賀光銀+方印+張海榮

摘 要： 清潔生產(chǎn)是我國(guó)實(shí)現(xiàn)綠色發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)的重要環(huán)節(jié)，而國(guó)務(wù)院清潔生產(chǎn)綜合協(xié)調(diào)部門(mén)是與其最為“親密”的部門(mén)，因此明晰該部門(mén)的法律性質(zhì)與工作機(jī)制，對(duì)有效推動(dòng)我國(guó)清潔生產(chǎn)促進(jìn)工作有著重大意義。但當(dāng)下國(guó)務(wù)院清潔生產(chǎn)綜合協(xié)調(diào)部門(mén)面臨著法律性質(zhì)界定不明、綜合協(xié)調(diào)工作存在不同程度脫節(jié)、法律責(zé)任追究較為困難等現(xiàn)實(shí)困境，亟需從法治化角度進(jìn)一步明確國(guó)務(wù)院清潔生產(chǎn)綜合協(xié)調(diào)部門(mén)的法律性質(zhì)，并完善清潔生產(chǎn)多部門(mén)綜合協(xié)調(diào)機(jī)制和責(zé)任追究機(jī)制等。

關(guān)鍵詞： 清潔生產(chǎn)； 綜合協(xié)調(diào)部門(mén)； 法律性質(zhì)； 協(xié)調(diào)機(jī)制； 責(zé)任機(jī)制

中圖分類(lèi)號(hào)： D922.6 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼： A DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2017.01.014

文章編號(hào)： 1673-9973（2017）01-0074-05

環(huán)境法與民法不同的重要特點(diǎn)之一，就是其實(shí)施需要相應(yīng)的人（比如環(huán)境執(zhí)法人員、環(huán)境司法人員、社會(huì)公眾以及自愿者等）、財(cái)（比如環(huán)境執(zhí)法需要的費(fèi)用、環(huán)境修復(fù)需要的資金等）、機(jī)構(gòu)（比如區(qū)域環(huán)境督查中心①、清潔生產(chǎn)綜合協(xié)調(diào)部門(mén)等）做支撐，因此研究環(huán)境法具體實(shí)施問(wèn)題自然需要研究者去深入研究相應(yīng)的人、財(cái)、機(jī)構(gòu)。就清潔生產(chǎn)而言，依法、有序、高效的清潔生產(chǎn)活動(dòng)是環(huán)境法實(shí)施的重要內(nèi)容之一，要做到依法、有序、高效地進(jìn)行清潔生產(chǎn)活動(dòng)自然離不開(kāi)清潔生產(chǎn)綜合協(xié)調(diào)部門(mén)這一機(jī)構(gòu)的行政指導(dǎo)與依法監(jiān)督。進(jìn)言之，隨著工業(yè)化與城市化進(jìn)程的持續(xù)深入，我國(guó)正面臨著愈發(fā)嚴(yán)峻的資源約束困境；而清潔生產(chǎn)是國(guó)家實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)的重要路徑——是從根本上扭轉(zhuǎn)企業(yè)末端治污的新模式。從歷史演進(jìn)脈絡(luò)觀察，我國(guó)清潔生產(chǎn)經(jīng)歷了概念引進(jìn)、政策吸收、法律制度確立以及具體規(guī)章辦法出臺(tái)四個(gè)階段，并從國(guó)家戰(zhàn)略層面轉(zhuǎn)變?yōu)榈胤骄唧w企業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)。無(wú)論是宏觀的戰(zhàn)略決策還是微觀的企業(yè)實(shí)踐，它們都需要國(guó)家清潔生產(chǎn)職能部門(mén)的積極作為，對(duì)企業(yè)實(shí)然層面的清潔生產(chǎn)進(jìn)行有效調(diào)控。依據(jù)2012年《中華人民共和國(guó)清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》第5條之規(guī)定，“國(guó)務(wù)院清潔生產(chǎn)綜合協(xié)調(diào)部門(mén)負(fù)責(zé)組織、協(xié)調(diào)全國(guó)的清潔生產(chǎn)促進(jìn)工作”，但該部門(mén)的法律性質(zhì)、法律地位、運(yùn)行機(jī)制及權(quán)責(zé)配置等問(wèn)題尚不明確。因此，亟需從理論和實(shí)踐層面、法律與政策角度以及歷史現(xiàn)實(shí)未來(lái)三個(gè)維度對(duì)該部門(mén)存在的主要問(wèn)題進(jìn)行法治觀考。

一、國(guó)務(wù)院清潔生產(chǎn)綜合協(xié)調(diào)部門(mén)歷史沿革及其特點(diǎn)

