游柱然　姚利民　蔣家瓊　胡英姿

[收稿日期]20090327

[基金項(xiàng)目]教育部高等教育司委托課題“省級高等教育質(zhì)量監(jiān)控保障體系研究”(08122)

[作者簡介]游柱然(1972)，男，湖南長沙人，美國普渡大學(xué)教育學(xué)博士，湖南大學(xué)講師，主要從事比較高等教育研究。

(湖南大學(xué)教育科學(xué)研究院，湖南長沙410082)

[摘要]日本真正現(xiàn)代意義上的高校質(zhì)量評價與監(jiān)控體系始建于20世紀(jì)90年代，迄今已形成了由自我評價與外界評價相結(jié)合的雙軌制評價體系。在建立該體系的過程中，日本政府采用了一系列靈活務(wù)實(shí)的策略，并成功地實(shí)現(xiàn)了政府管理高校的職能轉(zhuǎn)變。

[關(guān)鍵詞]日本；高校；質(zhì)量評價體系

[中圖分類號]G6491

[文獻(xiàn)標(biāo)識碼]Ａ

[文章編號]16720717(2009)03010204

日本政府建立高校質(zhì)量評價制度的努力始于20世紀(jì)90年代。迄今，日本已形成了獨(dú)特的雙軌制高等教育質(zhì)量評價與監(jiān)控體系，即由高校內(nèi)部的自我評價和外界第三方機(jī)構(gòu)對高校的評價與監(jiān)控相結(jié)合的制度。在發(fā)展次序上，日本政府采用了循序漸進(jìn)的方式和由內(nèi)到外的推進(jìn)過程，即首先推行高校內(nèi)部自我評價機(jī)制，進(jìn)而強(qiáng)制實(shí)施大學(xué)外部評價，最終實(shí)現(xiàn)了兩者的融合。對于不同屬性和歷史特點(diǎn)的高校，文部省也采取了較靈活的措施，允許國立(公立)、私立大學(xué)選取不同的外部評價機(jī)構(gòu)來進(jìn)行評價。值得一提的是，日本政府在這個過程中較成功地實(shí)現(xiàn)了對高等教育管理的職能轉(zhuǎn)變，由之前著重直接和微觀的管理模式轉(zhuǎn)向了以間接與宏觀為主的管理模式。這種政府職能的轉(zhuǎn)變一方面賦予了日本大學(xué)更多的辦學(xué)自主權(quán)，另一方面也使政府對于高校質(zhì)量監(jiān)控更為有效。由于中日兩國教育部門在高等教育管理文化等方面有諸多相似之處，而中國政府當(dāng)前也面臨著類似的任務(wù)，因此，日本建立和發(fā)展其高校質(zhì)量評價與監(jiān)控體系的過程與經(jīng)驗(yàn)無疑值得我們認(rèn)真研究和借鑒。

一、建立高等教育質(zhì)量評價與監(jiān)控體系的背景和原因

在二戰(zhàn)后很長一段時間，日本政府對各類大學(xué)都擁有很大的行政控制權(quán)。不管是大學(xué)的設(shè)立還是學(xué)部與學(xué)科的設(shè)置乃至變更都需要得到文部省的審批。從這個意義上來看，日本政府主導(dǎo)了高等教育的質(zhì)量管理。然而，政府的這種角色只是局限于初始的審批權(quán)和對大學(xué)不定期的核查,并未形成經(jīng)常性與制度化的大學(xué)質(zhì)量評價體系。例如，雖然新設(shè)的大學(xué)或?qū)W科在財(cái)產(chǎn)、設(shè)施、師資、學(xué)生、校舍等方面需要通過文部省依據(jù)《大學(xué)設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)》進(jìn)行的審核，但文部省在設(shè)置通過后便對大學(xué)缺乏制度性的評價與監(jiān)督，因此，日本大學(xué)的教育質(zhì)量并沒有得到真正有效的監(jiān)控。在大學(xué)行業(yè)內(nèi)的自我規(guī)范方面，盡管日本高教界1947年仿照美國高校認(rèn)證模式成立了非官方性質(zhì)的大學(xué)基準(zhǔn)協(xié)會(JUAA)來評價會員大學(xué)的教育質(zhì)量，但由于日美文化不同，這種由高校自愿參加、自覺接受同行評價的美國模式在日本并未真正發(fā)展起來，會員大學(xué)也不多[1](P64)。事實(shí)上，日本對于大學(xué)質(zhì)量的評價更多地是依賴于其大學(xué)體系在歷史上形成的等級與排序?qū)崿F(xiàn)的，缺乏對學(xué)校具體的教學(xué)質(zhì)量與科研水平的科學(xué)化評價。這種情況顯然不能適應(yīng)現(xiàn)代社會的要求，需要進(jìn)行變革。到20世紀(jì)90年代，下述國內(nèi)和國際的因素終于促使日本政府決心建立系統(tǒng)性與科學(xué)化的大學(xué)評價制度。

