規(guī)劃和土地管理相關(guān)政策,促使基層干部轉(zhuǎn)變觀念,樹立依法節(jié)約用地的意識。

(三)制定具有前瞻性的城市規(guī)劃,積極地利用集體土地,城市郊區(qū)村民共享改革發(fā)展成果。解決小產(chǎn)權(quán)房問題政府要制定出具有相當(dāng)前瞻性的城市規(guī)劃,要建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場,要加強城鄉(xiāng)土地市場體系建設(shè),實行國有建設(shè)用地和集體建設(shè)用地“統(tǒng)一市場”,達(dá)到“同地、同權(quán)、同價”,以確保農(nóng)村集體用地流轉(zhuǎn)后農(nóng)民的社會保障能夠得到基本保證。

在城市郊區(qū)、城鄉(xiāng)結(jié)合部的集體土地污染嚴(yán)重,栽種莊稼效益低,農(nóng)民沒有更好的辦法發(fā)家致富,規(guī)模經(jīng)營缺乏資金,小產(chǎn)權(quán)房屋集體土地置換,是獲得資金、設(shè)立項目的一個嘗試。通過這類住房的建設(shè)為改善基礎(chǔ)設(shè)施和增加村民福利待遇,提高生活質(zhì)量有積極的實踐意義。村民利用土地流轉(zhuǎn)參與效益分配,分享城市發(fā)展帶來的文明成果,支持鄉(xiāng)、村組織在集體土地上開發(fā)房屋,形成小產(chǎn)權(quán)房屋片區(qū)。讓農(nóng)民以土地權(quán)利參與工業(yè)化,可以屏蔽國家征地制度對農(nóng)民權(quán)益的侵害,有利于地方工業(yè)化,讓農(nóng)民分享工業(yè)化進(jìn)程中的土地級差收益。

四、結(jié)語

小產(chǎn)權(quán)房問題出現(xiàn)的這些年里,由于國家有關(guān)部門的監(jiān)管乏力及地方政府的利益驅(qū)動,使得原本復(fù)雜的農(nóng)民集體土地進(jìn)一步成為社會矛盾激化的中心。另外,小產(chǎn)權(quán)房問題也暴露出當(dāng)前我國房價過高、住房供求不平衡等客觀事實。面對爭議頗多的小產(chǎn)權(quán)房,我們應(yīng)該嘗試用發(fā)展的眼光看待和解決。在國家大力推進(jìn)保障性住房建設(shè)、解決中低收入人群住房的同時,如何處理好現(xiàn)存小產(chǎn)權(quán)房及相關(guān)利益群體之間的關(guān)系,解決集體土地流轉(zhuǎn)中的根本矛盾才是相關(guān)部門的當(dāng)務(wù)之急,通過加快城鄉(xiāng)土地制度根本性改革,才是最終促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展,社會和諧穩(wěn)定的關(guān)鍵所在。

(作者單位:同濟大學(xué))

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