孫 凱,孫 琳

(北京市公安局 刑偵總隊,北京 102614)

法治視野下我國警察權的規(guī)制與警政革新

孫 凱,孫 琳

(北京市公安局 刑偵總隊,北京 102614)

警察權是國家權力的重要組成部分,警察權的運行狀態(tài)在一定程度上標志著一個國家法制文明的發(fā)展水平。目前我國正處于社會主義轉型時期,我國警察權在其運行過程中存在許多問題,因此應當對其加以規(guī)制,使之更加符合現(xiàn)代法治社會對警察權的效能要求,進一步推動我國警政革新的步伐。

警察權;規(guī)制;革新

警察權是國家公共權力的重要組成部分,是國家依法賦予人民警察維護國家安全和社會治安秩序,保障百姓平安的強制力量。然而,權力是把雙刃劍。一方面,警察權是組織社會、維持秩序、實現(xiàn)公共政策目標不可或缺的手段;另一方面,警察權自身所具有的單方性、主動性、強制性又使得它成為一種極具擴張性、侵略性的權力,一旦運用不當,就會對公民、法人或者其他組織的合法權益造成致命的侵害。因此,如何對警察權進行有效規(guī)制,對促進我國的警政革新具有深遠的意義。

一、警察權的法理學分析

學界關于警察職權性質的認識中,對治安行政管理權屬于行政權性質的認識是明確并統(tǒng)一的,但對刑事偵查權是屬于行政權還是司法權的認識并不統(tǒng)一。

那么,警察權尤其是其中的刑事偵查權到底應該是什么性質的權力呢?從司法權和行政權的特性來分析,警察權應該是或主要是行政權而非司法權。因為司法權與行政權在本質上有不同的特性:一是司法權是對社會沖突所作的最終裁判,而行政權則不然;二是行政權是國家利益的代表,具有明顯的傾向性,而司法權具有中立性;三是行政權最基本的特性是上下一體、上命下從,而司法權具有獨立性;四是司法權不能主動運用,具有消極性,而行政權具有積極主動性。這些特性是區(qū)分和判明權力屬性的基本標準。照此標準,警察權應該屬于行政權。[1]因為它基本不符合司法權應有的特性。一是公安機關和警察對治安案件的裁決和刑事案件的處理不具有終局性;二是公安機關和警察在刑事偵查過程中,不是消極被動地作為,而是主動出擊,采取的是典型的行政運作方式;三是公安機關作為行政管理和處罰、刑事強制措施的決定者,維護國家、社會利益是其天性,它不是中立于政府和當事人之間,而是代表政府對影響社會秩序的人員進行追訴;四是在組織結構中,行使偵查權的警察個體和組織必須服從和接受來自上級的領導、指揮、命令,是一種典型的上命下從、上下隸屬的行政關系,顯示著行政權的性質和特征。[2]

二、當前我國警察權的異化分析

警察權的異化是指警察權的運行脫離了其設定的本意,向另外的方向發(fā)展。我們可以將一切不正當?shù)剡\用警察權的行為稱為警察權的異化。從法制角度講,警察權的執(zhí)行必須嚴格遵循 “依法行政”原則,警察權內在地存在著一種異化機制,使它有被擴張而濫用的可能。

(一)警察權異化的表現(xiàn)

1.警察權本質的異化

由于偏離了警察權的行政權本質,導致我國立法上本應由司法機關獨享的權力賦予了警察機關。如按現(xiàn)代法治原則的要求,除在緊急情況下外,只有經(jīng)過法院的審查和批準,公安機關才有權對公民的人身、財產(chǎn)、隱私等權利進行限制或剝奪。警察機關作為國家行政機關是無權自行剝奪或限制公民的人身、財產(chǎn)、隱私等基本權利的。但由于警察機關被認為仍具有司法性,也賦予了其廣泛的對公民的基本權利進行限制或剝奪的權利。警察機關有權對那些有輕微違法行為者進行勞動教養(yǎng),期限為 1至 3年,必要時,還可以延長 1年;有權對吸食、注射毒品成癮的人員進行強制戒毒,期限為 3至 6個月,最長可達 1年。以上兩種措施的嚴厲程度在期限上比所有附加刑和部分剝奪自由刑還長。另外,警察機關還有權對嚴重危害社會治安者處以 1至 15日拘留,合并執(zhí)行還可超過 15日,有權對違法犯罪嫌疑者進行盤查留置,最長達 48個小時,這兩種措施比許多國家的刑事拘留時間都長。為了維護穩(wěn)定的社會秩序,國家應當有權對公民的權利和自由進行一定的限制和剝奪。但按法治原則,作為行政機關的警察機關只有申請和執(zhí)行的權力,對于涉嫌違法者的行為是否確實符合法律所規(guī)定的處罰標準,則必須由一個中立的機構,即由法院來進行審查和判斷,而作為申請者和執(zhí)行者的警察機關同時兼任裁判者明顯違反了正當法律程序的基本原則——任何人不得做自己的案件的法官。[3]23

