1949—2009中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)制度建設(shè)的理論探索

廖勝平

[摘 要]從建國(guó)之初至十一屆三中全會(huì)以前,中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)制度建設(shè)進(jìn)行了初步和有益的探索,但由于沒(méi)能形成經(jīng)?；椭贫然?致使這幾十年的探索歷經(jīng)曲折。以鄧小平為核心的中央領(lǐng)導(dǎo)集體高度重視制度建設(shè)和制度改革,并從肅清封建遺毒出發(fā)對(duì)制度建設(shè)進(jìn)行了許多開(kāi)創(chuàng)性的工作。江澤民在繼承鄧小平制度改革的精神上進(jìn)行制度創(chuàng)新,胡錦濤則在吸納繼承的基礎(chǔ)上提出建立以黨章為核心的黨內(nèi)制度體系。從零散到系統(tǒng),從雛形到定型,從初步到成熟,60年來(lái),中國(guó)共產(chǎn)黨的制度建設(shè)經(jīng)歷了一條艱難曲折卻日漸理性科學(xué)的發(fā)展之路,并且在這個(gè)過(guò)程中取得了豐碩的成果,積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)。

[關(guān)鍵詞]中國(guó)共產(chǎn)黨; 制度建設(shè); 理論探索

[中圖分類(lèi)號(hào)]D26

[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

[文章編號(hào)]1673-5595(2009)05-0001-(06)

執(zhí)政黨的制度問(wèn)題,帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長(zhǎng)期性。不斷健全和完善制度建設(shè),是執(zhí)政黨建設(shè)的治本之策。中國(guó)共產(chǎn)黨執(zhí)政60年來(lái),無(wú)論是領(lǐng)導(dǎo)革命、建設(shè),還是改革,都在積極努力把黨的領(lǐng)導(dǎo)工作中和黨內(nèi)生活中的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)加以總結(jié)和概括,形成黨員必須共同遵守的法規(guī)、條例、規(guī)則等黨的制度。經(jīng)過(guò)短短60年的努力和發(fā)展,中國(guó)共產(chǎn)黨內(nèi)部的各種行為規(guī)范不僅在作為行為模式方面獲得了制度化,而且在作為形式上的文本制度規(guī)范上也實(shí)現(xiàn)了制度化,中國(guó)共產(chǎn)黨整體組織力得到了空前的提高。

一、建國(guó)初期至十一屆三中全會(huì)前對(duì)制度建設(shè)的初步探索

1949年,中國(guó)共產(chǎn)黨成為執(zhí)政黨。從建國(guó)之初到黨的八大,中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)執(zhí)政黨的制度建

設(shè)進(jìn)行了初步的探索,這個(gè)時(shí)期主要是圍繞如何牢牢掌控政權(quán)而展開(kāi),主要表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面。

第一,通過(guò)一系列決定和決議,實(shí)現(xiàn)中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)政府權(quán)力的領(lǐng)導(dǎo)。1949年11月,中共中央政治局通過(guò)了《關(guān)于在中央人民政府內(nèi)組織中國(guó)共產(chǎn)黨委員會(huì)的決定》和《關(guān)于在中央人民政府內(nèi)建立中國(guó)共產(chǎn)黨黨組的決定》,中央人民政府受內(nèi)部黨委會(huì)和黨組領(lǐng)導(dǎo),而黨委會(huì)和黨組則服從于中共中央?；鶎右彩侨绱?1951年中共中央召開(kāi)第一次全國(guó)組織工作會(huì)議,提出和平建設(shè)時(shí)期黨員的八項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn),并形成決議作為正式文件下發(fā)全國(guó);1952年10月,中共中央組織工作會(huì)議制定《中國(guó)共產(chǎn)黨農(nóng)村基層工作條例試行草案》、《中國(guó)共產(chǎn)黨國(guó)營(yíng)商業(yè)企業(yè)基層組織工作條例試行草案》和《中國(guó)共產(chǎn)黨國(guó)營(yíng)企業(yè)基層組織工作條例試行草案》,對(duì)各類(lèi)基層組織的性質(zhì)、任務(wù)、職責(zé)、組織方式、工作形式等進(jìn)行了詳盡的區(qū)劃和規(guī)定。這樣,從上到下,從農(nóng)村到城市,從政府部門(mén)到企業(yè)商業(yè),都形成了中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)政府的執(zhí)政格局。

