趙姍姍

（中州大學(xué)，河南鄭州450000）

中韓行政體制改革的差異與成因

趙姍姍

（中州大學(xué)，河南鄭州450000）

行政體制的精簡(jiǎn)高效一直是世界各國(guó)政府追求的目標(biāo)。實(shí)踐中，中韓行政體制改革存在著諸如改革的連貫性、行政體制改革與經(jīng)濟(jì)體制改革的關(guān)聯(lián)度、行政體制改革與政治體制改革進(jìn)行的先后順序、民間介入改革的程度等差異，究其原因主要是因?yàn)橹许n兩國(guó)的建國(guó)理念不同、管理方式不同、民主政治的發(fā)展階段不同、行政體制及法制的完善程度不同等。基于此，中國(guó)應(yīng)立足本國(guó)國(guó)情，不斷推動(dòng)我國(guó)行政體制改革的進(jìn)一步完善。

中韓行政體制改革；精簡(jiǎn)高效；差異分析

一、中韓行政體制改革的差異

（一）改革的連貫性存在差異

中國(guó)改革開放后歷屆政府的行政改革都有這樣一個(gè)特征，即按照建立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的要求，改革集權(quán)領(lǐng)導(dǎo)模式。這個(gè)特征從整體上說，具有明顯的連貫性和漸進(jìn)性，盡管在每一個(gè)具體發(fā)展時(shí)段上會(huì)有一定的差異，但是行政改革始終是圍繞解決中國(guó)行政管理中存在的某些突出問題展開的。正因?yàn)槿绱耍袊?guó)行政體制改革，受政府換屆影響較小，連貫性較好，其發(fā)展走向和重大方針政策，始終是在改革開放的既定路線和原則下進(jìn)行的。而韓國(guó)政府在1979年以后的行政改革中，雖然都是打著行政民主化的旗號(hào)，但是改革的主要目的、原則和措施與中國(guó)相比卻有著很大的差異性。第五共和國(guó)提出的建立“正義社會(huì)”和“福利社會(huì)”，大多都未實(shí)現(xiàn)；盧泰愚政府除了在推進(jìn)地方自治方面有所建樹外，其他改革方面并沒有取得多少實(shí)質(zhì)性進(jìn)展；金泳三政府在反腐敗運(yùn)動(dòng)中取得了較大的進(jìn)展，但是其他方面的改革由于受到激進(jìn)勢(shì)力和保守勢(shì)力的影響也未能達(dá)到預(yù)期效果；金大中政府的行政改革由于采用了比較果斷的做法，取得了明顯的成效。但是，上述總體反映出韓國(guó)政府的行政體制改革并沒有多大的連貫性。

（二）在行政體制改革與經(jīng)濟(jì)體制改革的關(guān)聯(lián)度上存在差異

中國(guó)所進(jìn)行的各項(xiàng)行政改革，都是直接與經(jīng)濟(jì)體制改革的推進(jìn)密切相聯(lián)的，并表現(xiàn)出直接為經(jīng)濟(jì)體制改革服務(wù)的指向。因?yàn)?，一方面，?dāng)經(jīng)濟(jì)體制改革發(fā)展中遇到包括行政體制在內(nèi)的種種障礙時(shí)，必須要排除經(jīng)濟(jì)體制改革發(fā)展的阻力，因此，其他方面的改革就理所當(dāng)然地被提上了議事日程；另一方面，其他影響經(jīng)濟(jì)體制改革發(fā)展的改革舉措實(shí)施之后，又會(huì)反過來促進(jìn)經(jīng)濟(jì)體制改革的深入發(fā)展。中國(guó)的行政體制改革，整體上表現(xiàn)出為經(jīng)濟(jì)體制改革發(fā)展掃清障礙和為經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)的特征。而韓國(guó)的行政體制改革，由于是按照每屆政府的組建以及其所堅(jiān)持的施政綱領(lǐng)展開的，加上韓國(guó)本身并不存在經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌的問題，因此，也不存在通過行政改革為建立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制服務(wù)的問題。依照韓國(guó)行政改革的發(fā)展演變過程，更多的是圍繞行政民主以及自治等政治層面上的問題展開的，因而，行政體制改革與經(jīng)濟(jì)體制改革的關(guān)聯(lián)度很低。