2.警察權運行的失范

警察權本質上的異化導致其運行中的失范。警察權運行失范是對規(guī)范權力、保障權利、平衡利益格局的極大破壞。它將導致整個警務管理活動處于極端混亂的狀態(tài)。[4]9警察權運行失范如不能得到有效遏制,對失范警察權行為不能進行適當及時地救濟,秩序將難以保持。警察權運行中的失范主要表現(xiàn)在以下幾個方面:

(1)超越職權。警察機關越權實施警察行為,是最經(jīng)常發(fā)生的、也是最典型的警察權失范現(xiàn)象。超越警察權是指警察機關或法律法規(guī)授權的組織及其人員以及受委托的組織或人員,超越法定或授權或委托的權力及其限度,而作出的不屬于警察職權范圍的警察行為。在我國各級公安機關的非警務活動就是警察超越行政職權的最常見的現(xiàn)象。

(2)濫用職權。警察濫用職權主要表現(xiàn)為:刑訊逼供;濫用警械、武器;濫用刑事強制措施;濫用行政處罰權;濫用行政確認權和行政許可權。不過,對濫用職權的認定是實踐中較難把握的問題。對如何認定濫用職權,曾有人建議采取下述方法:考察案件自身情節(jié)與裁量法律的關系,考察案件與案件之間的關系,考察案件事實與法律規(guī)定的關系,考察法律條文本身的內容等。[5]

(3)不履行職權。不履行職權是指警察機關應當依照法律法規(guī)的規(guī)定行使職權、履行職責而拒不行使職權、履行職責的行為,也稱為失職行為。因為行使職權不僅是警察機關擁有的權力,也是其應當履行的職責。隨著國家經(jīng)濟的發(fā)展和人權保障意識的提高,以結果來確定責任的原則逐漸為越來越多的國家所采用,即便是因客觀條件不足而不作為,只要對相對人的合法權益造成了損害,在許多國家也要追究警察機關的無過錯責任。[4]11

(4)警察程序違法。一是程序的異化。即程序的實際履行違背程序本來的設立目的。如立案程序,它是我國偵查程序的一個重要組成部分,但在實踐中,有的警察機關和偵查人員將刑事案件當成一般治安案件來辦理,大案化小、重罪化輕、以罰代刑。還有的對刑事案件“不破不立”、“先破后立”,導致立案不實。[6]二是程序的弱化。即程序因得不到強有力的保證或缺少監(jiān)督而沒有得到完全遵守。三是程序的虛化。即程序被完全拋棄。程序的虛化往往表現(xiàn)為警察機關及警察嚴重違反程序,有法不依,執(zhí)法犯法。[7]