第二,加大和強(qiáng)化對(duì)組織和黨員的紀(jì)律約束和監(jiān)督力度。入京前,毛澤東在西柏坡提出“兩個(gè)務(wù)必”,中共七屆二中全會(huì)根據(jù)毛澤東的提議作出了制止為黨的領(lǐng)導(dǎo)人歌功頌德的六條規(guī)定:不做壽,不送禮,不敬酒,少拍掌,不以人名作地名,不把中國(guó)同志和馬恩列斯并列。[1]1949年底,中共中央決定成立中央紀(jì)律檢查委員會(huì)以及各級(jí)紀(jì)律檢查委員會(huì);1949年11月,中央紀(jì)律檢查委員會(huì)批準(zhǔn)《中央紀(jì)律檢查委員會(huì)工作細(xì)則》,隨后又頒布了一系列有關(guān)紀(jì)檢監(jiān)察工作的規(guī)章制度。1956年,中國(guó)共產(chǎn)黨的八大以黨章的方式將監(jiān)察工作的機(jī)構(gòu)及工作內(nèi)容等作了明確規(guī)定。這個(gè)時(shí)期中國(guó)共產(chǎn)黨的制度建設(shè),鄧小平功不可沒(méi)。他首次提出了要從制度上建黨的理論主張:“黨除了應(yīng)該加強(qiáng)對(duì)于黨員的思想教育之外,更重要的還在于從各方面加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)作用,并且從國(guó)家制度和黨的制度上作出適當(dāng)?shù)囊?guī)定,以便對(duì)黨的組織和黨員實(shí)行嚴(yán)格的監(jiān)督?！盵2]

中共“八大”前后,鑒于斯大林的錯(cuò)誤,毛澤東開(kāi)始考慮廢除實(shí)際存在的領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)終身制的問(wèn)題,提出了限制黨的主席和國(guó)家主席的任期問(wèn)題,這是準(zhǔn)備實(shí)行黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)制度的一項(xiàng)重要改革。黨的八大通過(guò)的黨章關(guān)于“中央委員會(huì)認(rèn)為有必要的時(shí)候,可以設(shè)立中央委員會(huì)名譽(yù)主席一人”的規(guī)定,就是體現(xiàn)這種想法。黨的八大通過(guò)的黨章還規(guī)定,黨的代表大會(huì)實(shí)行常任制,每屆任期五年,每年召開(kāi)一次全國(guó)代表大會(huì)會(huì)議。[3]實(shí)行黨的代表大會(huì)常任制,是黨的領(lǐng)導(dǎo)制度的一項(xiàng)重大進(jìn)展。

遺憾的是,這個(gè)時(shí)期由于運(yùn)作機(jī)制不健全,沒(méi)能很好地貫徹這些制度,從而使好的制度流于形式,直至最后被遺棄。薄一波曾經(jīng)就請(qǐng)示報(bào)告制度發(fā)表感慨:“可惜,這種報(bào)告制度,后來(lái)并不是一直堅(jiān)持得都很好的。到新中國(guó)成立后,漸漸變得時(shí)有時(shí)無(wú),時(shí)斷時(shí)續(xù),未能形成經(jīng)?；?、制度化。而且各地各部門(mén)給中央的報(bào)告,也大都不是領(lǐng)導(dǎo)同志自己動(dòng)手寫(xiě)的,而是由秘書(shū)或其他的‘秀才們代勞的。一種好的做法,好的傳統(tǒng),本應(yīng)不斷地發(fā)揚(yáng)光大,而事情往往并非如此,往往是實(shí)行了一陣子,又把它丟掉了,這對(duì)黨的事業(yè)是十分不利的。我們應(yīng)該好好總結(jié)這方面的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn),使我們黨多年形成的各種好做法好傳統(tǒng)都能代代相傳?！盵4]

正是由于機(jī)制的不健全,導(dǎo)致制度建設(shè)難以為繼,甚至由于個(gè)人意志而中斷。1959年廬山會(huì)議對(duì)彭德懷的錯(cuò)誤批判以及隨后開(kāi)展的“反右傾”運(yùn)動(dòng),致使中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)民主制度形同虛設(shè)。這種狀況惡性發(fā)展,最終導(dǎo)致“文化大革命”的發(fā)生。“文化大革命”中,中國(guó)共產(chǎn)黨的制度建設(shè)陷入空前的危機(jī),就連黨章這一最根本的制度也遭受了史無(wú)前例的破壞和踐踏。

總的說(shuō)來(lái),在十一屆三中全會(huì)以前,中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)制度建設(shè)進(jìn)行了一些初步和有益的探索,并在許多方面取得了進(jìn)展。

但由于中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)制度建設(shè)沒(méi)有提到應(yīng)有的高度上來(lái)認(rèn)識(shí),致使這一歷程出現(xiàn)了反復(fù)和曲折,其原因:一是在思想上沒(méi)有充分認(rèn)識(shí)到黨的制度建設(shè)的重要性,因?yàn)辄h取得執(zhí)政地位后忙于政權(quán)建設(shè),自身的制度建設(shè)相比之下沒(méi)有那么迫切;二是對(duì)黨的思想建設(shè)與黨的制度建設(shè)的辯證關(guān)系認(rèn)識(shí)不足,由于在思想建設(shè)方面取得的巨大成功而忽視了作為執(zhí)政黨加強(qiáng)黨的制度建設(shè)的重大意義。[5]

