袁 立

（東南大學(xué)法學(xué)院 江蘇 南京 211189）

社會(huì)權(quán)是指公民依法享有的,要求國(guó)家對(duì)其物質(zhì)和文化生活積極促成以及提供相應(yīng)服務(wù)的權(quán)利。主要包括生存權(quán)、工作權(quán)、受教育權(quán)的一組權(quán)利。目前,中國(guó)學(xué)界關(guān)于社會(huì)權(quán)的研究還處于起步階段,僅停留在社會(huì)權(quán)是否具有可訴性等宏觀問(wèn)題的探討上,對(duì)可訴性的技術(shù)問(wèn)題遠(yuǎn)沒(méi)有提上議程。根據(jù)中國(guó)的特殊國(guó)情,憲法實(shí)施面臨重重困境,社會(huì)權(quán)保護(hù)的憲法之路崎嶇而漫長(zhǎng),故而研究社會(huì)權(quán)的行政法路徑顯得尤其必要,以行政法實(shí)施憲法、以行政訴訟推動(dòng)憲法訴訟,使社會(huì)權(quán)得到全面的充分的保護(hù)。

一、社會(huì)權(quán)可訴性問(wèn)題：重申當(dāng)代爭(zhēng)論

傳統(tǒng)人權(quán)理論將公民權(quán)分為自由權(quán)和社會(huì)權(quán)兩部分,其理論依據(jù)基于雙重假設(shè)：一是將人設(shè)定為自然狀態(tài)下的人；二是對(duì)權(quán)利來(lái)自何處的追問(wèn)。其結(jié)果是導(dǎo)致“天賦人權(quán)”理論的產(chǎn)生,此理論對(duì)人類歷史發(fā)展和文明的進(jìn)步起到不可估量的作用,但也有不可消磨的負(fù)面效果,即將“人權(quán)”中主體“人”和內(nèi)容“權(quán)”人為分割,出現(xiàn)了不同群體持有不同權(quán)利的結(jié)果,客觀上形成了自由權(quán)和社會(huì)權(quán)的二分局面。[1]另外,自由權(quán)與社會(huì)權(quán)的區(qū)分還有其文本依據(jù),即二者分別對(duì)應(yīng)于兩個(gè)人權(quán)公約,即社會(huì)權(quán)泛指《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利國(guó)際公約》規(guī)定的權(quán)利,自由權(quán)泛指《公民權(quán)利和政治權(quán)利國(guó)際公約》規(guī)定的權(quán)利。[2]

關(guān)于社會(huì)權(quán)與自由權(quán)的區(qū)別,主流理論的基本觀點(diǎn)是將其等同于積極權(quán)利與消極權(quán)利的區(qū)別。并以此為根據(jù),學(xué)界推導(dǎo)出自由權(quán)具有可訴性而社會(huì)權(quán)不具有可訴性的結(jié)論,從而導(dǎo)致社會(huì)權(quán)在全球不同程度地遭到漠視。[3]這種“以權(quán)利為中心”而非“以人為中心”的權(quán)利分類,對(duì)權(quán)利理論與權(quán)利實(shí)施都有著巨大影響,致使社會(huì)權(quán)長(zhǎng)期被排斥在可訴性范圍之外。