(二)警察權異化的原因分析

1.警察權力設置存在缺陷

一是警察權定位不準。在我國,警察權是行政權與司法權統(tǒng)一,我國刑法第九十四條更明確將偵查人員界定為“司法工作人員”。但從本質上講,警察權主要是行政權,在國外,對之都有實體和程序上的嚴格限制,但在我國,目前對警察職權活動,還沒有完全被納入到司法審查和控制的范圍,受到有效的限制與制約。二是警察機構過于龐雜。公安機關是我國警察機關的主體,除國家安全機關以外,在我國 “大一統(tǒng)”的警察權體制下,維護治安的行政職權和偵破犯罪的刑事職權都是由公安機關行使。與此同時,公安機關內部,特別是基層 (如派出所)內部的分工卻并不明確,管理體制也比較混亂。職能過多、權限過大,容易在無形中助長警察階層的特權意識,與現(xiàn)代法治社會的通論——警察的權力愈小,表明社會的法治化程度愈高格格不入。[8]三是警察權力高度壟斷。我國絕大部分警察權都由公安機關行使,警察行政職權與刑事職權也只是在公安機關內部存在部門上的劃分而已,從而形成一種高度壟斷的警察體制。警察機關享有的廣泛權力中,相當一部分是處罰權,在現(xiàn)行的警察制度下,這些權力的行使極不規(guī)范,基本上都是自我授權、自我決定、自我實施的,刑事偵查中的強制措施、偵查行為也是如此。因此,這種權力的行使具有相當程度的任意性和不確定性。數(shù)據(jù)表明,在市場經(jīng)濟建設的過程中,盡管政府對經(jīng)濟領域的控制力在減弱,但旨在維持公共秩序的警察權并沒有出現(xiàn)任何收縮和轉移的趨勢。[6]

2.規(guī)制機制的兩難境況

警察權天然具有跳出制度約束的品格,警察制度設計者往往面臨兩難困境,無法在實踐中尋找矛盾利益的最佳平衡點,而總是存在或多或少的偏向和損害,這就使得警察權合理地擁有了制度保障和利用制度缺陷的可能性。[9]實際上,警察權行使所針對的社會問題,都是其它行政機關無力或不愿處置的難題,警察權因此必須承擔 “維護治安”、“維護社會秩序”這一模糊概括的角色。警察權行使過程中必須大量地采用非司法化的緊急處理辦法,或運用自由裁量權解決社會中紛繁的沖突事件。當立法者企圖制定明確的體系制度以對警察權力進行有效規(guī)制時,它即面臨一個激烈的兩難抉擇:如果一個旨在規(guī)制權力的制度被細微地明確,則警察權力得以自由展開的空間被局限,警察可能無法在發(fā)生任何社會侵擾事件時援用有效的法律措施制止或避免侵害擴大,也可能以法律未授權之理由拒絕社會對處理事故的請求。相反地,如果一項旨在維護社會治安的制度被寬松地授予警察權不受合法目的與合理根據(jù)為支撐的自由裁量,警察權可能泛化并積極介入種種社會控制方法中,從而導致侵害公民私權的失約行為。

3.公共物品的外部性

公共物品具有消費上的非競爭性和非排他性。由于非排他性,任何一個消費者消費一單位商品的機會成本總為零。而非競爭性意味著,沒有任何消費者要為它所消費的公共物品去與其他任何人競爭。因此消費者就會盡量少支付給生產(chǎn)者以換取消費公共物品的權利。警察服務作為公共物品提供是社會每一個人的公共安全,而某些單位和個人舉辦了商業(yè)活動要求警察機關免費提供服務,此時警察服務的對象是特定的機構或公民個人,活動的范圍主要限于私人權利領域。商業(yè)活動的目的是營利,則警察提供的安全服務維護的是私人利益,產(chǎn)生了消費的外部不經(jīng)濟。雖然此類服務于警察公共服務是相通的,不可分割的,但完全可以通過私人物品 (保安公司)或征稅的形式對警察的服務勞動予以補償。

4.立法不完善

警察立法不完善,造成警察權行使無法可依,或法律陳舊過時,有法不能依。一是警察組織立法不完善。我國現(xiàn)行的警察組織法律有 1954年頒布施行的《公安派出所組織條例》和 1995年頒布施行的《人民警察法》。有關警察組織的行政法規(guī)有 1997年發(fā)布施行的《公安機關督察條例》和2000年修正的《人民警察警銜標志式樣和佩帶辦法》。大量具體的警察組織立法是以公安部部門規(guī)章、規(guī)范性文件的形式存在?！度嗣窬旆ā冯m然規(guī)定了警察機關設置、錄用條件,但過于原則簡單,操作性不強。二是警察行為立法較粗陋。在偵查刑事案件過程中,《刑事訴訟法》和《公安機關辦理刑事案件程序規(guī)定》對行使偵查權的規(guī)定過于簡單,給警察辦案留下了太大的自由發(fā)揮空間?！豆矙C關辦理刑事案件程序規(guī)定》第二百二十條“對犯罪嫌疑人違法所得的財物及其孳息,應當依法追繳”,辦案人員可以自行決定追繳犯罪嫌疑人的財物,而不論財物的價值、性質、用途和扣押的期限。有些扣押財產(chǎn)長年不能做出結論,犯罪嫌疑人都死亡了,財產(chǎn)仍被作為贓款不予發(fā)還家屬。[10]

