當(dāng)城市轉(zhuǎn)型遭遇國際金融危機(jī)時(shí),一些曾在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中掩蓋的矛盾開始凸顯而出。在這些矛盾中,財(cái)政收支的困擾正讓上海的執(zhí)政者感到前所未有的壓力。
2008年,上海市地方財(cái)政收入2382.3億元,同比增長13.3%,財(cái)政收入總體保持較快增長,比2007年增幅31.38%。2008年,上海市地方財(cái)政支出2617.7億元,比2007年增長18.9%。在外界看來,地方財(cái)政收支嚴(yán)重不平衡的背后,折射出上海正面臨財(cái)政收支矛盾日益突出的問題。
書記市長連嘆當(dāng)家不易
牛年春節(jié)假期剛剛過完,2月4日,上海市市長韓正在“上海市財(cái)稅工作會(huì)議”上表示:“財(cái)政是經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的綜合反映。當(dāng)前要充分認(rèn)識(shí)在特殊時(shí)期做好財(cái)稅工作的極端重要性,立足上海經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展大局,完成今年財(cái)稅工作的目標(biāo)任務(wù)?!?br/> 一位不愿透露姓名的上海市政府官員告訴《中國經(jīng)濟(jì)周刊》,“韓市長這么為上海財(cái)政操心,是他多年擔(dān)任上海市長以來少有的,現(xiàn)在還有一大堆地方等著用錢呢,但今年上海地方財(cái)政收入預(yù)算增幅回到個(gè)位數(shù)(6%)已經(jīng)成為了必然,怎么能不著急?!?br/> 與長期在上海工作的韓正相比,2007年上任的上海市委書記俞正聲對(duì)上海的財(cái)政情況的感受經(jīng)歷了從“美好向往”到“深感壓力”的轉(zhuǎn)變過程。
1月16日,俞正聲在與上海市政協(xié)委員座談時(shí)回憶起了這種轉(zhuǎn)變。他說:“我來上海之前,曾向中央領(lǐng)導(dǎo)包括曾經(jīng)在上海工作的老領(lǐng)導(dǎo)請(qǐng)教,上海發(fā)展中應(yīng)該注意什么。有些同志和我講,上?,F(xiàn)在的錢多的用不完,我來上海之后感覺錢是很多,但我隨后發(fā)現(xiàn)上海財(cái)政遇到一系列的問題,沒有我當(dāng)初想的那么好,上海各類財(cái)政支出的壓力很大?!?br/> 在一系列財(cái)政問題中,最讓人苦惱的是上海社保基金的“入不敷出”,“這一情況已經(jīng)到了出現(xiàn)嚴(yán)重穿底的境地,而未來二十年這一用財(cái)政收入填補(bǔ)社保基金窟窿的局面會(huì)越來越嚴(yán)重。”上述不愿透露姓名的官員稱。
財(cái)政補(bǔ)社?;稹翱吡?br/>
“社?;饑?yán)重穿底,僅2008年上海市級(jí)財(cái)政收入為上海社?;鹜械?70-180億元,占到了市級(jí)財(cái)政收入的17-18%左右,而預(yù)計(jì)今年還需要增加60-70億才能把社?;鸬目吡a(bǔ)上?!?月6日,俞正聲在與上海市政協(xié)委員座談時(shí)稱。
目前,上海市級(jí)財(cái)政是上海地方財(cái)政的大頭,雖然2008年市級(jí)財(cái)政收入為1220.6億元,同比增長12.7%,但減去市級(jí)返還給區(qū)縣財(cái)稅體制改革收入基數(shù)及其他結(jié)算補(bǔ)助,實(shí)際可使用的市級(jí)財(cái)政收入總計(jì)為994.5億元。而170-180億元的社?;鹜械渍嫉搅诉@塊財(cái)政支出的相當(dāng)一部分。
