史政

摘要：本文簡要闡述了民防工程與城市地下非民防工程功能上的“雙向構造”，初步解構了民防建設與城市建設相結合的核心問題，并對功能“雙向構造”的可能性、可行性，以及戰(zhàn)略實施和機制保障作了初步模擬。

關鍵詞：雙向構造；二元空間；協(xié)調機制

中圖分類號：TU198 文獻識別碼：A 文章編號：1001-828X（2016）016-0000-03

一、引言

民防建設與城市建設相結合的實現(xiàn)領域，主要在于民防工程和地下非民防工程能否在同一個地下空間實現(xiàn)相互融合。即民防工程能兼及對地下非民防工程的功能進行構造，以及地下非民防工程兼及對民防功能的構造，實現(xiàn)民防工程與地下非民防工程功能的“雙向構造”。這是民防建設與城市建設最終能否在載體上實現(xiàn)相結合的核心問題，涉及城市地下空間的現(xiàn)代化建設，以及民防事業(yè)的創(chuàng)新發(fā)展，值得我們深入研究和探索。

二、民防工程和地下非民防工程功能的“雙向構造”

在理論上，現(xiàn)代城市社會建設是一個不斷實現(xiàn)帕累托改進，獲得城市資源效率最大化的過程。因此，拓展現(xiàn)代城市空間的綜合功能，特別是推動民防工程與地下非民防工程功能的“雙向構造”，實現(xiàn)任一個地下空間的投入，獲得多功能組合效益的最大化，不僅具有可能，而且是可操作的。由此，“雙向構造”功能的操作意義，在于標志現(xiàn)代城市空間增長效率的重要特征之一，以及民防工程建設內涵發(fā)展模式上的最優(yōu)戰(zhàn)略選擇。

民防工程和地下非民防工程在功能形態(tài)上具有“雙向構造”的可能性。主要是因為兩者具有建筑物理結構的相似性，由此具備了相互之間“雙向構造”功能的可能性。這就決定了兩者在規(guī)劃設計、技術體系、質量標準和施工程序、運營操作等方面具有趨同性，而不存在相互之間排他性的剛性約束。由于城市地下空間是不可再生的稀缺性資源，如同地上空間資源具有剛性約束，因此，最為理性的選擇和最優(yōu)戰(zhàn)略的建構，乃在于實現(xiàn)民防工程建設和地下非民防工程建設這兩者功能形態(tài)在同一個空間平臺上的高度融合，表現(xiàn)為地下空間的集約利用和綜合功能的最大化。這是城市空間建設最顯著的外部經(jīng)濟，也是城市現(xiàn)代化的重要標志之一。否則，大多數(shù)民防工程和地下非民防工程分別設置于不同的地下空間，意味著城市發(fā)展方式的粗放性，以及對城市稀缺資源的低效率利用。

民防工程和地下非民防工程在功能上的“雙向構造”具有操作可行性。一是民防工程在非戰(zhàn)時非災時狀態(tài)下為地下非民防功能的建設提供了空間結構的可操作性。概要地說，備戰(zhàn)和抗災是現(xiàn)代民防工程的基本功能，但其基本功能的實際效用發(fā)揮則受制于外部事件的偶然發(fā)生及其客觀條件是否變異，因而具有隨機性和非持續(xù)性的特點，這必然意味著非戰(zhàn)時或非災時條件下民防工程的基本功能尚處于隱性狀態(tài)和虛擬存在。由于其功能的隱性和虛擬，民防工程的結構空間必然大于其功能使用的空間，即民防的功能空間并未完全充盈于整個民防的結構空間。這就為地下非民防工程的功能構造和價值鍥入，提供了空間結構的充分條件。進一步說，即使在戰(zhàn)時或抗災的節(jié)點時段或整個時期，民防工程的指揮功能、通訊信息功能、防輻射功能以及物資儲存功能等對空間結構具有剛性需求和高依存度的特性，其余如疏散隱蔽功能、醫(yī)護急救功能和短期生存功能等，由于具有機動性、可變更性和暫短性等特點，則表現(xiàn)為對空間結構的彈性需求以及較弱的依存度。由于民防功能的權重不同，以及節(jié)點與散點分布、剛性與彈性需求的不同，必然存在部分民防功能的零空間運作以至隨機的可調控性特點，因而為非戰(zhàn)時或非災時整合、鍥入部分生產(chǎn)功能、市場功能、運營功能等地下非民防工程功能，提供了同一空間功能并存的可行性。[3]二是地下非民防工程具備構造民防戰(zhàn)時抗災功能的可行性。地下非民防工程的主要功能是指城市地下空間的交通運輸、商業(yè)貿易、文化娛樂乃至其他社會活動等。由于交通運輸、商業(yè)貿易等功能的實現(xiàn)，對于空間結構的依存具有剛性特征，但其空間結構的總容積必定大于實際功能的使用邊際，因而通過對地下非民防工程的零功能空間，以及剛性依存較弱的空間進行整合規(guī)劃和技術改造，鍥入和預設主要依賴于器械、設備等條件，對空間結構依存度較低的部分民防功能，則是完全可行的。[4]同時，在地下非民防工程建立功能轉化的操作機制，以及預置民防功能的設施儲備系統(tǒng)，這在應急時段內實現(xiàn)地下非民防工程向民防功能的迅速轉化切換，發(fā)揮應戰(zhàn)抗災功能，也是完全可行的。因此，民防工程和地下非民防工程各自除部分特殊的空間結構具有封閉性、排他性之外，其余的大多數(shù)空間結構則彼此都具有可融合性、可整合性，即在地下同一個空間結構中，民防功能和非民防功能可以“雙向構造”，實現(xiàn)同一個空間中的功能相互耦合、相互替代以及轉換應用。[5]這已經(jīng)被一系列相關的探索性經(jīng)驗事實所證明。顯然，在等量地下空間結構條件下，功能“雙向構造”的方式，比較分別構建民防工程和地下非民防工程及其民防功能和非民防功能，其總經(jīng)濟成本更低，綜合功能效益更大。這意味著城市空間建設具有顯著的帕累托效應特征，以及城市空間功能集約發(fā)展的現(xiàn)代模型意義。

