孫憲忠

基于基本經(jīng)濟(jì)制度的要求，中國(guó)“國(guó)有企業(yè)”一直處于國(guó)民經(jīng)濟(jì)的核心地位。從上個(gè)世紀(jì)50年代中期開始，中國(guó)模仿蘇聯(lián)建立了高強(qiáng)度的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，并且依據(jù)行政撥款的方式，設(shè)立了大量的國(guó)有企業(yè)，還依據(jù)“國(guó)家統(tǒng)一所有、政府分級(jí)管理”的模式，由政府直接對(duì)企業(yè)行使國(guó)家所有權(quán)。因此國(guó)有企業(yè)長(zhǎng)期以來(lái)是作為國(guó)家所有權(quán)的客體、而不是作為民事主體存在的。這種體制下，企業(yè)沒(méi)有也不可能有生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的主動(dòng)性和積極性。

因此1979年即以“搞活企業(yè)”為核心實(shí)行經(jīng)濟(jì)體制改革。至今改革已經(jīng)走過(guò)了30多年的風(fēng)雨歷程，政府設(shè)立企業(yè)的模式已經(jīng)從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的行政撥款、撥款改貸款(即“撥改貸”)，最后確定為政府投資；為保證企業(yè)成為具備完全法律資格的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下的民商事主體，政府控制國(guó)有企業(yè)的經(jīng)濟(jì)方式也已經(jīng)發(fā)生了本質(zhì)轉(zhuǎn)變。中國(guó)的國(guó)有企業(yè)改制取得了舉世矚目的成就。

但是在現(xiàn)實(shí)中，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的進(jìn)一步發(fā)展，公有制企業(yè)財(cái)產(chǎn)權(quán)利的法律關(guān)系不順暢的問(wèn)題，再三表現(xiàn)出來(lái)。比如，目前的“國(guó)家投資”事實(shí)上并不是中央政府的統(tǒng)一投資，而是從中央政府、省級(jí)政府、地區(qū)級(jí)政府甚至縣級(jí)政府都有投資，但是在法律上這些投資一律被定為“國(guó)家統(tǒng)一的所有權(quán)”，這就從根本上埋下了上下級(jí)政府之間法律操控企業(yè)的矛盾。

還比如，政府與外資設(shè)立企業(yè)，以及這些企業(yè)再投資設(shè)立子公司性質(zhì)的企業(yè)，依據(jù)“國(guó)家所有權(quán)”的立法和流行法理，其所有權(quán)問(wèn)題更加無(wú)法清理。在這些公有制企業(yè)中，國(guó)家(政府)是在行使著所有權(quán)嗎?不同級(jí)別的政府又是怎樣操控企業(yè)的?這些基本的財(cái)產(chǎn)權(quán)利問(wèn)題，中國(guó)法律上的規(guī)定和現(xiàn)實(shí)的做法完全無(wú)法對(duì)應(yīng)。目前，公有制企業(yè)的資產(chǎn)中，法律上灰色空間甚至黑色空間仍然非常大，其中的不當(dāng)操作，與法律支配秩序無(wú)法科學(xué)化當(dāng)然有著內(nèi)在的聯(lián)系，是社會(huì)詬病的所在。

在這30多年的改革開放中，中國(guó)國(guó)有企業(yè)的財(cái)產(chǎn)權(quán)利法律關(guān)系問(wèn)題，一直是中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革中最為艱辛和存有爭(zhēng)議最多的領(lǐng)域。從搞活企業(yè)、放權(quán)讓利到利改稅，從承包租賃制到現(xiàn)代企業(yè)改制，中國(guó)國(guó)有企業(yè)財(cái)產(chǎn)權(quán)利制度建設(shè)一步步地從最初的盲目無(wú)序不斷走向規(guī)范和理性。

雖然改革實(shí)踐與“統(tǒng)一國(guó)家所有權(quán)”的舊法律觀漸行漸遠(yuǎn)，但是改革實(shí)踐發(fā)展了，相關(guān)的法律意識(shí)形態(tài)卻沒(méi)有任何的發(fā)展。