傳統(tǒng)理論通過(guò)對(duì)比自由權(quán)與社會(huì)權(quán),認(rèn)為社會(huì)權(quán)具有如下特征而不具可訴性：（1）社會(huì)權(quán)根本不是權(quán)利（rights）,只是宣言（claim）,至少在規(guī)范意義上社會(huì)權(quán)不是真正的權(quán)利,而只是道德理想與渴望。①社會(huì)權(quán)不是真正的法律權(quán)利。（2）社會(huì)權(quán)概念模糊不清,內(nèi)容不確定。社會(huì)權(quán)的內(nèi)涵與外延均難以界定,“社會(huì)權(quán)內(nèi)容過(guò)于模糊而不能在法律上予以實(shí)施。”②法院沒(méi)有可適用的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)判斷政府是否遵守法律。③（3）社會(huì)權(quán)僅是積極權(quán)利。主流理論把自由權(quán)與社會(huì)權(quán)對(duì)應(yīng)消極權(quán)利與積極權(quán)利,推導(dǎo)出自由權(quán)具有可訴性而社會(huì)權(quán)不具有可訴性。（4）社會(huì)權(quán)實(shí)施成本昂貴。社會(huì)權(quán)被理解為國(guó)家有義務(wù)向個(gè)人提供福利,具有過(guò)程性,需要逐漸實(shí)現(xiàn),其權(quán)利成本“昂貴”,受國(guó)家現(xiàn)有資源的限制,社會(huì)權(quán)只是國(guó)家逐漸實(shí)現(xiàn)的目標(biāo),而不能由法院強(qiáng)制執(zhí)行即不具有可訴性。（5）司法裁決社會(huì)權(quán)違背分權(quán)原則。主流理論認(rèn)為,社會(huì)權(quán)本質(zhì)上是計(jì)劃性的,屬于立法機(jī)關(guān)管轄的政策事項(xiàng),讓司法機(jī)關(guān)介入社會(huì)權(quán)違背權(quán)利分立原則。④

關(guān)于社會(huì)權(quán)不具有可訴性的問(wèn)題一直存在諸多反對(duì)聲音,他們認(rèn)為,否定權(quán)利可訴性幾乎等于否定了權(quán)利本身,憲法和法律規(guī)定的權(quán)利得不到任何的保障,而淪落為政策性“宣言”,最后就可能變成“謊言”。誠(chéng)如日本大須賀明所指言,主張社會(huì)權(quán)只是綱領(lǐng)性條款,而不是可訴性的具體權(quán)利的主張,可以說(shuō)完全拋棄了社會(huì)權(quán)好不容易才獲得憲法保障的歷史意義。[5]支持社會(huì)權(quán)具有可訴性的理由有：（1）社會(huì)權(quán)是法律權(quán)利,有明確的義務(wù)主體。挪威著名人權(quán)學(xué)家A·埃德認(rèn)為,國(guó)家至少負(fù)有三種義務(wù),即尊重、保護(hù)和實(shí)現(xiàn)的義務(wù)。[6]（2）社會(huì)權(quán)內(nèi)容的不具體并不妨礙司法機(jī)關(guān)最低限度的保護(hù)社會(huì)權(quán)。盡管社會(huì)權(quán)內(nèi)容不具體,需要立法的進(jìn)一步規(guī)定,但社會(huì)權(quán)有其最低最核心的權(quán)利事實(shí),司法機(jī)關(guān)仍然可以在一個(gè)較低標(biāo)準(zhǔn)上對(duì)社會(huì)權(quán)提供保護(hù)。（3）所有的權(quán)利都是積極權(quán)利,權(quán)利的實(shí)施都是昂貴的,自由的維護(hù)需要高額的資源作保障。（4）司法機(jī)關(guān)對(duì)社會(huì)進(jìn)行保護(hù)不會(huì)破壞“三權(quán)分立”。司法機(jī)關(guān)對(duì)立法機(jī)關(guān)沒(méi)有規(guī)定的社會(huì)權(quán)直接進(jìn)行保護(hù),實(shí)質(zhì)上是司法機(jī)關(guān)“法律解釋”職能的延伸,是實(shí)踐對(duì)理論與規(guī)范的一種補(bǔ)充。