三、戰(zhàn)略要素及其建構

民防事業(yè)發(fā)展的重要戰(zhàn)略選擇之一，是探索民防工程和地下非民防工程在功能上實現(xiàn)高度的“雙向構造”，在體制運作上逐步改變民防工程和地下非民防工程建設的“二元結構”，在同一個地下空間實現(xiàn)其邊際投入獲得超邊際收益的綜合效應，進一步拓展現(xiàn)代城市空間功能建設的路徑。為此，其戰(zhàn)略實施的基本要素建構如下：

1.地下空間功能“雙向構造”的理念創(chuàng)新。要突破民防工程和地下非民防工程建設“二元結構”的桎梏，必須創(chuàng)新城市地下空間功能“雙向構造”的建設理念。這就決定了城市地下空間建設的規(guī)劃設計理念要蘊含高度的整合性和綜合性，淡化地下空間結構線性約束的排他性，強化地下空間功能耦合的融合作用。其核心在于，無論是民防工程建設還是城市地下非民防工程建設，總體上的設計理念要彰顯“雙向構造”功能的價值指向，以戰(zhàn)時的“防空抗毀”、平時的“防災抗災”和“經(jīng)濟社會”三大功能整合的維度，作為城市地下空間規(guī)劃建設的基本概念。由此，以工程的基本性質為基點，凸顯其中的主導功能；又以工程的可能性質融合和兼及其他輔助功能或“備份”功能，從而推動城市地下空間多元功能的整合性、平戰(zhàn)應對的轉換性和管理監(jiān)督的統(tǒng)一性及其實現(xiàn)。

2.地下空間功能“雙向構造”的整體規(guī)劃。要對民防工程和城市地下非民防工程的空間結構、運行現(xiàn)狀和功能作用進行全面系統(tǒng)的綜合測評，形成大數(shù)據(jù)系列，以建立城市空間建設的決策數(shù)據(jù)庫。由此對特定區(qū)域地下空間功能“雙向構造”的可能性作出系統(tǒng)的實證分析及其預設、模擬和規(guī)劃，以及對其空間布局、功能組合、設施備件等方面的必要性、可行性進行系統(tǒng)科學的論證。[6]從當下條件出發(fā)，特別要對民防工程和地下非民防工程的在建項目，進行“雙向構造”的改造設計作出可行性論證，充分進行功能融合的技術論證；而對已建民防工程和地下非民防工程在功能“雙向構造”和合理鍥入的規(guī)劃立項條件下，實施空間的結構性改造、施工項目微觀調整以及監(jiān)管的協(xié)調統(tǒng)籌論證。由此，建立起民防工程和地下非民防工程功能“雙向構造”的項目技術設計及其空間梯度排序，形成地下空間功能“雙向構造”的規(guī)劃藍圖及其實施綱要，從而為政府的城市發(fā)展戰(zhàn)略抉擇提供科學、創(chuàng)新和可操作的決策建議書，為城市空間功能的綜合開發(fā)利用奠立新路徑。而在其實施過程中，尤要以城市地下空間功能“雙向構造”的可行性及其綜合經(jīng)濟價值、社會效益的預期為主題，組織有關部門機構和各方專家學者進行充分的科學論證、評估測算，確保整個運作獲得大數(shù)據(jù)的背景支撐和社會層級力量的支持，為城市地下空間功能“雙向構造”的規(guī)劃設計納入城市建設發(fā)展綱要，奠定科學依據(jù)和立法基礎。