（一）職能部門(mén)的歷史沿革

2002年《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》第5條規(guī)定：“國(guó)務(wù)院經(jīng)濟(jì)貿(mào)易行政主管部門(mén)負(fù)責(zé)組織、協(xié)調(diào)全國(guó)的清潔生產(chǎn)促進(jìn)工作”，在此之前國(guó)務(wù)院經(jīng)濟(jì)貿(mào)易行政主管部門(mén)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)國(guó)家經(jīng)貿(mào)委）的三定方案（國(guó)辦發(fā)[1994]26號(hào)、國(guó)辦發(fā)[1998]121號(hào)文件）明確：由國(guó)家經(jīng)貿(mào)委“負(fù)責(zé)企業(yè)工作，研究企業(yè)技術(shù)進(jìn)步的方針政策，指導(dǎo)資源節(jié)約和綜合利用職責(zé)”，并成立資源節(jié)約與綜合利用司?？梢?jiàn)，國(guó)家經(jīng)貿(mào)委是我國(guó)最早的清潔生產(chǎn)法定行政管理部門(mén)。2003年國(guó)務(wù)院行政機(jī)構(gòu)改革——國(guó)家經(jīng)貿(mào)委經(jīng)過(guò)裁撤和職能劃撥，根據(jù)國(guó)辦發(fā)[2003]27號(hào)文件，原國(guó)家經(jīng)貿(mào)委的”促進(jìn)資源節(jié)約與綜合利用、推進(jìn)技術(shù)進(jìn)步”等職能劃歸于國(guó)家發(fā)展和改革委員（以下簡(jiǎn)稱(chēng)國(guó)家發(fā)改委），同時(shí)成立環(huán)境與資源綜合利用司，該司負(fù)有“依法組織協(xié)調(diào)清潔生產(chǎn)促進(jìn)工作”的職能。國(guó)家經(jīng)貿(mào)委的“消失”造成《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》所確立的“組織、協(xié)調(diào)全國(guó)清潔生產(chǎn)促進(jìn)工作”的行政主體缺失。對(duì)此，中央也做出了部分“彌補(bǔ)”措施：2003年，《國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)發(fā)展改革委等部門(mén)關(guān)于加快推進(jìn)清潔生產(chǎn)意見(jiàn)的通知》（國(guó)辦發(fā)[2003]100號(hào)）中提出，“各級(jí)發(fā)展改革（經(jīng)貿(mào)）行政主管部門(mén)要切實(shí)擔(dān)負(fù)起組織、協(xié)調(diào)清潔生產(chǎn)促進(jìn)工作的職責(zé)”，重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)了發(fā)展改革行政部門(mén)在清潔生產(chǎn)中的重要作用。至此，國(guó)務(wù)院的規(guī)范性文件明確由國(guó)家發(fā)改委來(lái)“繼承”全國(guó)清潔生產(chǎn)工作的組織、協(xié)調(diào)職能。2004年，“國(guó)家發(fā)改委和原國(guó)家環(huán)?？偩致?lián)合頒布了《清潔生產(chǎn)審核暫行辦法》”[1]，通過(guò)部門(mén)規(guī)章的形式明確國(guó)家發(fā)改委和原國(guó)家環(huán)保局負(fù)責(zé)企業(yè)生產(chǎn)層面的清潔生產(chǎn)促進(jìn)工作。

2008年，國(guó)務(wù)院再次進(jìn)行部門(mén)體制改革；并再次核發(fā)國(guó)家發(fā)改委三定方案（國(guó)辦發(fā)[2008]102號(hào)文件），明確其負(fù)有“推進(jìn)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，負(fù)責(zé)節(jié)能減排的綜合協(xié)調(diào)工作；綜合協(xié)調(diào)環(huán)保產(chǎn)業(yè)和清潔生產(chǎn)促進(jìn)有關(guān)工作”的職能，其下屬的資源節(jié)約和環(huán)境保護(hù)司繼續(xù)履行“協(xié)調(diào)清潔生產(chǎn)促進(jìn)有關(guān)工作”的職責(zé)。2009年12月中央編辦印發(fā)第52號(hào)文件強(qiáng)調(diào)“國(guó)家發(fā)改委負(fù)責(zé)綜合協(xié)調(diào)清潔生產(chǎn)促進(jìn)工作，牽頭擬訂綜合性法規(guī)、規(guī)劃和政策；牽頭組織并會(huì)同有關(guān)部門(mén)制定發(fā)布清潔生產(chǎn)審核辦法”[2]。同時(shí)由于“2010年8月檢查《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》實(shí)施情況的報(bào)告中，提出‘政府部門(mén)的職責(zé)分工不明確，各部委間缺乏協(xié)調(diào)配合等問(wèn)題”[3]，中央編辦在2010年11月份再次核發(fā)第108號(hào)文件明確規(guī)定，“由發(fā)改委牽頭，環(huán)境保護(hù)部、教育部、科技部、工業(yè)和信息化部等部門(mén)共同參與，建立清潔生產(chǎn)促進(jìn)部門(mén)協(xié)調(diào)機(jī)制，協(xié)調(diào)清潔生產(chǎn)促進(jìn)工作重要政策和重大問(wèn)題”[2]；由此確立了國(guó)家發(fā)改委綜合協(xié)調(diào)（牽頭）、多部門(mén)共同參與的機(jī)制。

綜合國(guó)務(wù)院和中央編辦歷次發(fā)文精神，全國(guó)人大常委會(huì)于2012年2月29日將《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》第5條修改為：“國(guó)務(wù)院清潔生產(chǎn)綜合協(xié)調(diào)部門(mén)負(fù)責(zé)組織、協(xié)調(diào)全國(guó)的清潔生產(chǎn)促進(jìn)工作。國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)、工業(yè)、科學(xué)技術(shù)、財(cái)政部門(mén)和其他有關(guān)部門(mén)，按照各自的職責(zé)，負(fù)責(zé)有關(guān)的清潔生產(chǎn)促進(jìn)工作”。