用“股權(quán)—所有權(quán)”結(jié)構(gòu)確立“國(guó)家”與企業(yè)之間的關(guān)系

本來(lái)，在政府以及投資方式設(shè)立企業(yè)、以投資方式操控企業(yè)成為獲得公認(rèn)的改革措施之后，以民商法的投資關(guān)系的科學(xué)原理來(lái)處理政府與其投資的企業(yè)之間的財(cái)產(chǎn)權(quán)利關(guān)系，應(yīng)該在認(rèn)識(shí)上沒(méi)有任何問(wèn)題。但現(xiàn)實(shí)問(wèn)題是，不但立法者而且社會(huì)的主流意識(shí)形態(tài)對(duì)這個(gè)重大問(wèn)題上的認(rèn)識(shí)，還是保留著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代“國(guó)家統(tǒng)一所有權(quán)”的觀念。必須正確理解公有制的法律實(shí)現(xiàn)方式，以“股權(quán)—所有權(quán)”的邏輯結(jié)構(gòu)來(lái)確立“國(guó)家”與企業(yè)之間的關(guān)系，確定企業(yè)的法人所有權(quán)，以及不同級(jí)別的公法法人對(duì)各自財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)。

“股權(quán)—所有權(quán)”結(jié)構(gòu)，不僅僅在國(guó)外是普遍的，在中國(guó)現(xiàn)在也是普遍的。比如，南方航空(集團(tuán))公司(以下簡(jiǎn)稱“南航”)，中國(guó)航空運(yùn)輸?shù)拇笮凸歉善髽I(yè)，于1997年7月在海外上市后公司總股本33.7億股，其中，中國(guó)方面組建的該公司控股公司南方航空(集團(tuán))公司持有的股權(quán)占65.2％，外資股占34.8％。南航自己作為投資人，還與美國(guó)洛克希德、香港和記黃埔成立廣州飛機(jī)維修工程有限公司，同時(shí)還投資航空食品、飯店、旅游、飯店等多家公司，以及實(shí)際管理河南南陽(yáng)、湖南衡陽(yáng)等機(jī)場(chǎng)公司。

國(guó)家擁有股權(quán)，掌握對(duì)企業(yè)運(yùn)營(yíng)的操縱權(quán)而不是對(duì)企業(yè)財(cái)產(chǎn)的具體支配權(quán)，照樣可以實(shí)現(xiàn)公有制。重要的是，通過(guò)“股權(quán)一所有權(quán)”的邏輯結(jié)構(gòu)來(lái)規(guī)范國(guó)家與投資企業(yè)之間的法律關(guān)系，其本質(zhì)是要通過(guò)投資關(guān)系徹底替代過(guò)去在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下建立的國(guó)家與企業(yè)之間的行政關(guān)系。這是一個(gè)根本的轉(zhuǎn)變。

過(guò)去國(guó)家并不是用投資的手段，而是用行政命令和撥款的方式設(shè)立企業(yè)，因此國(guó)家與企業(yè)之間的關(guān)系是行政關(guān)系，企業(yè)是國(guó)家或者政府的行政附屬物，國(guó)家完全依靠行政手段來(lái)操縱企業(yè)，使得企業(yè)越搞越失去靈活性。改革以來(lái)付出的各種努力，都是要解決讓企業(yè)真正成為獨(dú)立自主的法人的問(wèn)題。但是，由于對(duì)企業(yè)與國(guó)家之間關(guān)系的認(rèn)識(shí)沒(méi)有根本的轉(zhuǎn)變，企業(yè)對(duì)政府的附屬地位沒(méi)有根本的轉(zhuǎn)變。而“股權(quán)—所有權(quán)”的邏輯結(jié)構(gòu)能夠?qū)⑵髽I(yè)真正從政府附屬物的地位中解放出來(lái)。

閉目塞聽的做法造成了嚴(yán)重的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題

中國(guó)在1995年實(shí)行“分稅制”的同時(shí)，即對(duì)公有制企業(yè)按照投資人的實(shí)際情形實(shí)行明確的區(qū)分，即，一方面不再堅(jiān)持“統(tǒng)一國(guó)家投資”的政策，政府作為投資人被劃分為明確的級(jí)別；另一方面，國(guó)企也被區(qū)分為央企和地方企業(yè)。為落實(shí)這種改革措施，中央政府和地方政府都成立了自己的“國(guó)資委”，各自向自己設(shè)立的企業(yè)派出董事、監(jiān)事等高級(jí)管理人員。而國(guó)企也普遍地開始了自己的投資，依據(jù)民商法原理設(shè)立自己的子公司等。這樣，事實(shí)上，“統(tǒng)一國(guó)家所有權(quán)”也已經(jīng)不存在了。但是此后歷次制定的法律對(duì)此似乎視而不見(jiàn)。