首先，日本高等教育在20世紀(jì)下半期由先前的賣方市場逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)橘I方市場。一方面，日本各種大學(xué)到世紀(jì)末總數(shù)增加到1200余所，可容納的學(xué)生總數(shù)不斷增加；另一方面，日本每年大學(xué)適齡人口卻隨著社會老齡化而減少[2]。這種情況加劇了高校間為爭奪生源的競爭，使學(xué)生在擇校上擁有了更多的選擇余地。因此，學(xué)生和家長希望能有一個可獲取各大學(xué)教育質(zhì)量詳細(xì)信息的公開透明的質(zhì)量評價體系，以幫助他們挑選合意的學(xué)校。

其次，建立高等教育的問責(zé)制已經(jīng)逐漸成為社會共識。由于日本大學(xué)巨額的辦學(xué)經(jīng)費(fèi)大多來自政府的稅收、學(xué)生繳納的學(xué)費(fèi)以及社會各界的捐助，越來越多的人開始要求政府對高校的教育質(zhì)量進(jìn)行問責(zé)，并把大學(xué)的績效同政府的資源投入掛鉤；同時，鑒于高等教育對個人和國家都具有重要意義，高校有責(zé)任保障和提高教學(xué)質(zhì)量與研究水平并接受公眾的監(jiān)督。這種對大學(xué)問責(zé)必要性的共識使日本政府把建立大學(xué)外部質(zhì)量監(jiān)控體系提上了議事日程。

再次，隨著20世紀(jì)90年代日本泡沫經(jīng)濟(jì)的破滅，政府的收入急劇減少，不得不削減高等教育方面的開支。而同時，建設(shè)世界一流的研究型高校是日本國家戰(zhàn)略發(fā)展的重要組成部分，也是日本經(jīng)濟(jì)復(fù)興的希望，需要投入大量資金。權(quán)衡之下，日本政府決定集中資金扶持30所最好的研究型大學(xué)，以期重點(diǎn)突破。然而，挑選這些重點(diǎn)高校需要經(jīng)過公平競爭，也就是說，要求能夠?qū)Ω鞔髮W(xué)的教學(xué)和研究水平進(jìn)行客觀的外界評價。此外，在巨額的公共資金投入之后，為了考察投入效果，政府也需要專業(yè)的評價機(jī)構(gòu)對這些重點(diǎn)學(xué)校的研究成果進(jìn)行第三方評價與監(jiān)控。

最后，建立高校質(zhì)量評價與監(jiān)控體系在20世紀(jì)末已成為國際性的趨勢。從20世紀(jì)八九十年代開始，西歐各國紛紛建立其高校質(zhì)量評價體制；美國也在同期開始改革其高等教育質(zhì)量評價體系。這些國際潮流也影響到了日本政府，促使其著手建立與完善日本高校的評價體系，以求在這個領(lǐng)域同國際接軌。