二、鄧小平關(guān)于執(zhí)政黨制度建設(shè)的理論及成就

(一)“制度是決定因素”思想的提出和確立

“文化大革命”結(jié)束后,舉國(guó)上下在痛定思痛之際,都在反思這場(chǎng)史無(wú)前例的浩劫究竟是如何發(fā)生并延續(xù)十年之久的。在1978年的中央工作會(huì)議上,鄧小平明確提出:“必須使民主制度化、法律化,使這種制度和法律不因領(lǐng)導(dǎo)人的改變而改變,不因領(lǐng)導(dǎo)人的看法和注意力的改變而改變。”[6]146鄧小平提出這個(gè)重要觀點(diǎn)是從保障人民民主的角度出發(fā),對(duì)如何治理國(guó)家的方略進(jìn)行大膽的探索;也是對(duì)黨規(guī)黨法被拋棄、黨內(nèi)民主長(zhǎng)期被壓抑的狀況而大聲“鼓與呼”:“國(guó)要有國(guó)法,黨要有黨規(guī)黨法。黨章是最根本的黨規(guī)黨法。沒(méi)有黨規(guī)黨法,國(guó)法就很難保障?！盵6]147

1980年起草《關(guān)于建國(guó)以來(lái)黨的若干歷史問(wèn)題的決議》期間,在評(píng)價(jià)毛澤東晚年錯(cuò)誤的問(wèn)題時(shí),鑒于有人把許多問(wèn)題都?xì)w咎于毛澤東一個(gè)人身上,鄧小平批評(píng)了這種傾向并一針見(jiàn)血地指出:“單單講毛澤東同志本人的錯(cuò)誤不能解決問(wèn)題,最重要的是一個(gè)制度問(wèn)題。毛澤東同志說(shuō)了許多好話(huà),但因?yàn)檫^(guò)去一些制度不好,把他推向了反面?！盵7]297 1981年6月,鄧小平將這一問(wèn)題明朗化了:“過(guò)去有些問(wèn)題的責(zé)任要由集體承擔(dān)一些,當(dāng)然,毛澤東同志要負(fù)主要責(zé)任。我們說(shuō),制度是決定因素,那個(gè)時(shí)候的制度就是那樣。”那個(gè)時(shí)候的制度出了什么問(wèn)題呢?鄧小平隨即指出:“那時(shí)大家把什么都?xì)w功于一個(gè)人。有些問(wèn)題我們確實(shí)也沒(méi)有反對(duì)過(guò),因此也應(yīng)當(dāng)承擔(dān)一些責(zé)任。當(dāng)然,在那個(gè)條件下,真實(shí)情況是難于反對(duì)。”[7]308|309說(shuō)白了,就是一些條文規(guī)定助長(zhǎng)了狂熱的個(gè)人崇拜。正如鄧小平所說(shuō):“從遵義會(huì)議到社會(huì)主義改造時(shí)期,黨中央和毛澤東同志一直比較注意實(shí)行集體領(lǐng)導(dǎo),實(shí)行民主集中制,黨內(nèi)民主生活比較正常?？上?這些好的傳統(tǒng)沒(méi)有堅(jiān)持下來(lái),也沒(méi)有形成嚴(yán)格的完善的制度?！边@就不可避免地造成了黨內(nèi)官僚主義和專(zhuān)斷作風(fēng)的滋生蔓延,“黨和國(guó)家的民主生活逐漸不正常,一言堂、個(gè)人決定重大問(wèn)題、個(gè)人崇拜、個(gè)人凌駕于組織之上一類(lèi)家長(zhǎng)制現(xiàn)象,不斷滋長(zhǎng)?！盵8]330

正是基于從制度角度去總結(jié)黨和國(guó)家政治生活中的這些嚴(yán)重教訓(xùn),鄧小平深刻地認(rèn)識(shí)到黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)制度改革的重要性和迫切性。1980年8月,鄧小平在《黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革》的重要講話(huà)中指出:“我們過(guò)去發(fā)生的各種錯(cuò)誤,固然與某些領(lǐng)導(dǎo)人的思想、作風(fēng)有關(guān),但是組織制度、工作制度方面的問(wèn)題更重要。這些方面的制度好可以使壞人無(wú)法任意橫行,制度不好可以使好人無(wú)法充分做好事,甚至?xí)呦蚍疵?。”“不是說(shuō)個(gè)人沒(méi)有責(zé)任,而是說(shuō)領(lǐng)導(dǎo)制度、組織制度問(wèn)題更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長(zhǎng)期性。這種制度問(wèn)題,關(guān)系到黨和國(guó)家是否改變顏色,必須引起全黨的高度重視?！盵8]333把制度問(wèn)題和制度改革提到與黨和國(guó)家生死攸關(guān)的高度,這是中國(guó)共產(chǎn)黨歷史上的第一次,起到了振聾發(fā)聵的作用。

(二)從消除封建遺毒入手加強(qiáng)制度建設(shè)