社會(huì)權(quán)的立法與司法實(shí)踐早已將這些理論爭(zhēng)論拋至腦后,國(guó)際與國(guó)內(nèi)層次的實(shí)踐已經(jīng)在不斷證明社會(huì)權(quán)的可訴性。越來(lái)越多的國(guó)內(nèi)憲法把社會(huì)權(quán)列為可訴性權(quán)利,并在不同的法律環(huán)境中審理社會(huì)權(quán)訴請(qǐng)。⑤2001年2月在瑞士日內(nèi)瓦召開(kāi)的“經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利可訴性研討會(huì)”上,認(rèn)為現(xiàn)實(shí)越來(lái)越需要國(guó)內(nèi)法院對(duì)涉及經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利的主張作出裁判。在國(guó)際和區(qū)域理論和實(shí)踐中,社會(huì)權(quán)可訴性逐漸得到支持。馬可尼博士在其論文《社會(huì)權(quán)和社會(huì)保障》中對(duì)22個(gè)經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織國(guó)家進(jìn)行考察后指出,法國(guó)、德國(guó)、希臘、愛(ài)爾蘭、意大利、西班牙、葡萄牙、瑞典9個(gè)國(guó)家既在憲法中規(guī)定了社會(huì)權(quán),又建立了違憲司法審查制度予以保障。[7]

在中國(guó),也有自由權(quán)與社會(huì)權(quán)兩類人權(quán)的分類法,但是并沒(méi)有對(duì)兩類人權(quán)采取區(qū)別對(duì)待,而是將它們視為同等重要的法律權(quán)利。法院是否受理社會(huì)權(quán)訴訟,不是決定于該權(quán)利是自由權(quán)還是社會(huì)權(quán),而是決定于該權(quán)利是憲法權(quán)利還是法律權(quán)利,是抽象行政行為還是具體行政行為侵害的權(quán)利。關(guān)于權(quán)利實(shí)現(xiàn)需要資源（代價(jià)）的論述,中國(guó)沒(méi)有出現(xiàn)社會(huì)權(quán)實(shí)施昂貴而自由權(quán)實(shí)施免費(fèi)的主張,沒(méi)有因此而推斷出兩類人權(quán)可訴性迥異的結(jié)論。中國(guó)國(guó)家機(jī)關(guān)不實(shí)行分權(quán)原則,而是權(quán)力分工與合作。由法院裁決社會(huì)權(quán),不存在違反憲法分權(quán)原則的問(wèn)題。國(guó)際憲法學(xué)界以違反分權(quán)原則為理由而否定社會(huì)權(quán)的司法保護(hù)在中國(guó)不能成立。所以,在中國(guó)存在的問(wèn)題不是社會(huì)權(quán)可不可訴的問(wèn)題,而更應(yīng)該是一個(gè)邏輯技術(shù)性的問(wèn)題。

二、中國(guó)社會(huì)權(quán)可訴性的行政法路徑：可行性分析

當(dāng)前我國(guó)憲法實(shí)施的困境,不僅與憲法規(guī)定本身的缺陷、憲政理論落后有關(guān),更重要的是憲法實(shí)施機(jī)制的有效性不足。我國(guó)傳統(tǒng)憲法的實(shí)施單方面?zhèn)戎亓⒎▽?shí)施,而缺少直接適用以保護(hù)基本權(quán)利。這種情況表明,我國(guó)現(xiàn)行的憲法權(quán)利救濟(jì)機(jī)制,實(shí)際上是用人大監(jiān)督憲法的實(shí)施機(jī)制代替了憲法本身的實(shí)施機(jī)制?！叭绻覀兏矣谡晳椃ūO(jiān)督的現(xiàn)狀,并決心走向法治的話,就應(yīng)該有勇氣承認(rèn),我國(guó)現(xiàn)行的憲法監(jiān)督模式是不可行的?！盵8]總之,中國(guó)基本權(quán)利沒(méi)有在憲法層面的實(shí)踐,沒(méi)有違憲審查制度,沒(méi)有完全意義上的憲法實(shí)施。并且違憲審查等制度的建立牽涉到政治體制的變革,所以短期內(nèi)期望憲法完全保障社會(huì)權(quán)是不現(xiàn)實(shí)的。因此,探尋一條切實(shí)可行的社會(huì)權(quán)司法保護(hù)之路,是中國(guó)學(xué)者應(yīng)關(guān)注的問(wèn)題。筆者提出社會(huì)權(quán)的行政法路徑,是期望在目前中國(guó)特殊的國(guó)情下,尋找一條社會(huì)權(quán)可訴性的可行之路。