二、高校內(nèi)部評價體系的建立

20世紀(jì)90年代開啟了日本大學(xué)的評價時代[1](P60)。為了推進(jìn)高等教育改革，日本政府1989年成立了大學(xué)審議會。大學(xué)審議會1991年發(fā)表了《關(guān)于改善大學(xué)教育》的報(bào)告，闡述了建立大學(xué)自我評價體系的必要性，明確提出了建立日本大學(xué)評價體系的問題。同年，文部省對《大學(xué)設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)》進(jìn)行了全面修訂，將設(shè)置基準(zhǔn)大綱化。修訂后的標(biāo)準(zhǔn)將一些原屬于政府的權(quán)力(如課程設(shè)置等)下放給大學(xué)，允許學(xué)校依據(jù)自身的條件和社會實(shí)際需要在課程與教學(xué)上進(jìn)行改革。政府權(quán)力的下放使學(xué)校擁有了更大的辦學(xué)自主權(quán)，并使政府對高校的管理從具體事務(wù)中解脫，轉(zhuǎn)而加強(qiáng)宏觀管理。與此同時，文部省要求各大學(xué)建立自我評價機(jī)制以保證大學(xué)的教育質(zhì)量得到持續(xù)的監(jiān)控。這種建立大學(xué)自我評價機(jī)制的努力實(shí)際上是政府對加強(qiáng)大學(xué)辦學(xué)自治權(quán)的一種補(bǔ)充措施，目的是防止因?yàn)闄?quán)力下放而造成大學(xué)教育質(zhì)量滑坡。

文部省關(guān)于課程設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)的修訂標(biāo)志著日本高校自我評價體系開始建立。許多高校設(shè)立了由本校教師、院系領(lǐng)導(dǎo)、行政職員、校長等組成的自我評價委員會。委員會依據(jù)本校的實(shí)際情況、辦學(xué)定位以及大學(xué)審議會的要求制定評價標(biāo)準(zhǔn)，并依據(jù)標(biāo)準(zhǔn)定期開展自我評價。學(xué)校的自我評價一般主要包括以下三方面的內(nèi)容：其一，評價教師的授課情況及教學(xué)內(nèi)容、方法；其二，報(bào)告畢業(yè)生的就業(yè)情況及考入研究生院的學(xué)生占畢業(yè)生總?cè)藬?shù)的比例；其三，報(bào)告學(xué)校的科研情況，包括教師論文數(shù)量、科研經(jīng)費(fèi)以及課題的情況。學(xué)校通過互聯(lián)網(wǎng)或出版的形式將自我評價的結(jié)果——“自我檢查評價報(bào)告書”向社會公開，以幫助公眾了解學(xué)校的情況[3]。

日本高校自我評價體系的建立對提高大學(xué)的教學(xué)質(zhì)量有著積極的意義。許多日本高校普遍存在重科研輕教學(xué)的傾向，而開展高校自我評價則能夠幫助大學(xué)和教師把更多的注意力拉回到如何提高教學(xué)質(zhì)量上來。但單純的大學(xué)自我評價體系也存在著一些不足。首先，積極開展自我評價的大多是國立、公立大學(xué)，私立大學(xué)對于開展自我評價則相對消極；其次，許多人懷疑學(xué)校自我評價結(jié)果的客觀性；再次，各大學(xué)所進(jìn)行的自我評價由于標(biāo)準(zhǔn)、方式不一，其評價結(jié)果難以用于大學(xué)間的相互比較。鑒于此,日本政府認(rèn)為對高校辦學(xué)質(zhì)量的有效監(jiān)控不能僅僅依靠大學(xué)自我評價體系，而是需要在完善大學(xué)自我評價制度的基礎(chǔ)上建立外部評價體系。

三、高校外部評價體系的建立

針對上述問題，大學(xué)審議會1998年10月提出了《關(guān)于21世紀(jì)的大學(xué)形象與今后的改革方針政策》的咨詢報(bào)告，要求所有大學(xué)都必須實(shí)施自我評價，并且有義務(wù)把自我評價的結(jié)果公示于眾。此外，該報(bào)告明確提出學(xué)校有義務(wù)接受外部人員的監(jiān)控。也就是說，日本高校需要在全面推進(jìn)自我評價的基礎(chǔ)上積極引進(jìn)第三方的評價體系，并把外部評價的結(jié)果同國家資源配置直接掛鉤。1999年4月，文部省建立了大學(xué)評價機(jī)構(gòu)準(zhǔn)備委員會。該委員會對創(chuàng)建評價機(jī)構(gòu)的必要性及開展外部評價的方式、內(nèi)容、任務(wù)等做了詳盡的論證。2000年3月，國會通過設(shè)立第三方評價機(jī)構(gòu)的議案。2000年4月，文部省將始建于1991年的大學(xué)學(xué)位授予機(jī)構(gòu)改名為大學(xué)評價與學(xué)位授予機(jī)構(gòu)(NIAD-UE)，承擔(dān)對國立及公立院校進(jìn)行外部評價的任務(wù)。2002年8月，大學(xué)審議會提出建立第三方評價組織來對所有大學(xué)進(jìn)行外部評價的建議。2004年4月，國會通過關(guān)于大學(xué)評價的法律，規(guī)定日本的私立大學(xué)也必須同國立(公立)大學(xué)一樣接受外部的評價和監(jiān)督。這標(biāo)志著日本高等教育多元評價時代的來臨。