（三）進(jìn)行行政體制改革與政治體制改革的先后順序存在差異

韓國(guó)新時(shí)期的行政體制改革是在其政治轉(zhuǎn)型的基礎(chǔ)上進(jìn)行的，在第三波民主化浪潮的進(jìn)程中，其民主政體在1987年盧泰愚的“6.29”民主化宣言以后逐步得以鞏固。在此以后韓國(guó)進(jìn)行的行政體制改革都是在政治體制改革逐步完善的基礎(chǔ)上進(jìn)行的。由于各個(gè)黨派以及其他利益團(tuán)體的影響，歷屆政府的行政體制改革沒有連貫性。但是，有利的一面就是，改革為其行政民主化提供了良好的基礎(chǔ)，并且為其官僚制的鞏固提供了條件。因此，韓國(guó)的行政體制改革受政治因素的阻礙較少，其改革的力度與深度基本上能得以實(shí)現(xiàn)。而中國(guó)的現(xiàn)代化進(jìn)程，其改革的步驟首先是經(jīng)濟(jì)體制改革，然后是推動(dòng)行政體制改革，而政治體制改革進(jìn)行較晚。要完善市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，關(guān)鍵是要改革行政管理體制，轉(zhuǎn)變政府職能。如果政府職能不轉(zhuǎn)變，行政管理體制不改革，政府發(fā)展不到位，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)也很難得以完善。而政府職能的轉(zhuǎn)變需要政治體制改革來加以推動(dòng)，所以，在中國(guó)未來的政府體制改革中，政治體制改革將成為主導(dǎo)。

（四）民間介入改革的程度存在差異

韓國(guó)行政體制改革更注重專家與民間人士的介入。自1980年以來，隨著韓國(guó)的民主化進(jìn)程的深入發(fā)展，韓國(guó)政府開始重視行政體制改革過程中民間力量的積極參與，建立了官民合作機(jī)制，提高了改革決策的科學(xué)性和改革過程的透明性。這一點(diǎn)在金大中政府行政改革中顯得十分突出。相比較而言，中國(guó)行政體制改革中民間介入的成分較少，專家介入改革的力度也不夠，且未形成固定的制度。這樣不僅不利于改革方案的合理性規(guī)劃，而且由于改革的措施中缺乏公眾參與和監(jiān)督，導(dǎo)致改革的透明性和實(shí)效性大打折扣。

二、中韓行政體制改革差異的原因分析

（一）根本原因：建國(guó)理念和管理方式不同

中韓兩國(guó)的建國(guó)理念對(duì)兩國(guó)政治以及行政的發(fā)展產(chǎn)生了很大的影響。不同的建國(guó)理念：中國(guó)采取了社會(huì)主義理念，并在新中國(guó)成立初期同蘇聯(lián)等國(guó)家一同結(jié)成社會(huì)主義陣營(yíng)；而韓國(guó)則采取資本主義理念并同美國(guó)形成同盟關(guān)系。這種理念上的不同，造成兩國(guó)在國(guó)家體制的建構(gòu)上，以及建國(guó)以后國(guó)家的運(yùn)行上產(chǎn)生了各種差異。中國(guó)主要以蘇聯(lián)的體制為藍(lán)本組建了國(guó)家體制，而韓國(guó)則以美國(guó)的三權(quán)分立為主要根據(jù)形成了國(guó)家體制的外殼。不同的管理方式：中國(guó)和韓國(guó)都是在建國(guó)后面臨著極端貧弱和混亂的社會(huì)秩序，雖然，兩國(guó)都采取了集權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)模式，但是在恢復(fù)國(guó)力保證民族獨(dú)立性上卻采取了不同的做法。韓國(guó)在美國(guó)的軍事保護(hù)下主要致力于經(jīng)濟(jì)建設(shè)（從20世紀(jì)60年代開始），并且從樸正熙總統(tǒng)時(shí)期就開始積極強(qiáng)化與世界經(jīng)濟(jì)的聯(lián)系；而中國(guó)一方面要自己解決國(guó)家安全保障問題，另一方面要搞好經(jīng)濟(jì)建設(shè)，并且，中國(guó)的改革開放是在經(jīng)歷了十年動(dòng)亂以后，在1978年才開始進(jìn)行的。韓國(guó)與中國(guó)在同盟選擇和對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與政治運(yùn)行上的不同態(tài)度，都對(duì)后來兩國(guó)的行政改革發(fā)展帶來了根源性的影響。