（二）沿革特點(diǎn)

基于上述分析，“組織、協(xié)調(diào)全國(guó)清潔生產(chǎn)促進(jìn)工作”的職能部門(mén)先后歷經(jīng)三次更迭，從國(guó)務(wù)院經(jīng)貿(mào)委到國(guó)家發(fā)改委，再到國(guó)務(wù)院清潔生產(chǎn)綜合協(xié)調(diào)部門(mén)。而從整體上來(lái)看，三次更迭呈現(xiàn)出以下特點(diǎn)：

1. 設(shè)立依據(jù)由“軟性”的中央政府規(guī)范性文件轉(zhuǎn)變?yōu)椤坝残浴钡膰?guó)家法律。2003年和2008年國(guó)務(wù)院系列三定方案等中央文件確立由國(guó)家發(fā)改委實(shí)際承擔(dān)“組織、協(xié)調(diào)全國(guó)清潔生產(chǎn)促進(jìn)工作”，2009年中央編辦陸續(xù)發(fā)布的規(guī)范性文件，確立了發(fā)改委牽頭，環(huán)保部、工信部、財(cái)政部等部門(mén)共同參與的協(xié)調(diào)機(jī)制。在2003至2012年近十年的時(shí)間里，國(guó)家發(fā)改委的“組織、協(xié)調(diào)”職能完全依靠于中央發(fā)布的規(guī)范性文件所確立的；直至國(guó)家法律—2012年《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》修訂—的形式再次明確“軟性”中央規(guī)范文件中所提出的清潔生產(chǎn)綜合協(xié)調(diào)機(jī)制，確立國(guó)務(wù)院清潔生產(chǎn)綜合協(xié)調(diào)部門(mén)這一法律主體。

2. 組織協(xié)調(diào)工作由單一職能部門(mén)負(fù)責(zé)轉(zhuǎn)變?yōu)橛蓪?zhuān)門(mén)協(xié)調(diào)部門(mén)負(fù)責(zé)。2002年《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》明確由“國(guó)家經(jīng)貿(mào)委負(fù)責(zé)組織、協(xié)調(diào)”，自2003年起，國(guó)家發(fā)改委實(shí)際承擔(dān)“組織、協(xié)調(diào)”工作；2010年中央編辦明確“發(fā)改委牽頭，環(huán)保部、工信部、財(cái)政部等部門(mén)共同參與”；2012年《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》明確“國(guó)務(wù)院清潔生產(chǎn)綜合協(xié)調(diào)部門(mén)負(fù)責(zé)組織、協(xié)調(diào)全國(guó)的清潔生產(chǎn)促進(jìn)工作”。上述演化歷程表明，清潔生產(chǎn)的組織協(xié)調(diào)工作由最初的單一職能部門(mén)負(fù)責(zé)轉(zhuǎn)化為多部門(mén)間的協(xié)調(diào)機(jī)制，到最后轉(zhuǎn)變?yōu)橛蓪?zhuān)門(mén)的綜合協(xié)調(diào)部門(mén)負(fù)責(zé)組織、協(xié)調(diào)。

3. 法律責(zé)任由單一部門(mén)承擔(dān)轉(zhuǎn)變?yōu)槎嗖块T(mén)共同承擔(dān)。從2003年到2008國(guó)務(wù)院三定方案以及中央編辦的系列文件精神，相應(yīng)的全國(guó)清潔生產(chǎn)促進(jìn)工作的綜合協(xié)調(diào)機(jī)制的確立及其逐步成熟，相應(yīng)的由當(dāng)初單一的責(zé)任主體逐步演化為多部門(mén)的共同責(zé)任，并且此種責(zé)任隨著清潔生產(chǎn)的深入推進(jìn)將會(huì)進(jìn)一步加強(qiáng)——橫向上職能部門(mén)數(shù)量將進(jìn)一步多元化，縱向上每一個(gè)具體職能部門(mén)擔(dān)負(fù)著更多的清潔生產(chǎn)責(zé)任。因此，清潔生產(chǎn)綜合協(xié)調(diào)機(jī)制中多部門(mén)利益博弈朝著更為多元、綜合的方向演化。

二、國(guó)務(wù)院清潔生產(chǎn)綜合協(xié)調(diào)部門(mén)存在的主要問(wèn)題

目前國(guó)務(wù)院清潔生產(chǎn)綜合協(xié)調(diào)部門(mén)初步確立，但其在性質(zhì)界定、協(xié)調(diào)機(jī)制、責(zé)任追究機(jī)制上存在著不同程度的問(wèn)題，這些實(shí)質(zhì)性問(wèn)題對(duì)我國(guó)清潔生產(chǎn)工作的推進(jìn)前景帶來(lái)了諸多變數(shù)。