日本大學(xué)評價與學(xué)位授予機(jī)構(gòu)是文部省下設(shè)的第三方大學(xué)質(zhì)量評價機(jī)構(gòu)，主要負(fù)責(zé)評價國立(公立)大學(xué)，評價主要從大學(xué)的教學(xué)、科研與社會服務(wù)等三個方面進(jìn)行。該機(jī)構(gòu)由三級委員會(或小組)構(gòu)成，即大學(xué)評價委員會、專門委員會和評價小組。領(lǐng)導(dǎo)層為大學(xué)評價委員會，主要負(fù)責(zé)制定評價的方針和計(jì)劃；評價委員會下設(shè)各專門委員會，如國立大學(xué)教育研究評價委員會、短期大學(xué)認(rèn)證評價委員會、高等?？茖W(xué)校機(jī)構(gòu)認(rèn)證委員會、法學(xué)研究院認(rèn)證評價委員會等，負(fù)責(zé)審議各領(lǐng)域?qū)W校評價項(xiàng)目及內(nèi)容；專門委員會下設(shè)評價小組，執(zhí)行具體的評價活動。評價機(jī)構(gòu)的專家由大學(xué)教師、高校行政人員、企業(yè)界以及其他社會人士組成，具有較強(qiáng)的專業(yè)性和較高的權(quán)威性。

雖然大學(xué)評價與學(xué)位授予機(jī)構(gòu)是下屬日本文部省的機(jī)構(gòu)，其運(yùn)行經(jīng)費(fèi)也來自于政府撥款，但該機(jī)構(gòu)不是常規(guī)的政府部門，而是具有高度獨(dú)立性的行政法人。其評價委員會的評價專家多數(shù)是有著豐富評價經(jīng)驗(yàn)的高校領(lǐng)導(dǎo)和教授，能夠從學(xué)術(shù)角度對大學(xué)的質(zhì)量進(jìn)行評價[4]。這就保證了該機(jī)構(gòu)的第三方地位。也就是說，它既不是行政機(jī)構(gòu)，也不是從屬于高校內(nèi)部的評價機(jī)構(gòu)，而是獨(dú)立于兩者的第三方評價機(jī)構(gòu)。這種第三方的地位能使它的評價很大程度上擺脫行政干預(yù)的色彩和免受高校內(nèi)部的影響，從而保證評價的客觀性。バ枰進(jìn)一步指出的是，大學(xué)評價與學(xué)位授予機(jī)構(gòu)等第三方評價機(jī)構(gòu)把對大學(xué)的外部評價同大學(xué)的內(nèi)部評價結(jié)合起來，互相補(bǔ)充，并制度化。大學(xué)評價委員會和下屬的專門委員會制定具體的評價項(xiàng)目和方式；各大學(xué)則依據(jù)這些評價內(nèi)容進(jìn)行自我評價，并向委員會提交自我評價報(bào)告；各專門委員會下設(shè)的評價小組前往各高校進(jìn)行實(shí)地調(diào)查并核對自我評價項(xiàng)目；各委員會依據(jù)評價小組報(bào)告和建議做出決定，并將評價結(jié)果通知學(xué)校。學(xué)校如果對評價內(nèi)容或結(jié)果有異議，可在規(guī)定期限內(nèi)提出申訴。最終評價委員會將評價結(jié)果向公眾公布，為學(xué)生擇校、企業(yè)投資以及政府決策提供相應(yīng)的信息。