首先,從行政法與憲法的關(guān)系看,憲法與行政法同屬于公法范疇,其基本精神都是控制政府權(quán)力,保障公民權(quán)利,基于行政法規(guī)范與憲法規(guī)范目標(biāo)的一致性,行政法關(guān)系實(shí)質(zhì)就是憲法關(guān)系在現(xiàn)實(shí)生活中的一種延伸。中國(guó)憲法暫不具備訴訟功能,行政法應(yīng)責(zé)無(wú)旁貸地?fù)?dān)當(dāng)起保護(hù)基本權(quán)利的重任,“行政法的規(guī)定讓?xiě)椃梢栽趥€(gè)案中得到貫徹,且變得有生命?！盵9]“行政法可以直接認(rèn)為是關(guān)于實(shí)現(xiàn)憲法價(jià)值的技術(shù)法。”[10]19世紀(jì)德國(guó)行政法學(xué)家?jiàn)W托·邁耶稱“憲法消逝,行政法長(zhǎng)存”[11],憲法是抽象的原則,而行政法就是這些抽象原則的體現(xiàn)。這種觀點(diǎn)是有缺陷的,卻在很大程度上反應(yīng)了行政法的重要作用。

其次,從憲法基本權(quán)保障視角看,行政法擔(dān)當(dāng)著不可或缺的責(zé)任。有學(xué)者認(rèn)為,“基本權(quán)利作為具有直接效力的權(quán)利首先得益于憲法的保障是一種廣為流傳的誤解。因?yàn)槿藗兺浟嘶緳?quán)利若不能在日常行政實(shí)踐中受到尊重,并通過(guò)復(fù)議程序和行政訴訟得到保障,它們其實(shí)是毫無(wú)意義的。因此,行政法院在當(dāng)今或許是實(shí)施基本權(quán)利的最重要機(jī)關(guān)?！盵12]甚至有學(xué)者認(rèn)為,“行政法的發(fā)展程度標(biāo)志著憲法的實(shí)施程度”、[13]“行政法的發(fā)展水平直接影響到憲法文本的實(shí)現(xiàn)程度,兩者之間呈現(xiàn)出明顯的比例關(guān)系”,[14]由此可見(jiàn),行政法對(duì)保障基本權(quán)利的重要性。

再次,從社會(huì)權(quán)國(guó)家義務(wù)體系看,政府是社會(huì)權(quán)義務(wù)最重要的承擔(dān)者。社會(huì)權(quán)義務(wù)分為尊重、保護(hù)和給付三層次義務(wù)。尊重義務(wù)主要要求國(guó)家以消極不作為的方式實(shí)現(xiàn)社會(huì)權(quán),包括抑制國(guó)家和尊重個(gè)人兩個(gè)方面相輔相成的內(nèi)容。抑制國(guó)家方面,源自國(guó)家是自由最主要、最大的潛在威脅的認(rèn)識(shí),要求對(duì)國(guó)家作為的一系列限制,以避免強(qiáng)勢(shì)的國(guó)家對(duì)自由的干預(yù)與侵害。保護(hù)義務(wù)要求國(guó)家采取積極與消極的措施保護(hù)社會(huì)權(quán),避免來(lái)自第三人的侵害。保護(hù)義務(wù)包括預(yù)防義務(wù)、排除義務(wù)和救濟(jì)義務(wù)構(gòu)成基本權(quán)利保護(hù)義務(wù)的三層次。給付義務(wù)即國(guó)家積極行為為公民提供某種利益的義務(wù)。社會(huì)權(quán)的三層次國(guó)家義務(wù),包括立法機(jī)關(guān)的義務(wù)、司法機(jī)關(guān)的義務(wù)、行政機(jī)關(guān)的義務(wù)。其中立法機(jī)關(guān)對(duì)社會(huì)權(quán)的義務(wù),主要是將憲法社會(huì)權(quán)盡可能多的進(jìn)行立法,并在立法中規(guī)定社會(huì)權(quán)的可訴性,立法機(jī)關(guān)不作為侵犯了公民的社會(huì)權(quán),救濟(jì)途徑世界通用的是“立法不作為訴訟”。而司法機(jī)關(guān)的義務(wù)主要是為權(quán)利主體提供公平、正義的審判。社會(huì)權(quán)實(shí)現(xiàn)程度,更主要的是依靠政府（行政）,當(dāng)政府不作為或作為瑕疵,侵害或不利于公民社會(huì)權(quán)的實(shí)現(xiàn)時(shí),公民可以行政機(jī)關(guān)為被告提起行政訴訟。