（一）法律性質(zhì)界定不明而導(dǎo)致行政主體資格缺失

無(wú)論是國(guó)務(wù)院的三定方案、中央編辦規(guī)范性文件，還是《國(guó)務(wù)院行政機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理?xiàng)l例》的相關(guān)規(guī)定，它們既沒(méi)有將清潔生產(chǎn)綜合協(xié)調(diào)部門(mén)視為國(guó)務(wù)院職能部門(mén)，也未將其定性為國(guó)務(wù)院議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。其中“經(jīng)過(guò)法律、法規(guī)授權(quán)具有一定行政職能的國(guó)務(wù)院議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)或其實(shí)體辦事機(jī)構(gòu)具有行政主體資格”[4]，而根據(jù)2013年《中華人民共和國(guó)清潔生產(chǎn)促進(jìn)法釋義》第5條的內(nèi)容解釋①，從中可以看出中央立法機(jī)關(guān)的態(tài)度——國(guó)家發(fā)改委行使三定方案中“綜合協(xié)調(diào)”清潔生產(chǎn)促進(jìn)有關(guān)工作職權(quán)時(shí)涉及全國(guó)清潔生產(chǎn)的重大決策或重要問(wèn)題時(shí)，通過(guò)法律擬制的“國(guó)務(wù)院清潔生產(chǎn)綜合協(xié)調(diào)部門(mén)”這一平臺(tái)，組織多個(gè)清潔生產(chǎn)相關(guān)的職能部門(mén)的參與和協(xié)調(diào)。通過(guò)此種“粗糙”的立法技術(shù)和法律解釋以及中央立法機(jī)關(guān)“隱晦”的態(tài)度表示，當(dāng)下在法律層面對(duì)“國(guó)務(wù)院清潔生產(chǎn)綜合協(xié)調(diào)部門(mén)”的法律性質(zhì)界定依然不明確——具體表現(xiàn)在在行政主體資格上。在法治框架下，是否具有行政主體資格主要依據(jù)“權(quán)、名、責(zé)”②三條標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行評(píng)判。由于“綜合協(xié)調(diào)部門(mén)”的協(xié)調(diào)平臺(tái)角色導(dǎo)致其法律性質(zhì)界定不明，進(jìn)而否定了其自身的行政主體資格。首先，清潔生產(chǎn)綜合協(xié)調(diào)部門(mén)雖擁有法律賦予的“組織、協(xié)調(diào)全國(guó)的清潔生產(chǎn)促進(jìn)工作”的職權(quán)，但這種抽象“組織、協(xié)調(diào)”的實(shí)際工作是由國(guó)家發(fā)改委的具體職責(zé)機(jī)構(gòu)和責(zé)任人員承擔(dān)，清潔生產(chǎn)其他相關(guān)職權(quán)及具體工作仍由國(guó)務(wù)院現(xiàn)有的職能部門(mén)、行業(yè)行政主管部門(mén)負(fù)責(zé)和實(shí)施。其次，清潔生產(chǎn)綜合協(xié)調(diào)部門(mén)缺乏明確具體的政府三定方案及相應(yīng)的部門(mén)公章，對(duì)行政相對(duì)人并不能以自己“清潔生產(chǎn)綜合協(xié)調(diào)部門(mén)”的名義來(lái)行使清潔生產(chǎn)工作的組織、協(xié)調(diào)職權(quán)。再次，在法律責(zé)任的承擔(dān)上，我國(guó)清潔生產(chǎn)工作的行政管理體制是“綜合協(xié)調(diào)，各司其職”——遇到重要的政策法律問(wèn)題時(shí)是通過(guò)綜合協(xié)調(diào)機(jī)制進(jìn)行協(xié)商處理，并不存在具體的職能部門(mén)對(duì)此后續(xù)衍生的法律后果負(fù)責(zé)。綜上可以看出，國(guó)務(wù)院清潔生產(chǎn)綜合協(xié)調(diào)部門(mén)有“權(quán)”但無(wú)“名”、無(wú)“責(zé)”，不具有行政主體資格；同理，該部門(mén)與國(guó)家發(fā)改委的“親密關(guān)系”，僅僅依靠在《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法釋義》中的原則性表述：“國(guó)務(wù)院清潔生產(chǎn)綜合協(xié)調(diào)部門(mén)指國(guó)家發(fā)展改革委”，而這難以推導(dǎo)出法律授權(quán)國(guó)家發(fā)改委“組織、協(xié)調(diào)全國(guó)清潔生產(chǎn)促進(jìn)工作”。由于法律的未授權(quán)使得國(guó)家發(fā)改委不擁有組織、協(xié)調(diào)全國(guó)清潔生產(chǎn)工作的“權(quán)”，即便國(guó)家發(fā)改委在相當(dāng)程度上擁有清潔生產(chǎn)行政主體資格的“名”和“責(zé)”③。因此，國(guó)家發(fā)改委亦不能成為組織協(xié)調(diào)全國(guó)清潔生產(chǎn)行政法律關(guān)系中的行政主體。這種“弱化部門(mén)名稱(chēng)、突出具體職能部門(mén)”[5]的立法特點(diǎn)使得該部門(mén)更多彰顯的是一種協(xié)調(diào)平臺(tái)的角色，導(dǎo)致其法律性質(zhì)界定不明確。