（二）體制原因：民主政治的發(fā)展階段不同

在韓國(guó)，由于受到美國(guó)政府“民主輸出”戰(zhàn)略的影響以及教育的普及、民眾民主意識(shí)的增強(qiáng)、市場(chǎng)力量的壯大等因素的影響，從1987年盧泰愚時(shí)期開始，韓國(guó)逐步完成了從權(quán)威政權(quán)到民主政府的過渡，在改革中開始注重大眾意識(shí)和民主要求，并且開始向地方分權(quán)。而1993年金泳三上臺(tái)后，更是進(jìn)行了大規(guī)模的行政民主化改革，注重行政改革中的民眾參與，力求建立“人民為本的政府”。在這一過程中，韓國(guó)市民社會(huì)迅速發(fā)展，民間組織大幅度增多。而對(duì)于中國(guó)而言，受體制因素和中國(guó)本國(guó)國(guó)情的影響，中國(guó)的政治民主化和行政民主化的程度都不高。在中國(guó)，真正意義上的市民社會(huì)并不存在，民間組織的數(shù)量雖然有所增多，但是大多數(shù)仍是在政府的管理下存在，所以基本上還不具備大幅度地向民間放權(quán)的條件。可以看出，中國(guó)政治民主化和行政民主化的發(fā)展階段與韓國(guó)民主政治的發(fā)展不是同一階段，對(duì)于我國(guó)而言，應(yīng)該通過政治體制的改革來逐步推動(dòng)行政民主化。

（三）制度原因：行政體制、法制的完善程度不同

改革開放前的中國(guó)法治建設(shè)很是落后，在較長(zhǎng)一段時(shí)期內(nèi)，與法治建設(shè)相關(guān)的部門中除了公安部門以外，政府中的監(jiān)察部和司法部基本上處于空置狀態(tài)。這個(gè)時(shí)期，政府行政的基礎(chǔ)不是依據(jù)包括憲法及其他法律在內(nèi)的法規(guī)，而是主要由個(gè)人權(quán)威與政治控制相結(jié)合的形態(tài)，構(gòu)成政府存在和運(yùn)行所需要的合法性依據(jù)，并在組織形式上采取層層控制的等級(jí)制（以干部管理制度為本位的身份體系），這就更加強(qiáng)化了“官本位”現(xiàn)象在中國(guó)行政領(lǐng)域中的地位。由于法治建設(shè)相對(duì)薄弱，這一時(shí)期中國(guó)行政體制的運(yùn)行主要不是根據(jù)制度的合理性，而是帶有很強(qiáng)的人治色彩，同時(shí)，由于當(dāng)時(shí)行政從屬于政治并被政治所制約，這一時(shí)期中國(guó)行政體制完全受政治局勢(shì)影響，隨波逐流。改革開放以來，中國(guó)雖然一直在加強(qiáng)法治建設(shè)，分別在1979年和1986年恢復(fù)了司法部和監(jiān)察部，而且全國(guó)人大的立法力度也有明顯的加強(qiáng)，但是由于受傳統(tǒng)觀念、改革開放前的體制慣性等因素影響，法治建設(shè)還很滯后，這就在一定程度上影響了我國(guó)行政體制的規(guī)范化管理和行政體制改革的透明度、確定性和公正性等。韓國(guó)的國(guó)家體制雖然是采取了美國(guó)三權(quán)分立體制，但是政府行政一直在韓國(guó)國(guó)家體制中占上位，政府行政首腦的權(quán)力要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于總統(tǒng)，政府的行政部門既承擔(dān)行政職能又履行政治職能，這就是“行政上位的行政與政治一體化”體制，這與中國(guó)的行政體制是有區(qū)別的。并且，從韓國(guó)公務(wù)員制度的發(fā)展來看，在建立現(xiàn)代國(guó)家的第一共和國(guó)憲法中不僅設(shè)置了考試委員會(huì)，還規(guī)定了公務(wù)員的地位與權(quán)力。

由以上分析可以看出，中韓行政體制改革的差異及形成差異的原因是多方面的，但中國(guó)應(yīng)立足本國(guó)國(guó)情，有選擇地吸收別國(guó)的一些經(jīng)驗(yàn)，借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家的優(yōu)勢(shì)，來不斷推動(dòng)我國(guó)行政體制改革的進(jìn)一步完善。

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〔3〕汪玉凱，馬慶鈺.中國(guó)與韓國(guó)行政體制改革比較研究〔M〕.北京：國(guó)家行政學(xué)院出版社，2002.

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1009-1203（2010）05-0095-02

2010-08-28

趙姍姍（1980-），女，河南開封人，中州大學(xué)文化傳播學(xué)院講師，管理學(xué)碩士，研究方向?yàn)樾姓芾砝碚摵头椒ā?/p>

責(zé)任編輯 雨文