三、中國(guó)社會(huì)權(quán)可訴性的行政法路徑：典型例證分析

（一）受教育權(quán)在行政訴訟法層面的司法實(shí)踐

受教育權(quán)在行政法層面的司法實(shí)踐尤其突出,社會(huì)權(quán)在行政法層面的適用以受教育權(quán)為突破口。典型案例有“田永訴北京科技大學(xué)案”,本案涉及諸多的法律問(wèn)題,諸如侵犯受教育權(quán)的行政行為是否屬于行政訴訟的范圍？高等學(xué)校能否成為行政訴訟的適格被告？將高校視為“法律、法規(guī)授權(quán)的組織”解釋在理論上是否徹底？法院能否對(duì)退學(xué)處理等內(nèi)部行政行為進(jìn)行司法審查？[15]受教育權(quán)是我國(guó)《憲法》規(guī)定的基本權(quán),是否納入行政訴訟范圍在當(dāng)時(shí)存在很多爭(zhēng)議,但最后法院受理了此案,并且支持了原告的訴訟請(qǐng)求。法院并未將《行政訴訟法》第12條第3項(xiàng)作通行的擴(kuò)大解釋。一方面,不回避北京科技大學(xué)對(duì)田永的退學(xué)處理決定屬紀(jì)律處分范疇。另一方面,大膽地對(duì)這一行政行為的合法性、合理性進(jìn)行審查,將司法審查的觸角從外部行政行為延伸到內(nèi)部行政行為。[16]通過(guò)拓展行政訴法的受案范圍,來(lái)實(shí)現(xiàn)社會(huì)權(quán)（尤其受教育權(quán)）的可訴性有著諸多的案例。諸如1997年“薛淑琴山西省呂梁地區(qū)行政公署招辦侵伐受教育權(quán)案”、“劉燕文訴北京大學(xué)案”、“劉某訴區(qū)教委侵犯受教育權(quán)案”[17]等。