（二）多部門(mén)協(xié)調(diào)配合存在不同程度脫節(jié)而導(dǎo)致的工作效率低、總體效果不佳

法定的清潔生產(chǎn)行政管理體制是國(guó)務(wù)院綜合協(xié)調(diào)部門(mén)組織、協(xié)調(diào)，多部門(mén)共同參與，由于缺乏系統(tǒng)性的制度群、規(guī)范群對(duì)協(xié)作機(jī)制、程序和權(quán)責(zé)分配進(jìn)行詳細(xì)的明確，具體的管理工作容易出現(xiàn)各主體為維護(hù)部門(mén)利益而各自為政、扯皮混亂的局面，降低了清潔生產(chǎn)職能部門(mén)管理調(diào)控的總體效果。中央編辦發(fā)[2010]108號(hào)文件要求發(fā)改委、環(huán)保部等多部委完善清潔生產(chǎn)部門(mén)協(xié)調(diào)配合機(jī)制，雖然在宏觀層面存在“發(fā)改委牽頭，多部門(mén)共同參與”的原則性概述，且依據(jù)2013年《中央和國(guó)家機(jī)關(guān)部門(mén)職責(zé)分工協(xié)調(diào)辦法》，協(xié)調(diào)工作有一定的原則和部分程序可循，但在微觀層面的具體工作上，涉及到職能有交叉或是空白的部分，協(xié)調(diào)配合仍面臨著運(yùn)行不暢——不能真正解決問(wèn)題的現(xiàn)實(shí)困境。由于該協(xié)調(diào)機(jī)制“未改變部門(mén)職責(zé)與權(quán)力分割的局面——各方在協(xié)調(diào)配合中地位并不平等，責(zé)任亦不相同，參與部門(mén)被動(dòng)消極”[6]，涉及中央部門(mén)利益時(shí)，此種跨部委的重大協(xié)調(diào)僅憑中央幾份“紅頭文件”，難以形成一種有效的協(xié)調(diào)配合機(jī)制，同時(shí)缺乏具體的法律制度來(lái)保障它的制度化運(yùn)轉(zhuǎn)，“部門(mén)間不能協(xié)調(diào)一致，將會(huì)內(nèi)耗嚴(yán)重，行政成本極高而效率極低”[7]。同時(shí)，國(guó)家發(fā)改委與國(guó)務(wù)院清潔生產(chǎn)綜合協(xié)調(diào)部門(mén)在組織、協(xié)調(diào)清潔生產(chǎn)中的“權(quán)”、“名”、“責(zé)”關(guān)系并未明確厘清，比如國(guó)家發(fā)改委三定方案（國(guó)辦發(fā)[2008]102號(hào)）中的“綜合協(xié)調(diào)清潔生產(chǎn)促進(jìn)有關(guān)工作”不同于《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》第5條中的“組織、協(xié)調(diào)全國(guó)清潔生產(chǎn)促進(jìn)工作”。在多部門(mén)的參與機(jī)制中，對(duì)于“多部門(mén)”的界定，除了明確列舉了“環(huán)保、工業(yè)、科學(xué)技術(shù)、財(cái)政部門(mén)”，對(duì)于其他清潔生產(chǎn)重要的職能部門(mén)則是以“其他有關(guān)部門(mén)”一筆帶過(guò)，這與之前中央編辦關(guān)于清潔生產(chǎn)的文件內(nèi)容和清潔生產(chǎn)的修訂草案中明確具體列舉12個(gè)職能部門(mén)相比，有嚴(yán)重“縮水”之嫌，易造成其他的清潔生產(chǎn)重要部門(mén)（如教育、農(nóng)業(yè)等）的懈怠。

（三）責(zé)任追究較難而導(dǎo)致各職能部門(mén)難以形成強(qiáng)有力的推進(jìn)合力

2012年《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》第35條規(guī)定“對(duì)直接負(fù)責(zé)任的主管人員和企業(yè)直接責(zé)任人員依法給予處分”，這種原則性的規(guī)定雖然強(qiáng)化了政府有關(guān)部門(mén)不履行職責(zé)的法律責(zé)任，但由于國(guó)務(wù)院清潔生產(chǎn)綜合協(xié)調(diào)部門(mén)因其自身性質(zhì)界定不明——該部門(mén)三定方案的缺失，具體的行政法律責(zé)任難以追究到位。同時(shí)，《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》沒(méi)有授權(quán)國(guó)家發(fā)改委負(fù)責(zé)“組織、協(xié)調(diào)”，而實(shí)際承擔(dān)相當(dāng)?shù)摹敖M織、協(xié)調(diào)”事項(xiàng)，并由具體機(jī)構(gòu)和責(zé)任人員負(fù)責(zé)，如果追究其主管人員與具體責(zé)任人，是否會(huì)對(duì)其造成不公。試想，國(guó)務(wù)院清潔生產(chǎn)綜合協(xié)調(diào)部門(mén)擁有“組織協(xié)調(diào)”的法律授權(quán)，然實(shí)際由國(guó)家發(fā)改委組織、協(xié)調(diào)，并由國(guó)務(wù)院12個(gè)以上的多個(gè)職能部門(mén)參與的工作協(xié)調(diào)機(jī)制，在沒(méi)有具體的工作制度和程序安排之際，要追究具體部門(mén)未依法履行相應(yīng)職責(zé)的法律責(zé)任極為困難。一旦出現(xiàn)問(wèn)題，對(duì)應(yīng)的是多部門(mén)的集體法律責(zé)任——責(zé)任機(jī)制“剛性”不強(qiáng)，難以落實(shí)到具體責(zé)任人員身上?！叭狈?duì)管理機(jī)構(gòu)不履行法定職責(zé)責(zé)任追究和公眾對(duì)執(zhí)法機(jī)關(guān)監(jiān)督的規(guī)定”[8]，在綜合協(xié)調(diào)機(jī)制的框架下部門(mén)的角色定位不同、作用大小不一，要科學(xué)地落實(shí)權(quán)責(zé)相對(duì)的原則較為困難。此外，在行政主管部門(mén)推進(jìn)清潔生產(chǎn)的實(shí)然層面，缺乏外部的監(jiān)督機(jī)制，易導(dǎo)致在具體工作的深度和廣度上“打折扣”?？傊?，沒(méi)有嚴(yán)格順暢的責(zé)任追究機(jī)制（定部門(mén)、定職位、定人員的責(zé)任追究機(jī)制），各職能部門(mén)在推進(jìn)清潔生產(chǎn)促進(jìn)工作時(shí)難以形成強(qiáng)有力的合力。