5.管理體制上存在弊端

一是基層民警超負荷的工作量、相對低下的收入、較差的社會承認度與高標準的紀律、高風險的責任,形成了巨大的思想落差,從而使相當部分基層民警對警察這個職業(yè)缺乏認同感和歸屬感,反映在隊伍問題上表現(xiàn)為隊伍思想不穩(wěn)、凝聚力下降、愛崗敬業(yè)精神淡化、工作積極性不高。二是執(zhí)法工作嚴格的考核要求,嚴厲的責任追究倒查制度,同法律法規(guī)不全、執(zhí)法依據(jù)不足、操作性不強、執(zhí)法環(huán)境惡化,形成了強烈的思想困惑,使基層民警在心理上對執(zhí)法工作產(chǎn)生一定恐懼感。反映在問題上表現(xiàn)為隊伍士氣不高、干勁不足、消極厭戰(zhàn)、縮手縮腳、缺乏工作激情。三是持續(xù)嚴打的高壓態(tài)勢與案件不斷激增的高危態(tài)勢,民警心血的巨大付出與行風評議的末位現(xiàn)實,使民警對搞好社會治安產(chǎn)生信心危機,發(fā)出警察行當“沒法干了”的感慨。反映在問題上表現(xiàn)為能被動應付、能干多少就算多少等觀念,急功近利,搞短期的、立竿見影式的專項斗爭有積極性,而對長效性、周期長、見效慢的基礎工作勁頭不足。四是警力嚴重不足,工作超負荷運轉,使“充電”時間少,培訓再學習機會少,公安隊伍整體素質已經(jīng)不適應現(xiàn)實斗爭的需要。反映在問題上表現(xiàn)為業(yè)務素質不強,辦案能力不高,處置方法欠當。[11]

6.監(jiān)督制約機制不完善

現(xiàn)代法治追求國家權力的相互制衡,而我國警察權力的行使恰恰缺少應有的制衡。首先,法院對公安機關缺乏制衡。如法院對公安機關采取強制措施既無事前批準權,也無事后審查權。其次,檢察機關對公安機關也缺乏制衡。警檢關系使得檢察機關在行使對公安機關的監(jiān)督權時處于極為尷尬的地位:形式上是警檢對等平行關系,實際上則是警主檢輔,檢察權對警察權的控制力相當薄弱,更缺乏對偵查活動的司法審查,法律監(jiān)督的權威性無從體現(xiàn)。最后,在公安機關內部監(jiān)督方面,我國現(xiàn)行警察法第六章、第七章分別規(guī)定了執(zhí)法監(jiān)督和法律責任,但這些條文都是較為籠統(tǒng)的原則性規(guī)定,缺乏具體的操作性規(guī)定。上級公安機關對下級公安機關的監(jiān)督也往往由于部門利益保護等因素,在很多情況下得不到真正落實。

三、我國警察的規(guī)制與警政革新

警察權是國家權力的重要組成部分,警察權的運行狀態(tài)在一定程度上標志著一個國家法制文明的發(fā)展水平。目前我國正處于社會主義轉型時期,我國警察權在其運行過程中存在許多問題,因此應當對其加以規(guī)制,具體而言:

(一)健全法制是警察權規(guī)制的保障

法律是權力的來源,法治意味著政府的全部權力必須有法律授權。[12]高質量的立法,科學完備法律體系,是實行人權的法制保障,使尊重和保障人權做到有法可依的基本前提。目前我國有關警察權的立法比較混亂,法律法規(guī)不統(tǒng)一的現(xiàn)象仍然存在。警察權除了源于法律的授予外,還源于大量的行政法規(guī)、地方性法規(guī)以及規(guī)章的授權。特別是一些授權警察實施限制人身自由的處罰和強制措施的規(guī)定還沒有及時全面清理,如現(xiàn)存的由國務院行政法規(guī)和公安部規(guī)章所確定的勞動教養(yǎng)制度等。而根據(jù)《立法法》的規(guī)定,對限制人身自由的處罰和強制措施只能由法律設定。因此,我國立法機關應加強對立法的控制,根據(jù) “法無明文規(guī)定即禁止”的原則,警察權的行使必須由法律明確規(guī)定。同時盡快組織清理不合時宜的法規(guī)、部門規(guī)章和規(guī)定等法律規(guī)范性文件,完善操作性強的統(tǒng)一的警察權法律、法規(guī)體系,以明確界定警察權的范圍,使各種形態(tài)的警察執(zhí)法都有相應的權力形式而真正成為法律意義上的權力。[13]

(二)司法審查是警察權規(guī)制的關鍵

用權力制約權力是現(xiàn)代行政的必要手段。警察權作為強大的國家權力,有著天然的攻擊性和侵犯性,容易自我擴張和膨脹。無論是治安行政管理還是偵查犯罪,警察權都不可避免地會影響和限制公民的權利。當警察權與公民權發(fā)生碰撞和沖突起爭議的時候,就有必要尋求超然中立的司法權,作為社會正義的最后一道防線,對紛爭作出最終的裁決。因此,將警察權納入到司法權的控制之下并進行適當?shù)乃痉▽彶橐呀?jīng)成為很多國家的一項司法制度。這一制度要求,對偵查活動中采取的剝奪或者限制人身自由的強制性措施,除例外情形以外,要由司法機關作出決定,而偵查機關自身無權決定。鑒此,應該把警察擁有的行政處罰決定權改為申請權。例如警察要對公民罰款,而公民有異議時,由法院來舉行聽證,雙方進行辯論,最終由法院作出決定。同時,從刑事法治的長遠發(fā)展來看,應該將司法審查機制延伸到審判之前,對刑事偵查中剝奪、限制個人權益和自由的措施,納入到司法權的控制之下。[1]確立司法授權、司法審查和司法救濟機制,使所有涉及個人基本權益的事項都由中立的司法機構來決定,以有效地保障被告人的正當權益。

(三)監(jiān)督機制是警察權規(guī)制的后盾

加強對警察權的制約和監(jiān)督,是保障公民權利必不可少的手段。主要包括三個方面:

1.強化并完善公安機關內部監(jiān)督制約機制。目前在公安機關內部已經(jīng)具備了一定規(guī)模的監(jiān)督制約體系,其中督察機構的監(jiān)督作用更大,因而完善內部監(jiān)督機制的重點應在完善督察機構的工作上。[14]

2.為當事人和社會公眾對警察權監(jiān)督創(chuàng)造條件,充分調動當事人和社會公眾參與警務監(jiān)督的積極性。社會公眾參與警察權的監(jiān)督具有很多優(yōu)點,特別是當事人的監(jiān)督,警察權的行使結果與其有直接的利害關系。但如果要讓社會公眾和當事人對警察權進行有效監(jiān)督必須滿足一個條件,即警務信息公開。特別是對當事人,警察機關應當及時并充分告知警察權運作的過程和結果以及過程、結果形成的依據(jù)和理由。

3.建立嚴格、客觀、不以警察組織自身利益為核心的績效評估體系。績效評估的存在促使警察組織必須按評估的標準而不是按自己任意的妄想去行事。同時,績效評估也為整個社會從外部監(jiān)督警察行為提供了基準線,社會對警察權從外部進行的監(jiān)督評判,包括輿論的評論、社會團體的監(jiān)督以及廣大民眾的議論都將從外部為警察權行使的改進提供壓力,從而為監(jiān)督警察權提供可能。但是值得注意的是,在進一步完善和健全執(zhí)法質量考評制度,加強執(zhí)法和辦案質量評估工作的同時,應改革目前的公安機關業(yè)績考核標準,不能只追求破案,把辦案數(shù)、破案率、定罪率這些單純體現(xiàn)追究目的的大指標作為唯一的考核標準?？赏ㄟ^設立警民聯(lián)系信箱或網(wǎng)站,聘請?zhí)匮O(jiān)督員或定期委托專業(yè)調查機構進行民意調查等具體運作方式,完成考核工作。