為了適應(yīng)日本私立大學(xué)層次復(fù)雜、數(shù)目多的歷史與現(xiàn)實(shí)情況，文部省在大學(xué)評價與學(xué)位授予機(jī)構(gòu)之外還授權(quán)了兩家獨(dú)立法人、財(cái)團(tuán)——大學(xué)基準(zhǔn)協(xié)會(JUAA)和日本高等教育評價機(jī)構(gòu)，作為第三方對私立大學(xué)的質(zhì)量進(jìn)行外部評價[5]，幫助日本私立高校提高教學(xué)與科研水平。ゴ笱Щ準(zhǔn)協(xié)會是在2004年獲得政府許可成為第三方評價機(jī)構(gòu)的，是日本三大認(rèn)證評價機(jī)構(gòu)中評價學(xué)校數(shù)量最多的評價機(jī)構(gòu)，其會員學(xué)校大多是有著悠久歷史的私立學(xué)校；協(xié)會采用會員制，通過對會員學(xué)校收取會費(fèi)和評價費(fèi)來維持機(jī)構(gòu)的運(yùn)作；評價結(jié)果分為合格、保留、不合格三類。日本高等教育評價機(jī)構(gòu)成立于2004年11月，并在2005年經(jīng)文部省授權(quán)獲得外部評價資格，也采用會員制，其會員學(xué)校主要是實(shí)力較弱的私立大學(xué)。該機(jī)構(gòu)評價項(xiàng)目較為完整，包括大學(xué)的理念與特色、教育研究組織、課程、學(xué)生情況、師資、財(cái)務(wù)、學(xué)校管理、社會責(zé)任等11類基準(zhǔn)[6]，評價結(jié)果分為認(rèn)定、保留、不認(rèn)定三類。這兩個評價機(jī)構(gòu)的評價程序同大學(xué)評價與學(xué)位授予機(jī)構(gòu)的類似，包括學(xué)校依據(jù)評價基準(zhǔn)進(jìn)行自我評價、評價小組實(shí)地考察、評價委員會依據(jù)考察結(jié)果做出判定等步驟。

四、日本高校評價與監(jiān)控體系建立中的經(jīng)驗(yàn)與問題

日本高校質(zhì)量評價與監(jiān)控體系的建立有許多值得重視的經(jīng)驗(yàn)：

其一，文部省在建立高校評價體系過程中實(shí)現(xiàn)了政府職能從微觀操作向宏觀管理、從直接插手到間接調(diào)控為主的轉(zhuǎn)變。在20世紀(jì)90年代之前，文部省一方面在學(xué)校的具體學(xué)科、課程設(shè)置及變更上有著管得過細(xì)、統(tǒng)得過死的弊端，另一方面卻又對學(xué)校質(zhì)量缺乏持續(xù)有效的監(jiān)控。針對這些問題，文部省下放了權(quán)力，賦予了學(xué)校更多的辦學(xué)自主權(quán)；同時又督促各高校實(shí)施自我評價以及接受外部第三方評價。政府在這個過程中依然扮演了重要的角色，只是更多地以宏觀、間接、隱形的方式來調(diào)控。這種政府職能的轉(zhuǎn)變對于日本高等教育的發(fā)展有著深遠(yuǎn)的影響，具體表現(xiàn)為：擴(kuò)大高校辦學(xué)自主權(quán)有助于學(xué)校提高辦學(xué)積極性，幫助學(xué)校針對社會、市場的需要做出更靈敏的反應(yīng)，及時地調(diào)整課程與專業(yè)，增強(qiáng)適應(yīng)能力；而通過政策、立法、資源配置等方式和手段，文部省不僅對高校實(shí)現(xiàn)了更有效的質(zhì)量監(jiān)控與管理，而且能擺脫以往具體事務(wù)操辦的約束，以更多的精力關(guān)注高等教育的整體與長期規(guī)劃。