記者從上海市財(cái)政局獲悉,2008年,上海市級(jí)財(cái)政支出加上結(jié)轉(zhuǎn)下年支出總計(jì)994.5元。
在上海市2009年預(yù)算草案中,上海市財(cái)政局把今年市級(jí)地方財(cái)政收入預(yù)算增長定為5%,把支出預(yù)算定為增長10.2%,上海市政府希望通過這樣的財(cái)政收支方式來填補(bǔ)上60-70億的社?;鹜械自隽坎糠仲Y金。
“在未來相當(dāng)長一段時(shí)間內(nèi),依靠并提高財(cái)政支出比例為上海社?;鹜械椎那闆r將長期存在,甚至?xí)絹碓絿?yán)重,最根本的理由就是上海的老齡化問題?!庇嵴曉谂c上海市政協(xié)委員座談時(shí)稱。
據(jù)“2008老齡事業(yè)發(fā)展國際研討會(huì)”公布的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì),截至2007年底,上海60歲及以上戶籍老年人口總數(shù)已達(dá)286.33萬人,比重接近全國平均水平的2倍;預(yù)測(cè)到2010年,上海老年人口總數(shù)將達(dá)312萬人,約占總?cè)丝诘?3%。這一比例直向世界第一長壽大國日本的老齡化水平看齊。2020年,上海老年人口數(shù)字將攀升至500萬,而上海老齡化發(fā)展的趨勢(shì)要到2025-2030年間才會(huì)達(dá)到高峰。
記者發(fā)現(xiàn),目前上海的80歲以上的老年人已經(jīng)到了有50多萬,占到老年人口總量的17%以上,占到總?cè)丝诘牟畈欢?%的比重,這顯示出上海不但面臨老齡化的問題,高齡的老齡化問題更是日趨嚴(yán)重,而該部分人群對(duì)于社?;鹬叙B(yǎng)老、醫(yī)療費(fèi)用支出巨大。
稅費(fèi)改革“困擾”財(cái)政收入
倘若說為上海社?;稹巴械住笔巧虾X?cái)政“必須”增支部分的話,那么上海地方財(cái)政的減收因素成為上海財(cái)政收支矛盾顯現(xiàn)的另一重要原因。
上海市財(cái)政局向《中國經(jīng)濟(jì)周刊》提供的文件顯示,受到國際金融形勢(shì)惡化影響,2008年下半年起,上海的鋼鐵、汽車、房地產(chǎn)等支柱產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)需求由旺轉(zhuǎn)弱,證券業(yè)持續(xù)低迷,四大行業(yè)收入增幅分別下降27%、4.7%、23.2%和61.6%。
而記者從上海市統(tǒng)計(jì)局獲得的資料顯示,2008年,上海地方財(cái)政收入各大稅種增長情況如下:增值稅334.89億元,增長6.8%;營業(yè)稅763.38億元,增長6.8%;企業(yè)所得稅547.99億元,增長28.7%;個(gè)人所得稅204.89億元,增長20.9%。
上海財(cái)稅部門有關(guān)負(fù)責(zé)人告訴《中國經(jīng)濟(jì)周刊》,所得稅是去年上海財(cái)政依然保持“兩位數(shù)”增收的主要原因,值得注意的是,企業(yè)所得稅和個(gè)人所得稅的大幅增長的原因是與增值稅、營業(yè)稅等稅收征收方式的不同,即去年上半年對(duì)2007年所得稅一次性增收造成的,這將給今年所得稅繼續(xù)增收形勢(shì)會(huì)帶來壓力。
不過,令上海財(cái)政局更“郁悶”的是,一邊是財(cái)稅部門面臨著減收壓力,另一邊,上海正希望采用與國際接軌的低稅賦的方式發(fā)展金融業(yè),建設(shè)國際金融中心。