個(gè)人崇拜的根源是封建主義遺毒。1958年的成都會(huì)議上,中共中央華東局第一書(shū)記柯慶施在講話(huà)中提出:“我們對(duì)毛主席的信仰要信仰到迷信的程度,對(duì)毛主席的服從要服從到盲從的程度?！盵9]柯慶施的講話(huà)非但沒(méi)有受到批評(píng),而且不久被補(bǔ)選為中央政治局委員,從此,個(gè)人崇拜在黨內(nèi)開(kāi)始泛濫起來(lái)。林彪喊得更響亮:“毛主席的書(shū)是我們?nèi)姼黜?xiàng)工作的最高指示。毛主席的話(huà),水平最高,威力最大,句句是真理,一句頂一萬(wàn)句?！雹汆囆∑皆谡劦饺绾蜗饨ㄖ髁x遺毒、如何避免或防止再發(fā)生諸如“文化大革命”的事情時(shí)強(qiáng)調(diào)指出:“這要從制度方面解決問(wèn)題。我們過(guò)去的一些制度,實(shí)際上受了封建主義的影響,包括個(gè)人迷信、家長(zhǎng)制或家長(zhǎng)作風(fēng),甚至包括干部職務(wù)終身制。我們現(xiàn)在正在研究避免重復(fù)這種現(xiàn)象,準(zhǔn)備從改革制度入手。我們這個(gè)國(guó)家有幾千年封建社會(huì)的歷史,缺乏社會(huì)主義的民主和社會(huì)主義的法制?，F(xiàn)在我們要認(rèn)真建立社會(huì)主義的民主制度和社會(huì)主義法制。只有這樣,才能解決問(wèn)題?！盵10]

如何肅清封建主義遺毒,改善制度的根本是什么?鄧小平強(qiáng)調(diào)了兩個(gè)字:民主。他指出:“肅清封建主義殘余影響,重點(diǎn)是切實(shí)改革并完善黨和國(guó)家的制度,從制度上保證黨和國(guó)家政治生活的民主化、經(jīng)濟(jì)管理的民主化、整個(gè)社會(huì)生活的民主化,促進(jìn)現(xiàn)代化建設(shè)事業(yè)的順利發(fā)展。”如何實(shí)現(xiàn)民主呢?鄧小平隨即指出:“這需要認(rèn)真調(diào)查研究,比較各國(guó)的經(jīng)驗(yàn),集思廣益,提出切實(shí)可行的方案和措施。”[8]336對(duì)于出臺(tái)新的制度的總的原則,以及通過(guò)什么樣的方式對(duì)原有制度進(jìn)行革新,鄧小平進(jìn)行了深入思考。他否定了“文化大革命”期間盛行的“破字當(dāng)頭、立在其中”的說(shuō)法,也否定了采取群眾運(yùn)動(dòng)搞政治批判的方式。在比較了革命時(shí)期和建設(shè)時(shí)期的歷史教訓(xùn)后,鄧小平總結(jié)到:“歷史經(jīng)驗(yàn)表明,用大搞群眾運(yùn)動(dòng)的辦法,而不是用透徹說(shuō)理、從容討論的辦法,去解決群眾性的思想教育問(wèn)題,而不是用扎扎實(shí)實(shí)、穩(wěn)步前進(jìn)的辦法,去解決現(xiàn)行制度的改革和新制度的建立問(wèn)題,從來(lái)都是不成功的。因?yàn)樵谏鐣?huì)主義社會(huì)中解決群眾思想問(wèn)題和具體的組織制度、工作制度問(wèn)題,同革命時(shí)期對(duì)反革命分子的打擊和對(duì)反動(dòng)制度的破壞,本來(lái)是原則上根本不同的兩回事?！盵8]336

(三)鄧小平對(duì)制度建設(shè)的歷史性貢獻(xiàn)

其一,第一次比較系統(tǒng)地論述了黨的制度建設(shè)的內(nèi)容。提出“根本制度”、“基本制度”、“具體制度”等。黨的十一屆三中全會(huì)后,鄧小平開(kāi)始把制度建設(shè)作為一個(gè)系統(tǒng)工程進(jìn)行深入研究,他既重視黨的根本制度的研究,也重視黨的基本制度、具體制度的研究;在重視實(shí)體性制度建設(shè)的同時(shí),也注重程序性制度的建設(shè)。鄧小平指出,民主集中制是黨的根本制度,也是最合理、最便利的制度?！懊裰骷兄茍?zhí)行得不好,黨是可以變質(zhì)的,國(guó)家也是可以變質(zhì)的,社會(huì)主義也是可以變質(zhì)的?！盵11]為健全和完善民主集中制,鄧小平從黨的領(lǐng)導(dǎo)制度、組織制度、工作制度和生活制度等方面進(jìn)行了探索和運(yùn)用。

其二,對(duì)社會(huì)主義的根本制度與具體制度進(jìn)行了區(qū)分,為中國(guó)進(jìn)行政治體制和經(jīng)濟(jì)體制改革奠定了基礎(chǔ)。十一屆三中全會(huì)以前,由于把根本制度和具體制度混為一談,把對(duì)具體制度弊端的批評(píng)視為對(duì)社會(huì)主義根本制度的攻擊,是顛覆國(guó)家的政治行為,這樣的誤解使得體制改革的腳步停滯不前。十一屆三中全會(huì)以后,鄧小平大膽地對(duì)社會(huì)主義的根本制度與其外在表現(xiàn)形式的具體制度加以區(qū)分,如“計(jì)劃多一點(diǎn)還是市場(chǎng)多一點(diǎn),不是社會(huì)主義與資本主義的本質(zhì)區(qū)別。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)不等于社會(huì)主義,資本主義也有計(jì)劃;市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不等于資本主義,社會(huì)主義也有市場(chǎng)。計(jì)劃和市場(chǎng)都是經(jīng)濟(jì)手段