3.地下空間功能“雙向構造”的項目建設。地下空間功能的“雙向構造”是一個復雜的項目操作系統(tǒng)，其中，加強項目的配套實施、密切有關部門的合作，以及微觀控制的協(xié)調操作，具有環(huán)節(jié)性重要意義。因此，在空間結構規(guī)劃上，民防工程和地下非民防工程的立項，必須符合實施綱要對空間結構整體布局的形態(tài)設置，確保實施綱要對工程項目的規(guī)范約束，強化合理配置和相互銜接。特別要在功能結構建設上，無論是以民防功能為主、非民防功能為輔的項目，還是以非民防功能為主、民防功能為輔的項目都要對其進行配套設計，周密布局，包括不同設備設施的配套安置，以充分體現(xiàn)高度的功能互補性。在項目建設過程中，要凸顯重點，梯度推進，既重建設亦重改造、既重樞紐亦重銜接，既重節(jié)點亦重邊界，保持地下空間項目建設與其匹配的地上空間項目建設的有序推進，實現(xiàn)空間結構分層、功能類型區(qū)分的系統(tǒng)性和節(jié)律性。在項目后期操作中，要在確保功能效用最大化的基礎上，追求地下空間構造的審美效應最優(yōu)化，以提高地上、地下兩個單元空間互動功能的強度流。由此，以實現(xiàn)地下空間功能“雙向構造”為基礎上，提升地下空間功能的乘積效應，推進城市地下空間架構的有序擴張。

4.地下空間功能“雙向構造”的組織實施。地下空間功能的“雙向構造”，是城市空間結構及其功能建設的重大變革，必須整合社會力量，依法組織實施。一要界定操作主體。地下空間功能的“雙向構造”涉及地下空間所有權、經(jīng)營權乃至監(jiān)督管理權等資源調控配置領域的一系列變更，必須明確法人責任主體及其法定行為邊際，充分展現(xiàn)城市建設理性及其建設行為。二要重構操作系統(tǒng)。必須強化各個領域、各類主體、各種權責、各個項目以及各項操作的機制建設和整合，規(guī)范行政執(zhí)法、授權委托和市場經(jīng)營等運作方式，凝聚社會合力，構建運行秩序，形成共建態(tài)勢。三要強化組織實施。應設置政府領導及其工作機構，在操作構架高端形成項目規(guī)劃實施的決策組織核心，可下轄相當一級的交建委、人防辦等政府組成部門，以構造運作平臺。特別要設置項目的系統(tǒng)決策和管理監(jiān)督兩大層級，加強全域規(guī)劃項目的決策、執(zhí)行、協(xié)調和監(jiān)督，確保高端設計的科學性和運行操作的規(guī)范性。而在操作構架中端，應形成項目設計系統(tǒng)、委托授權系統(tǒng)和分責運營系統(tǒng)，由交建委、人防辦等運作機構負責項目的統(tǒng)一設計、統(tǒng)一授權和統(tǒng)一操作，并全權負責全域及下一級大型項目的建設。與之相應，在操作構架的下端，建立局部區(qū)域政府及相關部門構成的運作機構，具體負責區(qū)域中、小型規(guī)劃項目建設的組織實施。由此確保全域地下空間功能“雙向構造”項目規(guī)劃的合法性、組織實施的有序性、工程建設的技術性和施工操作的規(guī)范性。

四、保障機制及其運行

民防工程和地下非民防工程功能的“雙向構造”，不僅關系城市空間功能結構變革，建設現(xiàn)代城市發(fā)展路徑的選擇，對于城市社會建設和惠及城鄉(xiāng)民生具有重大意義，而且，關系城市資源約束條件下最大可能提升城市建設效益，創(chuàng)新集約型城市建設體系的重要探索。因此，建立健全強有力的行政政策和運行調控系統(tǒng)，創(chuàng)新和規(guī)范市場化運作機制，從而保障規(guī)劃項目實施的剛性強度和效益實現(xiàn)，顯得尤為重要。