（二）健康權(quán)在行政訴訟法層面的司法實(shí)踐

在“霍夫曼-耐固-鮑氏醫(yī)療設(shè)備有限公司訴北京市朝陽(yáng)區(qū)勞動(dòng)局和社會(huì)保障局案”案中,爭(zhēng)議的焦點(diǎn)是張嘉偉尚在3個(gè)月試用期間,還未與公司簽訂勞動(dòng)合同,是否屬于與用人單位存在勞動(dòng)關(guān)系的職工。一審法院認(rèn)為,根據(jù)國(guó)務(wù)院《工傷條例》第14條第（1）項(xiàng)的規(guī)定,在工作時(shí)間和工作場(chǎng)所內(nèi),因工作原因受害事故傷害的,應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為工傷。[18]這不僅是健康權(quán)的司法實(shí)踐案例,在一定程度上也是公民經(jīng)濟(jì)權(quán)（獲得賠償權(quán)）的案例。在“保山地區(qū)勞動(dòng)教養(yǎng)管理委員會(huì)上訴楊朝富勞動(dòng)教養(yǎng)案”[（1999）保中法行終字第2號(hào)]、“林樹(shù)朝不服海南省勞動(dòng)教養(yǎng)管理委員會(huì)勞動(dòng)教養(yǎng)決定案”[（1999）海中法行終字第1號(hào)]等都實(shí)現(xiàn)了健康權(quán)的可訴。關(guān)于健康權(quán),現(xiàn)階段在我國(guó)還主要依靠公共政策的推行,例如《人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃》（2009-2010年）有大量的關(guān)于健康權(quán)的政策目標(biāo),2010年預(yù)定達(dá)到的主要健康指標(biāo)、基本醫(yī)療保障的制度建設(shè)、基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系、基本公共衛(wèi)生服務(wù)逐步均等化、傳染病的控制等。這是具有中國(guó)特色的社會(huì)權(quán)保護(hù)機(jī)制,可以充分利用政府政策性目標(biāo),最大可能的促進(jìn)社會(huì)權(quán)實(shí)現(xiàn)。當(dāng)然,此處探討的是健康權(quán)的司法實(shí)踐,但國(guó)家政策的目標(biāo)宣示,是健康權(quán)司法訴訟的標(biāo)準(zhǔn),即在國(guó)家沒(méi)有達(dá)到這些標(biāo)準(zhǔn)的情況下,公民是否可以請(qǐng)求國(guó)家積極履行的問(wèn)題。

（三）工作權(quán)在行政訴訟法層面的司法實(shí)踐

在“張先訴蕪湖市人事局案”[18]中,焦點(diǎn)問(wèn)題有：（1）本案的被告應(yīng)當(dāng)是蕪湖市人事局還是體檢的醫(yī)院,或者說(shuō)應(yīng)當(dāng)是屬于民事訴訟還是行政訴訟？（2）本案是否需要適用憲法進(jìn)行救濟(jì)？本案中,蕪湖市新蕪區(qū)法院不僅在全國(guó)前所未有的受理了這一案件,而且還做出了比較積極的判決,為全國(guó)其他法院受理和審查此類案件開(kāi)創(chuàng)了先河。在“莫尊同不服福清市人事局批準(zhǔn)教師退休案”[（1997）榕行終字第43號(hào)]以行政訴訟方式保障了退休權(quán)。還有“2001年蔣韜訴中國(guó)人民銀行成都分行侵伐擔(dān)任國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員的平等權(quán)與工作權(quán)案”?！八{(lán)月華訴佛山市勞動(dòng)局和社會(huì)保障局行政不作為案”保障了工資獲得權(quán)?！肮ぷ鳈?quán)”是《人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃》（2009-2010年）規(guī)定的第一項(xiàng)權(quán)利,政府重視程度明顯可見(jiàn)。工作權(quán)在我國(guó)司法實(shí)踐中,主要以民事訴訟的形式出現(xiàn)。然而,行政訴訟對(duì)工作權(quán)的保護(hù)主要是針對(duì)政府對(duì)公民工作權(quán)的侵害,是公法意義上的保護(hù),有其重要價(jià)值。