”。[12]在明確社會(huì)主義根本制度的先進(jìn)性的同時(shí),鄧小平指出具體制度和體制或多或少存在一些與根本制度不適應(yīng)的地方,需要不斷完善和改進(jìn)。這種區(qū)分是制度建設(shè)理論上的一個(gè)重大突破和貢獻(xiàn)。

其三,論述了中國(guó)現(xiàn)行領(lǐng)導(dǎo)制度、干部人事制度、工作制度、生活制度等方面存在的弊端,提出了改革上述弊端的思路和辦法。鄧小平認(rèn)為,在黨和國(guó)家的領(lǐng)導(dǎo)制度、干部制度方面,“主要的弊端就是官僚主義現(xiàn)象,權(quán)力過(guò)分集中的現(xiàn)象,家長(zhǎng)制現(xiàn)象,干部領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)終身制現(xiàn)象和形形色色的特權(quán)現(xiàn)象”[8]327。對(duì)于干部領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)終身制的弊端,鄧小平指出:“關(guān)鍵是要健全干部的選舉、招考、任免、考核、彈劾、輪換制度,對(duì)各級(jí)各類(lèi)領(lǐng)導(dǎo)干部(包括選舉產(chǎn)生、委任和聘用的)職務(wù)的任期,以及離休、退休,要按照不同情況,作出適當(dāng)、明確的規(guī)定。”[8]331。對(duì)于特權(quán)現(xiàn)象,鄧小平強(qiáng)調(diào)群眾監(jiān)督和制度約束,他指出:“要有群眾監(jiān)督制度,讓群眾和黨員監(jiān)督干部,特別是領(lǐng)導(dǎo)干部。凡是搞特權(quán)、特殊化,經(jīng)過(guò)批評(píng)教育而又不改的,人民就有權(quán)依法進(jìn)行檢舉、控告、彈劾、撤換、罷免,要求他們?cè)诮?jīng)濟(jì)上退賠,并使他們受到法律、紀(jì)律處分。對(duì)各級(jí)干部的職權(quán)范圍和政治、生活待遇,要制定各種條例?！盵8]332

鄧小平關(guān)于改善黨的制度建設(shè)的理論反映了執(zhí)政黨建設(shè)的一般規(guī)律和根本原則,指導(dǎo)著中國(guó)共產(chǎn)黨在新的歷史條件下對(duì)領(lǐng)導(dǎo)制度和組織制度的改革,在反思“文化大革命”的慘痛教訓(xùn)時(shí),著眼于解決權(quán)力過(guò)分集中、健全民主集中制、完善集體領(lǐng)導(dǎo)與個(gè)人分工負(fù)責(zé)制度、以黨代政、黨政不分等問(wèn)題,逐步實(shí)現(xiàn)了干部新老合作與交替的正?；?、制度化以及黨內(nèi)生活的民主化、制度化。經(jīng)過(guò)多年的努力,中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)民主生活日趨正常,集體領(lǐng)導(dǎo)不斷加強(qiáng)。

三、全面推進(jìn)黨的建設(shè)新的偉大工程,不斷加強(qiáng)制度創(chuàng)新

在鄧小平等人的不懈努力下,加強(qiáng)制度建設(shè)的重要性在全黨形成共識(shí)。中國(guó)共產(chǎn)黨第十三次全國(guó)代表大會(huì)明確提出,要走一條不搞政治運(yùn)動(dòng)而靠制度來(lái)加強(qiáng)黨的建設(shè)的新路。一些有關(guān)的制度開(kāi)始建立起來(lái),例如民主評(píng)議黨員制度、領(lǐng)導(dǎo)干部民主生活會(huì)制度、干部工資收入申報(bào)制度、黨的紀(jì)律檢查監(jiān)督制度等。以江澤民為核心的中央領(lǐng)導(dǎo)集體牢記鄧小平的“常委會(huì)的同志要聚精會(huì)神地抓黨的建設(shè),這個(gè)黨該抓了,不抓不行了”[13]的政治囑托,提出了黨要管黨和從嚴(yán)治黨的方針,把黨的建設(shè)當(dāng)作一項(xiàng)新的偉大工程來(lái)完成。

(一)制度建設(shè)是黨的建設(shè)系統(tǒng)工程中的核心環(huán)節(jié)