三、健全國(guó)務(wù)院清潔生產(chǎn)綜合協(xié)調(diào)部門(mén)的法治化建議

（一）明晰國(guó)務(wù)院清潔生產(chǎn)綜合協(xié)調(diào)部門(mén)的法律性質(zhì)

國(guó)務(wù)院清潔生產(chǎn)綜合協(xié)調(diào)部門(mén)作為國(guó)家法定推進(jìn)清潔生產(chǎn)促進(jìn)工作而設(shè)立的行政機(jī)構(gòu)，隨著生態(tài)文明法治建設(shè)的持續(xù)深入，亟需明確該部門(mén)的法律地位和法律性質(zhì)，同時(shí)厘清其與國(guó)家發(fā)改委的“親密關(guān)系”。值得考慮的路徑有二：其一，明確規(guī)定該部門(mén)系國(guó)務(wù)院議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，同時(shí)延續(xù)國(guó)務(wù)院、中央編辦突出國(guó)家發(fā)改委和環(huán)保部在清潔生產(chǎn)中重要作用的既有格局，并考慮該議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)以國(guó)家發(fā)改委或環(huán)保部具體司職機(jī)構(gòu)和具體責(zé)任人員為依托。但這種做法不符于國(guó)務(wù)院關(guān)于議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)設(shè)置的嚴(yán)格控制精神①，并與當(dāng)下中央“清潔生產(chǎn)促進(jìn)工作由發(fā)改委牽頭、多部門(mén)共同參與”的協(xié)調(diào)體制相悖。其二，延續(xù)由國(guó)務(wù)院具體職能部門(mén)（國(guó)家發(fā)改委）負(fù)責(zé)全國(guó)清潔生產(chǎn)促進(jìn)工作的“組織協(xié)調(diào)”，多部門(mén)共同參與的綜合協(xié)調(diào)體制。在法律條文上明確國(guó)家發(fā)改委組織、協(xié)調(diào)全國(guó)清潔生產(chǎn)促進(jìn)工作的法律授權(quán)，使其在涉及組織、協(xié)調(diào)清潔生產(chǎn)的行政法律關(guān)系中具有行政主體資格。事實(shí)上，由國(guó)家發(fā)改委組織協(xié)調(diào)，不僅符合歷次中央關(guān)于清潔生產(chǎn)工作的文件精神，而且國(guó)家發(fā)改委系國(guó)務(wù)院現(xiàn)有職能部門(mén)；此外《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》的修訂草案和社會(huì)公眾意見(jiàn)也曾提出“由國(guó)家發(fā)改委負(fù)責(zé)組織協(xié)調(diào)”。當(dāng)然，因國(guó)家發(fā)改委、環(huán)保部及其他共同參與的職能部門(mén)在法律地位上平等的，此種平等主體間的協(xié)調(diào)機(jī)制由于缺乏一個(gè)較高權(quán)威、專(zhuān)門(mén)化的協(xié)商、協(xié)調(diào)平臺(tái)，因而是否能夠做到高效協(xié)調(diào)，值得進(jìn)一步商榷。因此，“建立由中央或國(guó)務(wù)院直接領(lǐng)導(dǎo)的超越部門(mén)利益的高規(guī)格協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)”[9]亦是值得考慮的重點(diǎn)內(nèi)容之一。此外，清潔生產(chǎn)僅僅是國(guó)家發(fā)改委三定方案中一塊較小的工作職責(zé)，在具體的組織、協(xié)調(diào)清潔生產(chǎn)方面的機(jī)構(gòu)、人員配置上仍較薄弱?？傮w而言，兩種方式各有利弊，因此需要中央編辦及國(guó)務(wù)院改革機(jī)構(gòu)綜合審視我國(guó)生態(tài)文明體制機(jī)制改革方向，并從政策、法律層面明晰“國(guó)務(wù)院清潔生產(chǎn)綜合協(xié)調(diào)部門(mén)”的法律性質(zhì)、主要職責(zé)、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制，以及是否具有行政主體資格等內(nèi)容，力圖使清潔生產(chǎn)法律條文與清潔生產(chǎn)管理體制的國(guó)家政策與相同統(tǒng)一。因此，清潔生產(chǎn)工作管理體制的相關(guān)法律條文將是下一步修法的重點(diǎn)。

