上海國(guó)際金融中心建設(shè)中的金融事權(quán)劃分問題

尹一珉

摘要上海如何將“先行先試”的目標(biāo)落實(shí)到金融創(chuàng)新中,明晰中央和上海金融事權(quán)的劃分問題是基礎(chǔ)。國(guó)家政策與上海地方條例應(yīng)是相輔相成的關(guān)系,具體的工作只能由地方條例來貫徹,否則只會(huì)讓中央的監(jiān)管流于形式。

關(guān)鍵詞金融事權(quán) 行政服務(wù) 協(xié)調(diào)機(jī)制

中圖分類號(hào):F273 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A 文章編號(hào):1009-0592(2009)05-256-01

2005 年,央行上?？偛砍闪?央行把一部分操作性業(yè)務(wù)職能以及全國(guó)銀行間同業(yè)拆借中心等機(jī)構(gòu)放在了上海。2008年7月,上海市委九屆四次會(huì)議提出“以金融市場(chǎng)建設(shè)為核心、以金融改革發(fā)展先行先試和營(yíng)造金融發(fā)展環(huán)境為重點(diǎn)”的國(guó)際金融中心建設(shè)基本思路。于今年2月23日審議的《上海市推進(jìn)國(guó)際金融中心建設(shè)條例(草案)》(以下簡(jiǎn)稱《條例(草案)》)也以地方立法的形式,按照中央和地方關(guān)于金融事權(quán)的劃分,就金融市場(chǎng)體系、區(qū)域布局和基礎(chǔ)設(shè)施、金融人才環(huán)境、金融創(chuàng)新環(huán)境、信用環(huán)境、金融風(fēng)險(xiǎn)防范和法治環(huán)境建設(shè)等做了規(guī)定。①因此,建設(shè)國(guó)際金融中心基本思路的基礎(chǔ)就是協(xié)調(diào)好中央與上海在金融事權(quán)上的劃分問題,明晰事權(quán),更有利于走出“先行先試”的步子。事權(quán)的劃分與中央、地方兩級(jí)政府職能和財(cái)政體制密切相關(guān),本文取其一角,僅以央行和銀監(jiān)會(huì)為例,闡述上海金融體系建設(shè)中的金融事權(quán)劃分情況。

一、金融事權(quán)的理論和現(xiàn)狀概要

事權(quán)(或者稱為政府事權(quán)),是指政府所擁有的從事一定社會(huì)經(jīng)濟(jì)事務(wù)的職權(quán),可以按政府職能的分工層次標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行劃分,也可以按公共產(chǎn)品的層次性標(biāo)準(zhǔn)來進(jìn)行事權(quán)的劃分。金融事權(quán)主要是指涉及金融方面事務(wù)的權(quán)力,例如政策制定決策職能、監(jiān)管掌控權(quán)職能、具體操作職能等。在我國(guó),中央政府掌控著金融決策、監(jiān)管等職能,而上海政府對(duì)本地的金融市場(chǎng)具有操作職能方面的部分金融事權(quán)?！稐l例(草案)》第二章主要涉及了上海金融市場(chǎng)體系建設(shè)方面的“操作性”職能,包括了金融要素市場(chǎng)建設(shè)(貨幣、外匯、債券、股票、商品期貨、金融衍生品、保險(xiǎn)、黃金、產(chǎn)權(quán))、金融機(jī)構(gòu)建設(shè)(銀行、證券、保險(xiǎn)、信托、基金、期貨、融資租賃、貨幣經(jīng)紀(jì)、財(cái)務(wù)公司)、金融工具和產(chǎn)品(銀行間同業(yè)拆放利率、國(guó)債收益利率)、資金結(jié)算清算體系建設(shè)、金融后臺(tái)服務(wù)、金融中介服務(wù)等方面。②上海作為全國(guó)金融要素市場(chǎng)最積聚的城市,擁有國(guó)內(nèi)唯一的現(xiàn)貨黃金交易市場(chǎng)——上海黃金交易所,國(guó)內(nèi)領(lǐng)先的金融衍生品市場(chǎng),金融期貨交易所等等,金融創(chuàng)新是上海推進(jìn)自身發(fā)展和樹立國(guó)際金融地位的源動(dòng)力和競(jìng)爭(zhēng)力。

然而上海國(guó)際金融中心建設(shè)的一個(gè)潛在障礙在于,+金融審批權(quán)基本都集中在中央。上海建設(shè)國(guó)際金融中心在全國(guó)都是一項(xiàng)無先例的工作,如金融衍生品等的創(chuàng)新,對(duì)監(jiān)管提出了新的更高的要求,具有相當(dāng)強(qiáng)的技術(shù)性和區(qū)域性。因此,應(yīng)該尋求建立一個(gè)協(xié)調(diào)機(jī)制,優(yōu)化中央對(duì)地方的監(jiān)管模式,在有效監(jiān)管的前提下促進(jìn)金融市場(chǎng)化。