黨的十五屆六中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨的作風(fēng)建設(shè)的決定》對(duì)加強(qiáng)制度建設(shè)尤為重視,全文共有30多處談到制度建設(shè)問(wèn)題,特別是把多年來(lái)各地各部門(mén)在作風(fēng)建設(shè)中的好經(jīng)驗(yàn)、好做法用制度的形式固定下來(lái),分別寫(xiě)進(jìn)了“八個(gè)堅(jiān)持、八個(gè)反對(duì)”之中,為推進(jìn)黨的作風(fēng)建設(shè)制度化做出了很大努力。比如,在理論學(xué)習(xí)方面,提出學(xué)習(xí)制度化是加強(qiáng)學(xué)習(xí)的有力保證,要建立學(xué)習(xí)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制和學(xué)習(xí)考核制度;在調(diào)查研究方面,要建立健全調(diào)查研究制度,制定和落實(shí)調(diào)研計(jì)劃;在聯(lián)系群眾方面,提出健全聯(lián)系群眾的制度,拓寬反映社情民意的渠道并保障其暢通,等等。黨的十五屆六中全會(huì)強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)的各項(xiàng)制度,概括起來(lái)主要是兩個(gè)大的方面:一個(gè)是健全加強(qiáng)黨外監(jiān)督制度,一個(gè)是健全加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督制度。突出制度建設(shè)在黨的作風(fēng)建設(shè)中的重要作用,是黨的十五屆六中全會(huì)的一個(gè)顯著特點(diǎn)。這次會(huì)議鮮明地提出把“推進(jìn)制度建設(shè)”作為加強(qiáng)和改進(jìn)黨的作風(fēng)建設(shè)的指導(dǎo)思想,強(qiáng)調(diào)從源頭上預(yù)防和治理各種不良作風(fēng),必須“一靠教育,二靠制度”。這為從根本上解決作風(fēng)建設(shè)中存在的問(wèn)題指明了方向。

從思想、組織、作風(fēng)建設(shè)入手并注重制度建設(shè),就抓住了執(zhí)政黨建設(shè)這個(gè)系統(tǒng)工程的主要環(huán)節(jié)。江澤民強(qiáng)調(diào),加強(qiáng)執(zhí)政黨建設(shè),必須建立起一整套便利、管用、有約束力的機(jī)制,使黨的各級(jí)組織對(duì)黨員、干部實(shí)行有效的管理和監(jiān)督,及時(shí)發(fā)現(xiàn)矛盾、解決問(wèn)題,使黨的肌體始終保持健康。貫徹江澤民的執(zhí)政黨建設(shè)思想,加強(qiáng)黨的制度建設(shè),根本的是要堅(jiān)持和健全民主集中制,以保障黨員民主權(quán)利為基礎(chǔ),以完善黨的代表大會(huì)和委員會(huì)制度為重點(diǎn),從改革體制機(jī)制入手,建立健全充分反映黨員和黨組織意愿的黨內(nèi)民主制度,為思想、組織和作風(fēng)建設(shè)提供切實(shí)有效的制度保證。 黨的政治建設(shè)、思想建設(shè)、組織建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)是黨的建設(shè)系統(tǒng)工程中的有機(jī)組成部分,黨的制度建設(shè)則是核心內(nèi)容,是黨的政治建設(shè)、思想建設(shè)、組織建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)的制度保障。

(二)制度建設(shè)離不開(kāi)制度創(chuàng)新

江澤民不但繼承了鄧小平關(guān)于制度建設(shè)的思想,而且對(duì)制度創(chuàng)新作了開(kāi)拓性的探索和理論總結(jié)。他說(shuō),創(chuàng)新是一個(gè)民族進(jìn)步的靈魂,是一個(gè)國(guó)家興旺發(fā)達(dá)的不竭動(dòng)力,也是一個(gè)政黨永葆生機(jī)的源泉。創(chuàng)新包括理論創(chuàng)新、制度創(chuàng)新、科技創(chuàng)新、文化創(chuàng)新以及其他各方面的創(chuàng)新。他進(jìn)一步指出:“實(shí)踐基礎(chǔ)上的理論創(chuàng)新是社會(huì)發(fā)展和變革的先導(dǎo)。通過(guò)理論創(chuàng)新推動(dòng)制度創(chuàng)新、科技創(chuàng)新、文化創(chuàng)新以及其他各方面的創(chuàng)新,不斷在實(shí)踐中探索前進(jìn),永不自滿(mǎn),永不懈怠,這是我們要長(zhǎng)期堅(jiān)持的治黨治國(guó)之道。”[14]要做到標(biāo)本兼治,關(guān)鍵是要抓住制度創(chuàng)新這個(gè)治本的基本前提。中國(guó)共產(chǎn)黨人立足于黨和國(guó)家的長(zhǎng)治久安,通過(guò)建立一套制度反映“兩個(gè)先鋒隊(duì)”的整體意志,符合現(xiàn)代執(zhí)政黨的活動(dòng)規(guī)律,使黨經(jīng)受住各種機(jī)遇和挑戰(zhàn)的考驗(yàn),使國(guó)家走上依法治國(guó)的道路,使黨沿著民主化、科學(xué)化和制度化的方向發(fā)展。

黨的十五大以后,黨的建設(shè)新的偉大工程在實(shí)踐中不斷前進(jìn),其間有一個(gè)非常鮮明的特點(diǎn)是,中國(guó)共產(chǎn)黨制度創(chuàng)新的意識(shí)明顯增強(qiáng),無(wú)論是黨的思想建設(shè)、組織建設(shè)、政治建設(shè)還是作風(fēng)建設(shè),都始終注重在制度創(chuàng)新方面有所拓展,努力把制度建設(shè)作為一根紅線(xiàn),貫穿于黨的各個(gè)方面的建設(shè)中,以制度建設(shè)來(lái)保障其他方面的建設(shè)要求和任務(wù)落到實(shí)處。