一是健全法律法規(guī)體系。民防工程和地下非民防工程功能的“雙向構造”，要以相應的法律法規(guī)建設及其實施作為前提，以凌駕于任一主體行為的剛性制約作保障。民防工程和地下非民防工程功能的“雙向構造”建設要納入城市建設總體規(guī)劃，并賦予其相當?shù)姆ǘ嗄?。其實施綱要的頒布施行及其規(guī)劃項目的立項批準，具有法定權能的約束力、行政操作的執(zhí)行力和實施階段的時效性，任何機構主體和法人行為主體的操作行為都不得隨意逾越，須力戒游離于法定規(guī)范程序的操作現(xiàn)象發(fā)生。與此相應，要制定和完善城市地下空間開發(fā)、利用的法規(guī)條例和管理程序，尤其對民防工程和地下非民防工程的所有權、使用權、管理權、監(jiān)督權和收益權等，進一步予以法律法規(guī)層面上的明晰界定，同時建立相關的執(zhí)行監(jiān)督標準體系。另外，要建立規(guī)劃項目建設、維護管理和合法經(jīng)營等一系列獎勵政策措施，引導城市地下空間建設規(guī)模的有序擴張及其功能的合法開發(fā)利用。

二是拓寬投資融資渠道。民防工程和地下非民防工程功能的“雙向構造”，是城市空間結構再生性演變及其功能乘積化的重大變革，其變革成本自然構成城市建設投入的重要組成部分，因而也是城市投入的一項超邊際收益的經(jīng)濟載體構造，其效用的福祉指向涵蓋了社會領域整體，必須形成剛性的社會投入體制。在總體上，要建立以政府為主導、社會共同參與的多元主體投入體系，構建市場多元投資融資機制，規(guī)范城市建設資本的市場化運作機制。其中，政府的資金投入要建立嚴格的預決算體制，項目投入符合法定程序，并監(jiān)控項目投入的資金流向和產(chǎn)出效益。要積極探索制定部分地下空間結構建設和功能建設引進利用外資、社會民資的具體政策措施，引導優(yōu)質外資、民資拓寬對地下空間建設的投入渠道，聚合資本力量。同時，要建立城市資本運作機制，積極實行地下空間規(guī)劃項目建設和經(jīng)營在貸款、稅費等方面的優(yōu)惠政策，鼓勵城市地下空間建設的多功能開發(fā)、多渠道利用，激勵地下空間功能“雙向構造”的多元化經(jīng)營方式。要在法律法規(guī)框架內，根據(jù)市場經(jīng)濟規(guī)律和準則，加強第三方對項目資金的監(jiān)管力度，形成地下空間開發(fā)建設和經(jīng)營利用的良性投入產(chǎn)出機制，探索多元投入、市場運營和社會運作的操作模式，為城市地下空間的開發(fā)建設提供可持續(xù)發(fā)展路徑。

三是強化項目監(jiān)督管理。民防工程和地下非民防工程功能的“雙向構造”，具有建筑工程的技術集束特征和功能交集特征，必須始終以強化質量的監(jiān)督管理為保障。要嚴格實行工程施工主體資質的論證制度，加強社會信用的追蹤考核，確保施工主體的承當資格。要建立健全項目的未建工程、在建工程和已建工程在規(guī)劃實施、工程改造、功能整合的修編方案、審批制度、施工監(jiān)理制度和工程竣工驗收制度等，以制度剛性的執(zhí)行方式調控立項、施工和竣工的諸多環(huán)節(jié)，實行全程制度管理。同時，要強化政府職能部門的監(jiān)督控制權能，明確監(jiān)管主體的法定地位和行政執(zhí)行力，提高系統(tǒng)監(jiān)管的權威性。積極開拓社會第三方對工程技術監(jiān)理的途徑，增強其參與管理的準權威性。此外，特別要加強對工程施工和項目經(jīng)營進行精細化管理，實現(xiàn)宏觀調控、中觀管理和微觀監(jiān)督，把質量和工序監(jiān)管覆蓋于材料供應、工程建筑施工全過程，提升全程質量的層級監(jiān)督與水平控制，以確保民防工程和地下非民防工程功能“雙向構造”的總質量總效益。

五、結束語

民防工程和地下非民防工程功能的“雙向構造”，是對民防工程和地下非民防工程建設“二元結構”的重大突破，為民防事業(yè)應對機遇和挑戰(zhàn)，加快轉型升級提供了探索。其蘊含在于：一是民防工作領域由民防工程向地下非民防工程全面覆蓋；二是民防功能的構造由民防工程向地下非民防工程全面延伸；三是規(guī)劃建設和監(jiān)督管理由民防工程向地下非民防工程全面推進；四是項目調控、環(huán)節(jié)協(xié)調由民防工程向地下非民防工程全面擴展；五是社會資源由民防工程向地下非民防工程全面投入。由此可見，民防工程和城市地下非民防工程功能的“雙向構造”，其實質是城市空間建設和功能建設現(xiàn)代化的題中之義，因而值得作出探索和解構。

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