（二）完善清潔生產(chǎn)多部門(mén)協(xié)調(diào)機(jī)制

如果在清潔生產(chǎn)宏觀管理領(lǐng)域缺乏一個(gè)高效穩(wěn)定權(quán)威并具有強(qiáng)制力的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，清潔生產(chǎn)的有效推進(jìn)勢(shì)必受到嚴(yán)重影響。清潔生產(chǎn)的管理體制面臨著“集權(quán)”與“分權(quán)”的矛盾，理論上單一的調(diào)控體系[10]更有強(qiáng)度和力度，更能彰顯調(diào)控效果，但在實(shí)踐層面綜合性的協(xié)調(diào)體制顯得更為合理。當(dāng)下，需要借助法治思維進(jìn)一步改革完善清潔生產(chǎn)調(diào)控管理體制，通過(guò)專(zhuān)門(mén)具體的法律法規(guī)等“硬法”和政策、工作制度等“軟法”的配合，“科學(xué)合理地確立各管理機(jī)構(gòu)間的法律地位、機(jī)構(gòu)組成、職責(zé)權(quán)限、隸屬關(guān)系及相互之間的協(xié)調(diào)配合和監(jiān)督程序”[11]?！皡f(xié)同合作本質(zhì)上是通過(guò)在共同處理公共事務(wù)過(guò)程中多元主體間的相互關(guān)系的探究，建立共同行動(dòng)、聯(lián)合結(jié)構(gòu)和資源共享”[12]，因此要深入健全清潔生產(chǎn)多部門(mén)間的綜合協(xié)調(diào)機(jī)制，其重點(diǎn)在于理順綜合協(xié)調(diào)部門(mén)與國(guó)家發(fā)改委、環(huán)保部等多部門(mén)間的職責(zé)關(guān)系，同時(shí)突出國(guó)家發(fā)改委和環(huán)保部在清潔生產(chǎn)協(xié)調(diào)機(jī)制中的作用，明確列舉具體職能部門(mén)的共同參與，通過(guò)綜合協(xié)調(diào)的平臺(tái)強(qiáng)化多部門(mén)間的協(xié)調(diào)合作。

在完善路徑上：一是法律政策層面，在《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》第5條盡量明確列舉國(guó)務(wù)院現(xiàn)有的具體職能部門(mén)，如環(huán)保部、教育部、工信部、農(nóng)業(yè)部等，盡量少用“有關(guān)職能部門(mén)”這種原則性和邊緣性的表述。在第二章清潔生產(chǎn)推行中，進(jìn)一步厘清國(guó)家清潔生產(chǎn)的橫向管理職能配置，通過(guò)立法條文的形式明確突出如國(guó)家發(fā)改委、環(huán)保部等主要部門(mén)作用，從法律地位上明確綜合協(xié)調(diào)機(jī)制中部門(mén)的主次地位，以及綜合協(xié)調(diào)部門(mén)與國(guó)務(wù)院其他職能部門(mén)的關(guān)系。出臺(tái)具體制度時(shí)要結(jié)合2013年《中央和國(guó)家機(jī)關(guān)部門(mén)職責(zé)分工協(xié)調(diào)辦法》的原則、程序等進(jìn)一步細(xì)化清潔生產(chǎn)綜合協(xié)調(diào)的具體工作環(huán)節(jié)和法律制度等。二是實(shí)踐工作層面，通過(guò)多部委聯(lián)合發(fā)文的協(xié)調(diào)形式，本著“統(tǒng)分結(jié)合，高效推進(jìn)，順暢追責(zé)”的原則將《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》所確立的“組織、協(xié)調(diào)”等工作制度進(jìn)一步完善細(xì)化，方法上可以考慮由國(guó)家發(fā)改委和環(huán)保部共同主導(dǎo)，通過(guò)綜合協(xié)調(diào)部門(mén)的平臺(tái)，組織協(xié)調(diào)與清潔生產(chǎn)相關(guān)的國(guó)務(wù)院其他職能部門(mén)（以及其下屬的司局等具體辦事機(jī)構(gòu)），通過(guò)多次聯(lián)合會(huì)議的形式——借鑒最高法院與中央19個(gè)部門(mén)聯(lián)合會(huì)簽的“法發(fā)（2010）15號(hào)《關(guān)于建立和完善執(zhí)行聯(lián)動(dòng)機(jī)制若干問(wèn)題的意見(jiàn)》”，聯(lián)合國(guó)務(wù)院清潔生產(chǎn)各職能部門(mén)共同出臺(tái)《關(guān)于建立和完善清潔生產(chǎn)綜合協(xié)調(diào)機(jī)制若干問(wèn)題的意見(jiàn)》等方案，細(xì)化完善清潔生產(chǎn)各職能部門(mén)的具體工作職責(zé)，同時(shí)“地方政府在履行推進(jìn)清潔生產(chǎn)工作職能”[13]進(jìn)行多部門(mén)綜合協(xié)調(diào)時(shí)亦可參照?qǐng)?zhí)行。