總之,中國(guó)共產(chǎn)黨的第三代領(lǐng)導(dǎo)集體,在領(lǐng)導(dǎo)改革開(kāi)放和現(xiàn)代化建設(shè)的同時(shí),真正做到了“聚精會(huì)神抓黨建”,全面貫徹鄧小平的黨建思想;面對(duì)新的實(shí)踐,大膽思考,富于創(chuàng)新,在制度建設(shè)方面,不僅展開(kāi)、深化了鄧小平的制度建設(shè)理論,而且提出了一些富有創(chuàng)造性的理論觀點(diǎn),從實(shí)踐上和理論上把黨的制度建設(shè)推向前進(jìn)。

四、建立以黨章為核心的黨內(nèi)制度體系,保障黨的先進(jìn)性

進(jìn)入新世紀(jì),以胡錦濤為總書(shū)記的黨中央牢記“三個(gè)代表”的要求,以加強(qiáng)黨的先進(jìn)性為主線(xiàn),繼續(xù)推進(jìn)黨的制度建設(shè)。黨的先進(jìn)性是多方面要素共同構(gòu)成的,要長(zhǎng)期保持和不斷發(fā)展黨的先進(jìn)性,必須通過(guò)完善制度和機(jī)制,使黨的先進(jìn)性要素充分發(fā)揮作用,激勵(lì)廣大黨員干部自覺(jué)實(shí)踐黨的先進(jìn)性基本要求。中國(guó)共產(chǎn)黨的十六大以來(lái),以胡錦濤為總書(shū)記的黨中央切實(shí)加強(qiáng)黨內(nèi)制度體系建設(shè),不斷探索黨的先進(jìn)性建設(shè)的有效途徑。他在中紀(jì)委六次全會(huì)上強(qiáng)調(diào)指出:要進(jìn)一步加強(qiáng)制度建設(shè),加強(qiáng)以黨章為核心的黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè),著力提高制度的科學(xué)性、系統(tǒng)性、權(quán)威性,做到用制度管權(quán)、用制度管事、用制度管人,推進(jìn)黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作制度化、規(guī)范化。胡錦濤的講話(huà)與鄧小平提出的“黨章是最根本的黨規(guī)黨法”主旨一致,深刻地闡明了黨章在黨內(nèi)政治生活和黨內(nèi)關(guān)系中的重要地位以及對(duì)黨的建設(shè)的基礎(chǔ)性作用,號(hào)召?gòu)V大黨員干部學(xué)習(xí)黨章、遵守黨章、貫徹黨章、維護(hù)黨章,從而為黨的制度建設(shè)指明了方向。

黨內(nèi)法規(guī)制度體系是一個(gè)包含黨章、準(zhǔn)則、條例、規(guī)則、規(guī)定、辦法和細(xì)則等在內(nèi)的一套完整的系統(tǒng)。加強(qiáng)以黨章為核心的黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè),就是要適應(yīng)新形勢(shì)新任務(wù)的要求,突出黨章在整個(gè)黨內(nèi)法規(guī)制度體系中的核心作用,用黨章統(tǒng)帥黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè),提高以黨章為核心的黨內(nèi)法規(guī)制度的科學(xué)性、適用性、系統(tǒng)性和權(quán)威性,提高制度建設(shè)的質(zhì)量和水平,做到用制度管權(quán)、管人、管事,從而不斷推進(jìn)黨的建設(shè)以及黨內(nèi)生活和黨的活動(dòng)的制度化、規(guī)范化和程序化。

在國(guó)際局勢(shì)風(fēng)云變幻、國(guó)內(nèi)改革繼續(xù)深入的歷史條件下,中國(guó)共產(chǎn)黨的十七大創(chuàng)造性地提出了黨的建設(shè)的新思路、新舉措:“必須把黨的執(zhí)政能力和先進(jìn)性建設(shè)作為主線(xiàn),堅(jiān)持黨要管黨、從嚴(yán)治黨,貫徹為民、務(wù)實(shí)、清廉的要求,以堅(jiān)定理想信念為重點(diǎn)加強(qiáng)思想建設(shè),以造就高素質(zhì)黨員、干部隊(duì)伍為重點(diǎn)加強(qiáng)組織建設(shè),以保持黨同人民群眾的血肉聯(lián)系為重點(diǎn)加強(qiáng)作風(fēng)建設(shè),以健全民主集中制為重點(diǎn)加強(qiáng)制度建設(shè),以完善懲治和預(yù)防腐敗體系為重點(diǎn)加強(qiáng)反腐倡廉建設(shè),使黨始終成為立黨為公、執(zhí)政為民,求真務(wù)實(shí)、改革創(chuàng)新,艱苦奮斗、清正廉潔,富有活力、團(tuán)結(jié)和諧的馬克思主義執(zhí)政黨?！盵15]