四、中國(guó)社會(huì)權(quán)可訴性的行政法路徑：理論與制度完善

（一）加大社會(huì)權(quán)的行政立法：中國(guó)社會(huì)權(quán)可訴性的行政法路徑的前提

國(guó)際范圍內(nèi),人們探討社會(huì)權(quán)的可訴性問(wèn)題時(shí),一般只是局限于對(duì)國(guó)家人權(quán)公約和國(guó)內(nèi)憲法中所確認(rèn)的社會(huì)權(quán)的可訴性問(wèn)題,因?yàn)橹挥性谶@些法律中,給付義務(wù)層次的社會(huì)權(quán)在很大程度上只能是一種模糊規(guī)定的權(quán)利,社會(huì)權(quán)的可訴性才成為一個(gè)突出的問(wèn)題。而普通法律確認(rèn)的社會(huì)權(quán)則由立法機(jī)關(guān)對(duì)其適用的特定人群、方法、程序等內(nèi)容作詳盡的規(guī)定,在憲法中社會(huì)權(quán)條款存在的模糊性問(wèn)題就不突出。但是在中國(guó),不僅存在實(shí)現(xiàn)憲法社會(huì)權(quán)的可訴性問(wèn)題,而且還存在實(shí)現(xiàn)普通法律規(guī)定的社會(huì)權(quán)的可訴性問(wèn)題。這也可以說(shuō)是中國(guó)社會(huì)權(quán)可訴性問(wèn)題的一個(gè)特色。[19]所以,探討中國(guó)社會(huì)權(quán)可訴性及其程度問(wèn)題,不僅要探討憲法層面社會(huì)權(quán)可訴性,并且要研究法律層面社會(huì)權(quán)可訴性及程度。在中國(guó),“憲法的實(shí)施主要依賴立法機(jī)關(guān),憲法權(quán)利的實(shí)現(xiàn)首先需要立法機(jī)關(guān)的具體化、法律化?！盵20]憲法權(quán)利作為一種上位法規(guī)范,需要下位法規(guī)范承接從而得以實(shí)現(xiàn)。然而,在中國(guó)立法對(duì)社會(huì)權(quán)司法保護(hù)為何發(fā)揮至關(guān)重要的作用？其原因有三：

第一,中國(guó)是制定法國(guó)家,憲法與法律文本權(quán)利的完善程度直接關(guān)系到權(quán)利保護(hù)的有無(wú)。在三權(quán)分立的西方憲政國(guó)家,立法權(quán)、執(zhí)法權(quán)和司法權(quán)相互獨(dú)立,并且相互制衡,司法權(quán)可以適當(dāng)牽制立法偏差。法官在具體案件過(guò)程中可以“造法”,進(jìn)行有效的法律解釋與司法解釋彌補(bǔ)制定法的漏洞。但在中國(guó)的權(quán)力配置中,立法權(quán)具有最高的法律地位,立法權(quán)和司法權(quán)由其產(chǎn)生并對(duì)其負(fù)責(zé),執(zhí)法權(quán)和司法權(quán)只能在立法的范圍內(nèi)活動(dòng)。

第二,中國(guó)憲法暫不具備典型的訴訟功能,而法律具有明確的可訴性。然而,短時(shí)期內(nèi)憲法體制很難突破,修憲解決社會(huì)權(quán)可訴性問(wèn)題不太現(xiàn)實(shí),因而應(yīng)在普通立法層面突破,把憲法社會(huì)權(quán)盡可能的法律化。

第三,在中國(guó),雖然越來(lái)越多的普通法律確認(rèn)了社會(huì)權(quán),但是還有很大一部分法律卻沒(méi)有規(guī)定這些權(quán)利的可訴性。造成這一情勢(shì)的原因不是司法機(jī)關(guān)在適用技術(shù)上存在困難或憲法體制的障礙,而是立法者還沒(méi)有將司法救濟(jì)視為法治的一項(xiàng)基本原則。因此,如果說(shuō)在現(xiàn)有體制下促進(jìn)國(guó)家對(duì)社會(huì)權(quán)的法律保護(hù)方面可以有所作為的話,確保普通法律權(quán)利的可訴性就是其中一個(gè)比較容易實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)。[21]因此,加強(qiáng)社會(huì)權(quán)的司法保護(hù),不僅要加強(qiáng)社會(huì)權(quán)的立法,并且立法中必須明確規(guī)定社會(huì)權(quán)的可訴性。