在企業(yè)所得稅、個(gè)人所得稅放緩的背景下,金融行業(yè)從業(yè)人員個(gè)人所得稅征收比例的調(diào)降“呼之欲出”。事實(shí)上,上海為了建設(shè)金融中心與國際接軌,吸引更多人才來滬工作,將會(huì)調(diào)降高端金融人才的個(gè)人所得稅征收比例,這一政策已經(jīng)被上海金融服務(wù)辦主任方星海多次提及。
《中國經(jīng)濟(jì)周刊》獲悉,2008年2月以來,上海一直在著手制訂《上海市推進(jìn)國際金融中心建設(shè)條例》,其中將會(huì)涉及該部分內(nèi)容。目前,上海在金融中心建設(shè)方面正在向香港看齊,而目前香港的個(gè)人所得稅率一律為15%,較內(nèi)地要低得多。而目前內(nèi)地個(gè)人所得稅采用超額累進(jìn)稅率,最高稅率可達(dá)到45%。
上海市金融服務(wù)辦公室主任方星海曾向《中國經(jīng)濟(jì)周刊》坦言:“在內(nèi)地的金融行業(yè)而言,我們覺得這些金融人才的稅負(fù)可能有些過重,所以說,上海會(huì)在未來進(jìn)一步降低這方面的稅負(fù)。我們希望能夠吸引更多的人才來上海工作。”
城市建設(shè)的巨大成本
今年1月,上?!皟蓵?huì)”期間,上海市市長韓正在多個(gè)場(chǎng)合向人大代表和政協(xié)委員“嘆苦經(jīng)”?!吨袊?jīng)濟(jì)周刊》記者在旁聽多個(gè)小組和分組會(huì)議中,聽到不少區(qū)縣負(fù)責(zé)人或企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)向市政府領(lǐng)導(dǎo)表示,在經(jīng)濟(jì)困難的情況上,希望市政府在財(cái)政上給予支持。
事實(shí)上,目前上海一些區(qū)縣在財(cái)政上的困難并不為外界了解。俞正聲在與上海市政協(xié)委員座談時(shí)稱:“上海各區(qū)財(cái)政負(fù)債很重。郊區(qū)負(fù)債很大部用來分解決失地農(nóng)民社會(huì)保障問題,而城區(qū)主要財(cái)政用于基礎(chǔ)建設(shè)配套投資,需要很多錢。有的區(qū)每年財(cái)政支出20%-30%都是用來歸還債務(wù)累息,有的區(qū)的債務(wù)已經(jīng)達(dá)到該區(qū)一年財(cái)政收入的2倍。”
一些代表委員認(rèn)為,與北京軌道交通統(tǒng)一2元票價(jià)相比,目前上海的軌道交通較貴,平均市民每天上下班花在公共交通上的費(fèi)用達(dá)到10元左右,希望市政府進(jìn)一步出臺(tái)民生政策,降低市民出行成本。
對(duì)于這樣想法,韓正市長表示:“目前上海已運(yùn)營的軌道交通線路230多公里,每天客流300多萬,2008年收入35個(gè)億,但是僅需要返還的利息就高達(dá)28億,收入僅夠支付利息,銀行貸款的本金如何歸還,還是個(gè)未知數(shù)?!?br/> 1月15日,韓正市長在“上海市人大市長補(bǔ)充發(fā)言會(huì)議”上還特意再次給代表委員算了兩筆帳。韓正市長說:“按照規(guī)劃,上海的軌道交通1-13號(hào)線,總里程350公里,預(yù)計(jì)總投資2380億,政府至少要拿出35%近833億的資本金。在已經(jīng)將1、2號(hào)線的回收資金平鋪用于新開工的線路項(xiàng)目資本金的情況下,現(xiàn)在只到位近700億元,還有200億元,我也不知道哪里來?!?br/>
韓正市長表示:“上海近期完成了到2020年的《上海市軌道交通網(wǎng)絡(luò)規(guī)劃方案》,規(guī)劃城市軌道線路總長達(dá)880公里,未來還要需要投入2100億,其中60%銀行貸款,35%需要由政府支出的資本金860億,外加前13條線的資本金缺口共計(jì)1000億?!?br/>