(四)體制革新是警察權規(guī)制的依托

警察權失范多依托于一定的行政制度,對其進行制度約束就應以警察學維度的考察為出發(fā)點,應著力于警察管理體制、組織制度等方面的改革。具體而言:

1.建立適應公安機關特點的人事管理機制,將公安經(jīng)費保障納入法制軌道,這是警察權力有效運作的物質基礎。公安隊伍是一支半軍事化的隊伍,人數(shù)多、專業(yè)性強、危險性大,而領導職數(shù)少,民警職級、待遇長期偏低。因此,應充分認識到公安工作的特殊性與公安經(jīng)費保障的重要性,將公安經(jīng)費保障納入法制軌道。建立符合公安職業(yè)特點的人民警察職務序列,在國家公務員序列中單列出來,按照“高于地方,略低于軍隊”的原則,加大警銜工資在民警工資構成中所占的比例,提高民警生活待遇,考慮設立優(yōu)厚的養(yǎng)老金制度,以確保公安機關充分履行職責。最大限度的減少公安機關與其他行政機關公務員之間、公安機關內設機構與基層民警之間在職級待遇上的差別,充分調動廣大民警特別是一線民警的工作積極性和創(chuàng)造力。

2.建立“條塊結合、以條為主”的領導體制。在保證黨對公安工作絕對領導的基礎上,加大公安內部垂直管理力度。市 (地)以下公安機關實行垂直管理,保留縣級公安機關建制,改為市公安局的派出機構,下屬派出所進行重新整合,建立警署。根據(jù)城區(qū)規(guī)模大小和治安復雜程度等情況設立分局或警署,直接隸屬于市公安局,由市公安局實行組織、人事、業(yè)務上的直接領導,將管事、管人、管錢一致起來,確保政令暢通,最大限度發(fā)揮公安機關整體作戰(zhàn)效能。減少地方和部門保護主義指令的干擾,減少非警務活動,這樣既有利于加大隊伍管理監(jiān)督的力度,保持隊伍純潔性,不斷提高隊伍建設水平和隊伍整體素質,有利于改善縣級公安機關的經(jīng)費保障,縮小同一地區(qū)間民警待遇差別,調動民警工作積極性。[4]

3.加快警察機關內部制度建設

一是在公安機關內部確立職能分離制度。該制度要求將公安行政主體內部的某些相互聯(lián)系的職能加以分離,使之分屬于不同的機構或不同的工作人員掌管,保障警察權的正確行使。二是完善執(zhí)法責任過錯追究制度,健全對警察機關的超越職權、濫用職權行為的變更或撤銷的法律制度,并完善對警察機關違法失職的不作為行為的責令其作為的法律制度,以及因此對他人合法權益造成損害的國家賠償責任制度。[15]三是健全并完善對警察人員在行使警察權中的違法失職、濫用職權、貪贓枉法、拘私枉法行為的行政責任制度、刑事責任制度以及因其違法行為引起國家賠償?shù)淖穬斨贫取?/p>

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責任編輯:韓 靜

A bstract:Police power is an important component of state power.To some extent,the operation condition of police power symbolizes the civilization levelof the developmentof a country’s legal system.Atpresent,China is undergoing the socialist transitional period.There are many problems in the course of police power operation in China.Therefore,police power shall be regulated to meet the requirements ofmodern legal society and to further accelerate policing system innovation.

Key w ords:police power;regulation;innovation

The Regulation of China’s Police Power and Policing System Innovation from the Perspective of law

Sun Ka i,Sun L in
(Contingent of Cr iminal Investigation,BeijingMunicipal Public SecurityBureau,Beijing 102614,China)

D631

A

1009-3745(2010)01-0109-06

2009-11-19

孫凱 (1983-),男,北京人,北京市公安局刑偵總隊九大隊助理工程師,三級警司,從事刑事偵查學研究;孫琳 (1960-),男,北京人,北京市公安局刑偵總隊九大隊大隊長,一級警督,從事刑事偵查學研究。