（三）健全清潔生產(chǎn)責(zé)任追究機(jī)制

《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》作為一部政府通過(guò)管理調(diào)控促進(jìn)企業(yè)防治污染、推進(jìn)清潔生產(chǎn)的環(huán)境經(jīng)濟(jì)法，除了充分發(fā)揮其“軟性治理”的作用，還需用“硬性“規(guī)制的手段強(qiáng)化責(zé)任追究保障清潔生產(chǎn)的有效推進(jìn)。一是宏觀法律政策層面，考慮在《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》法律責(zé)任章節(jié)深入完善政府相關(guān)職部門(mén)的具體責(zé)任條款，考慮適當(dāng)引入立法機(jī)關(guān)、法律監(jiān)督機(jī)關(guān)以及行政監(jiān)察機(jī)關(guān)等主體的外部監(jiān)督。以《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法》為核心，繼續(xù)完善追究領(lǐng)導(dǎo)和主管責(zé)任人員清潔生產(chǎn)的政治、法律責(zé)任的工作制度方案?；谇鍧嵣a(chǎn)多部門(mén)綜合協(xié)調(diào)的體系特性考慮，在規(guī)制政府及其職能部門(mén)責(zé)任時(shí)，不能盲目的“一刀切”，而是在協(xié)調(diào)體制中，根據(jù)主辦部門(mén)、牽頭部門(mén)、協(xié)辦部門(mén)的職責(zé)大小、作用多少以及負(fù)責(zé)的具體工作內(nèi)容，確定其責(zé)任承擔(dān)的多寡。當(dāng)然，在“完善制度平臺(tái)的基礎(chǔ)上，盡量保留協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的現(xiàn)有優(yōu)勢(shì)，強(qiáng)化負(fù)責(zé)部門(mén)的牽頭責(zé)任及問(wèn)責(zé)機(jī)制”[14]亦值得考慮。二是微觀監(jiān)督實(shí)然運(yùn)行層面，一方面強(qiáng)化行政系統(tǒng)內(nèi)部監(jiān)察部門(mén)的監(jiān)察作用——檢查各部門(mén)在協(xié)調(diào)、推進(jìn)清潔生產(chǎn)過(guò)程中執(zhí)行法律法規(guī)和政府決定、命令的具體情況，通過(guò)系統(tǒng)內(nèi)部檢查以強(qiáng)化職能部門(mén)的工作心、責(zé)任心，高效、有序地推進(jìn)清潔生產(chǎn)促進(jìn)工作。另一方面法律監(jiān)督機(jī)關(guān)（檢察機(jī)關(guān)）的檢察監(jiān)督作用，利用公益訴訟機(jī)制推進(jìn)清潔生產(chǎn)多部門(mén)的行政訴訟活動(dòng)。此外，在社會(huì)監(jiān)督上，要充分發(fā)揮社會(huì)公眾監(jiān)督作用，一個(gè)重要前提就是要政府進(jìn)行清潔生產(chǎn)信息的公布，而且公布規(guī)劃①是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足的，對(duì)于清潔生產(chǎn)工作的規(guī)劃、協(xié)調(diào)、推進(jìn)措施、情況反饋等主要環(huán)節(jié)，均需政府職能部門(mén)依法公開(kāi)信息。因此，不僅在法律制度上需要進(jìn)一步強(qiáng)化政府公布清潔生產(chǎn)促進(jìn)工作有關(guān)信息的深度和廣度，還應(yīng)加強(qiáng)民間環(huán)保組織與政府清潔生產(chǎn)相關(guān)職能部門(mén)間的良性互動(dòng)，通過(guò)“合作伙伴關(guān)系整合政府-企業(yè)（科研機(jī)構(gòu)）-公眾-個(gè)人多元力量，以有效互助的合作實(shí)現(xiàn)共同目標(biāo)”[9]，在清潔生產(chǎn)促進(jìn)工作領(lǐng)域營(yíng)造一種“公私合作”的共贏氛圍，并探索具體可行的制度、路徑、方法等。

四、結(jié)語(yǔ)

2015年9月中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)了《生態(tài)文明體制改革總體方案》，其目的在于增強(qiáng)生態(tài)文明體制改革的系統(tǒng)性、整體性與協(xié)同性。面對(duì)生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域的大部制建立趨勢(shì)，健全清潔生產(chǎn)綜合協(xié)調(diào)的行政管理體制實(shí)屬必要。同時(shí)，在我國(guó)2016年的“十三五規(guī)劃綱要”中亦明確“實(shí)施重點(diǎn)行業(yè)清潔生產(chǎn)改造”中；因此，在完善我國(guó)清潔生產(chǎn)的體制機(jī)制進(jìn)程中，需要進(jìn)一步明確國(guó)務(wù)院清潔生產(chǎn)綜合協(xié)調(diào)部門(mén)的法律性質(zhì)，明確各參與主體的法律地位和職責(zé)作用，構(gòu)建高效順暢的協(xié)調(diào)機(jī)制和平臺(tái)。體制機(jī)制的構(gòu)建不僅需要中央在法制層面構(gòu)建出合理的改革方案，還需要在實(shí)然層面完善具體制度等，如運(yùn)行機(jī)制、責(zé)任追究機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制等。雖然在改革中可以借鑒國(guó)外清潔生產(chǎn)相關(guān)領(lǐng)域的調(diào)控體系，但仍需立足于我國(guó)當(dāng)下的行政管理體系國(guó)情，在大量實(shí)證調(diào)研分析的基礎(chǔ)上，科學(xué)合理、循序漸進(jìn)地提出清潔生產(chǎn)綜合協(xié)調(diào)管理體系法治化的改革方案，“從官僚制組織向合作制組織轉(zhuǎn)變”[15]進(jìn)而促進(jìn)清潔生產(chǎn)促進(jìn)工作的逐漸實(shí)現(xiàn)其應(yīng)有的“善治”目標(biāo)。

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[責(zé)任編輯、校對(duì)：葉慧娟]