這種閉目塞聽的做法，造成了嚴(yán)重的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。當(dāng)然首先的問(wèn)題是，“國(guó)家投資”或者“國(guó)家所有權(quán)人”的主體不明，現(xiàn)實(shí)投資利益關(guān)系不清，妨害了公共資產(chǎn)的清理。在國(guó)家統(tǒng)一所有權(quán)的前提下，不論是哪一級(jí)政府的投資，均被稱為國(guó)家投資，名義上所有權(quán)由國(guó)家享有，在實(shí)際情況中“國(guó)家是虛空的，真正財(cái)產(chǎn)控制狀態(tài)是具體的政府享有控制自己投資企業(yè)的全部權(quán)利，其中包括中央政府、省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府等，甚至還包括特種行業(yè)如郵政、電信、鐵路等部門擁有“國(guó)家所有權(quán)”的情形。因此，在建立企業(yè)時(shí)，地方政府一方面千方百計(jì)地爭(zhēng)取中央或者上級(jí)政府的投資；但是另一方面，在收益分配時(shí)，又想盡辦法多分利益；而投資失敗時(shí)，又互相推卸責(zé)任。

不承認(rèn)地方政府所有權(quán)和行業(yè)所有權(quán)，與現(xiàn)實(shí)也發(fā)生極大的沖突。多年以前筆者的著述中引用的另一個(gè)案例，即京唐港建設(shè)的案例，也說(shuō)明了這一點(diǎn)。在環(huán)渤海地區(qū)的五個(gè)省市之間，存在著嚴(yán)重的原料與市場(chǎng)的爭(zhēng)奪，結(jié)果造成嚴(yán)重的重復(fù)投資和浪費(fèi)。全國(guó)十大鋼鐵公司中，這一地區(qū)占四家；十大石化公司這里有三家。但是北京市基于自己的利益考慮，投資十多億人民幣新建了京唐港，這樣北京市的業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)移到了京唐港，而鄰近的天津港運(yùn)力卻下降了30％。這種情況說(shuō)明，“國(guó)有企業(yè)”之上的“統(tǒng)一國(guó)家所有權(quán)”是不存在的。存在的，只是地方政府的所有權(quán)和行業(yè)所有權(quán)。

按照法律上的投資關(guān)系，即按照發(fā)起公司、成立公司的民商法原理，就可以解決上述問(wèn)題。因?yàn)?，法律上的投資關(guān)系并不把國(guó)有企業(yè)的投資人看成為一個(gè)整體，而是從真實(shí)的投資的角度看，把投資人劃分為中央政府的投資、省級(jí)政府的投資、市縣政府的投資等等，并要求這些投資人按照他們投資的份額享受權(quán)利和承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，并非如一些人所說(shuō)的那樣是分割公有制。

在中央政府和地方政府合資成立公司時(shí)，投資的法律關(guān)系投資人按照其投資的份額分享股東會(huì)和董事會(huì)中的權(quán)利，以及分享企業(yè)整體的權(quán)利和義務(wù)等。這種投資關(guān)系能將企業(yè)的權(quán)利關(guān)系徹底厘清，調(diào)動(dòng)各級(jí)政府的投資積極性，促使他們慎重投資、科學(xué)投資。各級(jí)政府都會(huì)關(guān)心真正屬于自己的利益，從而徹底扭轉(zhuǎn)目前國(guó)有企業(yè)在名義上屬于國(guó)家，而實(shí)際上分別屬于各級(jí)政府和政府部門，這些政府或部門只關(guān)心自己的利益，讓真正的國(guó)家財(cái)產(chǎn)即中央政府的財(cái)產(chǎn)大量流失的不利局面。

區(qū)分中央和地方政府的所有權(quán)和行業(yè)所有權(quán)，并按照投資關(guān)系處理中央和地方政府在國(guó)有企業(yè)上的法律關(guān)系，并不意味著排除中央和上級(jí)政府對(duì)經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)的支援。但是，這種支援應(yīng)當(dāng)采取其他方式，不要將其與“國(guó)家統(tǒng)一所有權(quán)”問(wèn)題混為一談。另外，也不要把國(guó)家對(duì)企業(yè)的所有權(quán)和國(guó)家對(duì)這個(gè)社會(huì)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展的宏觀調(diào)控權(quán)聯(lián)系起來(lái)，不能認(rèn)為國(guó)家的宏觀調(diào)控權(quán)建立在國(guó)家對(duì)企業(yè)的所有權(quán)之上。因?yàn)?，?guó)家的宏觀調(diào)控權(quán)是國(guó)家主權(quán)的表現(xiàn)形式之一，它與企業(yè)的所有權(quán)無(wú)關(guān)。