目前金融機(jī)構(gòu)創(chuàng)新產(chǎn)品開發(fā)須審批,逐層上報(bào)至銀監(jiān)會(huì),程序十分復(fù)雜,部分法律法規(guī)同當(dāng)前業(yè)務(wù)需求已發(fā)生了碰撞。例如,中資銀行的業(yè)務(wù)創(chuàng)新,通常要經(jīng)過從分行―總行―銀監(jiān)會(huì)―總行―分行―當(dāng)?shù)劂y監(jiān)局―分行的步驟,這樣一來,時(shí)間周期長(zhǎng),即使最后獲批,也往往已經(jīng)不適應(yīng)市場(chǎng)需求,或者錯(cuò)過了最好的發(fā)售時(shí)機(jī)和盈利機(jī)會(huì)。上海要進(jìn)一步完善金融體系建設(shè),從而在全球金融領(lǐng)域樹立話語權(quán),必然要求效率,贏得主動(dòng)權(quán)。

二、金融事權(quán)劃分的理論架構(gòu)和實(shí)踐運(yùn)用

事權(quán)的劃分應(yīng)當(dāng)遵循效率原則和分級(jí)管理原則。效率原則,即凡是由地方政府處理,其行政效率更高的事務(wù)歸地方;由中央政府處理,其行政效率更高的事務(wù)歸中央;分級(jí)管理原則,即需由中央決策,且只有中央能承擔(dān)的事務(wù),由中央管理;需中央決策,地方有能力承擔(dān)的事務(wù),由中央授權(quán)地方管理;地方能決策并有能力承擔(dān)的事務(wù),由地方管理。③《條例(草案)》第三十五條也提出便利行政服務(wù)的要求,提出優(yōu)化行政審批程序,簡(jiǎn)化行政審批環(huán)節(jié)。

我國(guó)的金融業(yè)態(tài)是集中統(tǒng)一監(jiān)管,全國(guó)一體化,沒有市場(chǎng)分割,監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)、市場(chǎng)準(zhǔn)入也都是一樣的,上海在推進(jìn)國(guó)際金融中心建設(shè)過程中,與國(guó)際接軌不可避免要突破這些既定的模式,新興機(jī)構(gòu)的引進(jìn)和設(shè)置,市場(chǎng)的開發(fā)等等,這些全新的領(lǐng)域都需要中央層面來做決策,但由于創(chuàng)新產(chǎn)品的研發(fā)、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、營(yíng)銷等都集中在上海各金融機(jī)構(gòu),集中的中央一級(jí)的監(jiān)管審批是很被動(dòng)的,中央應(yīng)把金融創(chuàng)新產(chǎn)品審查權(quán)下放至上海銀監(jiān)局,讓上海具有獨(dú)立審批金融創(chuàng)新產(chǎn)品的能力。另外,監(jiān)管部門評(píng)價(jià)風(fēng)險(xiǎn)在可控范圍內(nèi)的,或者對(duì)于而現(xiàn)有政策(規(guī)章)不允許開展的業(yè)務(wù),商業(yè)銀行若能保證風(fēng)險(xiǎn)較小,可向監(jiān)管部門積極申報(bào),監(jiān)管當(dāng)局將予以適當(dāng)便利。

此外,筆者認(rèn)為完善和強(qiáng)大行業(yè)自律,建立可以替代行政許可手段的行業(yè)自律制度十分重要。本地政府應(yīng)當(dāng)致力于新興金融行業(yè)的協(xié)會(huì)化體系化運(yùn)作模式,發(fā)揮行業(yè)自律作用,軟性引導(dǎo)和硬性制約相結(jié)合,約束金融機(jī)構(gòu)依法合規(guī)經(jīng)營(yíng)?？梢园逊潘晒苤坪椭亟ü苤平Y(jié)合起來,積極培育社會(huì)中介組織,轉(zhuǎn)變行政審批這種政府管理模式,把理應(yīng)由社會(huì)自我管理和政府管不好、管不了的事情交給有相關(guān)經(jīng)驗(yàn)和專業(yè)技能的非政府組織管理,構(gòu)建社會(huì)、政府共同協(xié)調(diào)的治理模式。④

其三,就是建立健全中央和上海金融事權(quán)劃分中的協(xié)調(diào)機(jī)制?！稐l例(草案)》第三十二條、第三十三條和第三十四條分別在金融監(jiān)管、金融穩(wěn)定和風(fēng)險(xiǎn)防范、金融秩序維護(hù)等方面規(guī)定市人民政府有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)與國(guó)家金融管理部門建立協(xié)調(diào)配合機(jī)制。上海應(yīng)依靠和發(fā)揮央行上?？偛孔饔?在更高層面、更廣范圍構(gòu)建上海國(guó)際金融中心建設(shè)的推進(jìn)協(xié)調(diào)機(jī)制,同時(shí)配合和支持“一行三會(huì)”(人民銀行、銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì))建立健全針對(duì)上海國(guó)際金融中心建設(shè)的監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制。

注釋:

①②談佳隆.首部國(guó)際金融中心建設(shè)地方條例(草案)出爐,陸家嘴、外灘定為上海金融核心區(qū).中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊.2009(8).

③安玉海.我國(guó)各級(jí)政府間事權(quán)劃分問題研究.吉林大學(xué)2007年碩士學(xué)位論文.

④張海玲,周華.法治的有限政府理念下改革行政審批制度的對(duì)策.遼寧行政學(xué)院學(xué)報(bào).2007(8).

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