其二，日本政府在推進(jìn)高校質(zhì)量評價改革中采取了比較靈活務(wù)實(shí)的做法。例如，政府對推進(jìn)高校質(zhì)量監(jiān)控體系采用了循序漸進(jìn)、先易后難的策略[4]。首先，文部省在放寬對高校具體事務(wù)控制的同時，作為交換條件要求高校進(jìn)行自我評價。之后，文部省又進(jìn)一步規(guī)定所有學(xué)校都必須進(jìn)行自我評價，并且要求各校將評價結(jié)果公之于眾。在自我評價趨于成熟的基礎(chǔ)上，文部省開始建立第三方評價機(jī)構(gòu)，對國立、公立大學(xué)進(jìn)行第三方外部質(zhì)量評價，并將學(xué)校自我評價與外部評價有機(jī)地結(jié)合起來。最后，文部省通過立法的方式在國立、公立及私立大學(xué)全面推進(jìn)外部評價。由于采用了上述由易到難、逐步推進(jìn)的做法，文部省的評價改革遇到了最小的阻力，評價對學(xué)校正常運(yùn)作的影響也降低到了最低的程度。此外，文部省依據(jù)日本大學(xué)有著不同層次、水平和種類的特點(diǎn)，允許國立、公立、私立學(xué)校選取不同的第三方評價機(jī)構(gòu)，而不強(qiáng)求一致。這種靈活務(wù)實(shí)的態(tài)度避免了因?yàn)樽非蠼y(tǒng)一而忽視學(xué)校的歷史與現(xiàn)實(shí)差異的問題，有助于保持日本大學(xué)的多元化和培育日本大學(xué)的特色。

其三，日本政府吸取了大學(xué)基準(zhǔn)協(xié)會在二戰(zhàn)后采用類似于美國高校的同行評估認(rèn)證模式而導(dǎo)致失敗的教訓(xùn)，在20世紀(jì)90年代建立大學(xué)評價體系時沒有盲目照搬美國的質(zhì)量認(rèn)證模式，而是采用了符合日本文化特點(diǎn)與高等教育實(shí)際情況的內(nèi)部評價與外部評價相結(jié)合的雙元監(jiān)控模式，形成了適合日本國情的高校質(zhì)量監(jiān)控與評價體系。

日本政府主導(dǎo)建立的高校評價體系盡管取得了一些成功，但也存在一些問題：

其一，外部評價與內(nèi)部評價的結(jié)合度不理想，兩者側(cè)重點(diǎn)不一，導(dǎo)致大學(xué)教學(xué)與科研不平衡加劇。一方面，內(nèi)部自我評價重視評估教學(xué)效果，但由于教學(xué)效果很難量化和客觀化，因此它在總的評價中所占權(quán)重很小。另一方面，外部評價側(cè)重于測量科研成果與基礎(chǔ)設(shè)施。由于科研成果如論文數(shù)量、檔次以及論文被引用的次數(shù)容易量化，加上科研成果在轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)效益、綜合國力上的直接作用，它往往在外部評價中占很大的權(quán)重，并直接同政府資源配置掛鉤。在這種導(dǎo)向下，外部評價的重要性遠(yuǎn)大于內(nèi)部評價，而相應(yīng)地對于科研的重視也遠(yuǎn)大于對教學(xué)的重視，這在很大程度上加重了日本大學(xué)業(yè)已存在的重科研輕教學(xué)的傾向。

其二，這種政府主導(dǎo)建立的評價體系不可避免地受到政治的影響，而后者往往容易導(dǎo)致短期的評價行為

[7]。也就是說，傾向于測量短期可獲得的、可量化的教學(xué)與科研成果，并將其結(jié)果與資源配置掛鉤來強(qiáng)化這種趨勢，以滿足于政治上的需要。而事實(shí)上，教育并非短期的過程，許多教學(xué)與科研上的努力往往需要長期的投入與關(guān)注才能得到回報(bào)。短期評價行為因此會扼殺一些教學(xué)、科研所需的長期艱苦的努力，對重大成果的產(chǎn)生也會產(chǎn)生不良影響。

[參考文獻(xiàn)]

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[2]?丁妍.日本大學(xué)評價制度建立的背景、現(xiàn)狀及問題的研究[J].復(fù)旦教育論壇,2003，(5):48-52.

[3]?禹永愛.日本高等教育評價及其啟示[J].遼寧教育研究，2006，(4)：76-77.

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[6]?日本高等教育評價機(jī)構(gòu).大學(xué)評價基準(zhǔn)[EB/OL].http://www.jihee.or.jp/download/2－2kijyun.pdf.2009-03-22.

[7]?[日]早田信政．大學(xué)評價體系與自我點(diǎn)檢評價從法規(guī)制度的視點(diǎn)[M]．東京：俄伊德如研究所，1997.

(責(zé)任編輯李震聲)