在新時(shí)期,反腐敗工作依然繁重。反腐倡廉建設(shè),必須堅(jiān)持加強(qiáng)思想道德建設(shè)與加強(qiáng)制度建設(shè)相結(jié)合,這是胡錦濤在黨的十七屆中央紀(jì)委二次全會(huì)上提出的反腐倡廉建設(shè)的戰(zhàn)略思路。制度不完善、管理有漏洞是腐敗滋生的一個(gè)重要原因。因此,必須通過(guò)深化改革加強(qiáng)制度建設(shè),努力探求滋生腐敗的深層次原因,使制度管權(quán)、管事、管人成為共識(shí)。針對(duì)腐敗案件頻發(fā)的領(lǐng)域和環(huán)節(jié),切實(shí)推進(jìn)干部人事制度、行政審批體制、財(cái)政體制、金融體制、投資體制、司法體制改革,盡可能地杜絕以權(quán)謀私、權(quán)錢(qián)交易的體制機(jī)制漏洞;從制度上保障市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)性作用,政府注重宏觀調(diào)控,減少政府對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的干預(yù);有效發(fā)揮黨內(nèi)監(jiān)督和黨外監(jiān)督在反腐倡廉建設(shè)中的重要作用,尊重黨員主體地位,推進(jìn)黨務(wù)公開(kāi),使廣大黨員自覺(jué)積極地了解和參與黨內(nèi)事務(wù),同時(shí)使民主形式多樣化,民主渠道暢通化,擴(kuò)大公民有序政治參與,保障人民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)。

五、新中國(guó)成立以來(lái)黨的制度建設(shè)的基本經(jīng)驗(yàn)

中華人民共和國(guó)至今已成立60周年,中國(guó)共產(chǎn)黨執(zhí)政的歷史也滿(mǎn)60年,在這60年的風(fēng)雨征程中,中國(guó)共產(chǎn)黨為推進(jìn)黨的建設(shè)的系統(tǒng)工程,在制度建設(shè)方面不斷開(kāi)拓創(chuàng)新,積累了許多豐富的經(jīng)驗(yàn)。

第一,黨的制度建設(shè)要與國(guó)家的法制建設(shè)緊密結(jié)合。一個(gè)國(guó)家要依法治國(guó),同樣,一個(gè)黨也要依法(黨紀(jì)、黨法)治黨,中國(guó)共產(chǎn)黨是執(zhí)政黨,在整個(gè)國(guó)家政治生活中處于領(lǐng)導(dǎo)核心地位,黨的制度建設(shè)的成敗直接影響著國(guó)家的法制建設(shè),也關(guān)系到依法治國(guó)水平的高低。江澤民指出:“要堅(jiān)持從我國(guó)國(guó)情出發(fā),總結(jié)自己的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn),同時(shí)借鑒人類(lèi)政治文明的有益成果,絕不照搬西方政治制度的模式。要著重加強(qiáng)制度建設(shè),實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義民主政治的制度化、規(guī)范化和程序化。”[16]26這既是80多年來(lái)黨的制度建設(shè)的科學(xué)總結(jié),也是今后一段時(shí)期加強(qiáng)黨的制度建設(shè)的方向和指南。

第二,黨的制度建設(shè)要與其他方面的建設(shè)密切配合。黨的建設(shè)是一個(gè)系統(tǒng)工程,制度建設(shè)居于核心地位,這并不意味著忽視、消弱甚至是否定其他方面的建設(shè)。中國(guó)共產(chǎn)黨的十六大在部署黨的建設(shè)時(shí)強(qiáng)調(diào):“一定要把思想建設(shè)、組織建設(shè)和作風(fēng)建設(shè)有機(jī)地結(jié)合起來(lái),把制度建設(shè)貫穿其中?！盵16]39應(yīng)把制度建設(shè)與其他方面的建設(shè)密切配合、相互協(xié)調(diào),形成合力,從而提高黨的建設(shè)的總體水平。

第三,制度建設(shè)要注重制度各組成部分及內(nèi)容的辯證統(tǒng)一。制度建設(shè)的關(guān)鍵在于體制和機(jī)制的健全與完善。保證一個(gè)系統(tǒng)的順利運(yùn)轉(zhuǎn),不是靠某個(gè)單一制度,而是要靠一個(gè)制度體系來(lái)支持。體制和機(jī)制建設(shè)強(qiáng)調(diào)的是:構(gòu)成黨的制度的各個(gè)要素之間的聯(lián)系,強(qiáng)調(diào)的是黨的組織和活動(dòng)中各基本要素之間的統(tǒng)一、配合和協(xié)調(diào),即注重制度建設(shè)的整體性和完整性。

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注釋:

① 摘自1966年1月25日《人民日?qǐng)?bào)》(第1版)。

[責(zé)任編輯:陳可闊]

1949-2009 CPC憇 Theoretical Exploration of the System Construction

LIAO Sheng-ping

(Department of History Teaching and Research, the Party School of the Central Committee of the C.P.C., Beijing 100091, China)

Abstract: From the founding time of the P.R.C to the Third Plenary Session of the Eleventh Central Committee, CPC explored the system construction, but failed to form a regular and institutionalized mechanism, leading to a few of twists and turns. Deng Xiaoping as the core of the central collective leadership attached great importance to system construction and carried out much of the pioneering work. Jiang Zemin inherited the spirit of Deng Xiaoping and started to innovate, Hu Jintao, based on the establishment of the Party Constitution as the core of the party institutional system. 60 years, the system construction of CPC has undergone a rational and arduous road of development and in the process CPC has achieved fruitful results, and accumulated experience.

Key words: CPC; system construction; theoretical exploration