面對(duì)這方面的困難,上海市委書記俞正聲表示:“中央領(lǐng)導(dǎo)對(duì)于上海經(jīng)濟(jì)發(fā)展很關(guān)心,并為上海的發(fā)展出謀劃策,找到了很多出路和辦法,例如建議通過采取動(dòng)用銀行的貸款做項(xiàng)目資本金,這樣財(cái)政就能空出一部分解決其他民生和社會(huì)問題?!?br/>
土地財(cái)政、項(xiàng)目稅收能否舍棄
一位不愿透露姓名的上海市政府官員對(duì)《中國經(jīng)濟(jì)周刊》記者坦言,一個(gè)家、一個(gè)城市、一個(gè)國家的財(cái)政賬本不出現(xiàn)赤字,關(guān)鍵在于能否做到“開源節(jié)流”,目前上海財(cái)政稅收開源工作遇到了難處,原本依賴于土地財(cái)政、項(xiàng)目稅收的增長模式就不再適應(yīng)當(dāng)前的情況了。
1月16日,上海市委書記俞正聲在與上海市政協(xié)委員座談時(shí)坦言:“上海經(jīng)濟(jì)正處于轉(zhuǎn)型,制造業(yè)要向高水平的發(fā)展,就要摒棄原有的項(xiàng)目稅收。簡(jiǎn)單地建一個(gè)工廠很容易,建一個(gè)1000萬噸的大鋼廠,有兩三年就起來了,起來之后就是幾十億的稅收,鋼廠本身還可以解決一千來人的就業(yè),進(jìn)而可以帶動(dòng)幾萬人的就業(yè)?!?br/> 俞正聲表示:“但上海不能再靠搞這些了,經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要提高水平、提高質(zhì)量、提高檔次。這種高端制造業(yè)給稅收、就業(yè)帶來的利益是不大的。例如上海的商用飛機(jī)項(xiàng)目,就業(yè)不會(huì)提高很多,稅收效益也趕不上鋼廠?!?br/> 業(yè)界人士認(rèn)為,雖然上海執(zhí)政者對(duì)于不為傳統(tǒng)的大項(xiàng)目稅收“折腰”達(dá)成了共識(shí),但對(duì)于曾帶動(dòng)上海財(cái)政收入若干年高速發(fā)展的土地財(cái)政是否能夠舍棄依然并不明朗,若舍棄土地財(cái)政又將如何補(bǔ)足財(cái)政赤字,出路也不明朗。
此前,上海市社科院曾發(fā)布專題報(bào)告稱,上海市的財(cái)政收入中,有25%來自房地產(chǎn)及相關(guān)行業(yè),包括土地出讓收益、房地產(chǎn)企業(yè)營業(yè)稅和所得稅等。近5年,上海房地產(chǎn)開發(fā)經(jīng)營所產(chǎn)生的稅金(營業(yè)稅及附加、土地增值稅、企業(yè)所得稅等)相當(dāng)于同期上海地方財(cái)政收入的15%(未扣除上繳中央財(cái)政部分)。加之上各種規(guī)費(fèi)等,房地產(chǎn)業(yè)所產(chǎn)生的稅、費(fèi)和土地出讓金相當(dāng)于同期上海地方財(cái)政收入的35%左右。
從目前的情況來看, 2009年土地財(cái)政對(duì)于上海財(cái)政的貢獻(xiàn)會(huì)大大降低。上海市財(cái)政局相關(guān)人士向《中國經(jīng)濟(jì)周刊》提供的文件顯示,包括新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)、國有土地使用權(quán)出讓收支、國有土地收益基金、農(nóng)業(yè)土地開發(fā)資金等8項(xiàng)政府性基金其在今年的收入預(yù)計(jì)“難度較大”,特別是國有土地使用權(quán)出讓收入的不確定因素較多。
預(yù)計(jì)2009年,上海市政府性基金收入預(yù)算僅僅為458.5億元。而以前若干年,僅僅土地出讓一項(xiàng)收入的金額就超過這一總計(jì)數(shù)字。