行政法的來(lái)源主要人大立法與行政機(jī)關(guān)立法,不管以何種形式立法,社會(huì)權(quán)種類的多少及可訴性機(jī)制完善程度,關(guān)系到行政訴訟法路徑保障社會(huì)權(quán)的程度。中國(guó)目前主要有《行政復(fù)議法》、《行政處罰法》、《國(guó)家賠償法》、《行政許可法》等行政法律。“作為控權(quán)法的行政法日益重視公民權(quán)利在行政法規(guī)范體系中的地位。其主要表現(xiàn)為公民權(quán)利規(guī)范在法律規(guī)范體系中中逐漸增多,增加公民的福利性規(guī)范,提升了公民、法人或其他社會(huì)組織的法律地位,保障公民尋求行政救濟(jì)和司法救濟(jì)的法律規(guī)范日益豐富。”[22]行政立法對(duì)憲法社會(huì)權(quán)的具體化,是社會(huì)權(quán)司法保護(hù)的行政法路徑的前提。

社會(huì)權(quán)司法保護(hù)的行政法路徑除了增加行政法規(guī)范關(guān)于社會(huì)權(quán)及其可訴性的規(guī)定外,還需確定行政法規(guī)范中社會(huì)權(quán)的國(guó)家“最低核心義務(wù)”和權(quán)利的“最低標(biāo)準(zhǔn)“。憲法是國(guó)家的根本法,不可能對(duì)社會(huì)權(quán)進(jìn)行具體細(xì)致的規(guī)定,要想使社會(huì)權(quán)得到全面的實(shí)現(xiàn),必須依靠不同層次,不同形式的行政法規(guī)范把憲法社會(huì)權(quán)具體化,尤其是社會(huì)權(quán)的國(guó)家“最低核心義務(wù)”和權(quán)利的“最低標(biāo)準(zhǔn)”。社會(huì)權(quán)的實(shí)現(xiàn)不僅需要行政法規(guī)定社會(huì)權(quán)種類及其可訴性,也需要規(guī)定國(guó)家的“最低核心義務(wù)”,確保國(guó)家實(shí)現(xiàn)社會(huì)權(quán)所做的努力需達(dá)到的程度。從權(quán)利的視角看,需要不同層次的行政法規(guī)范根據(jù)全國(guó)和各地區(qū)的發(fā)展水平具體量化,行政法律對(duì)權(quán)利的“最低標(biāo)準(zhǔn)”進(jìn)行總的規(guī)定,其他層次的行政法如行政規(guī)章、基層政府的行政規(guī)范性文件等在“最低標(biāo)準(zhǔn)”的基礎(chǔ)上根據(jù)當(dāng)?shù)氐陌l(fā)展水平進(jìn)行具體的量化。

（二）完善行政訴訟法：中國(guó)社會(huì)權(quán)司法保護(hù)之路

“可訴性”分為兩個(gè)層面兩個(gè)維度,即在國(guó)家法層面分為“司法路徑”與“準(zhǔn)司法路徑”,而在國(guó)內(nèi)層面主要是指“司法保護(hù)路徑”。中國(guó)社會(huì)權(quán)可訴性的行政法路徑主要是通過(guò)行政訴訟法路徑進(jìn)行保護(hù),“司法是正義的最后守護(hù)神”,是權(quán)利的最后保障。

行政訴訟對(duì)基本權(quán)利的保護(hù)、對(duì)憲政的推進(jìn)都有著重要的價(jià)值,“世界上最早的憲法訴訟——美國(guó)憲法訴訟產(chǎn)生于行政訴訟的基礎(chǔ)上,甚至其外形都是直接借用了行政訴訟司法審查的形式?！盵23]中國(guó)有學(xué)者認(rèn)為,“從中國(guó)法制發(fā)展的進(jìn)路來(lái)看,憲政的實(shí)現(xiàn)只能是一個(gè)循序漸進(jìn)、穩(wěn)步推進(jìn)的進(jìn)程,不可能一蹴而就。因此,從行政訴訟走向憲法訴訟,成了中國(guó)實(shí)現(xiàn)憲政的必由之路?！盵24]“在中國(guó)漸進(jìn)式改革的政治條件下,也許從行政訴訟走向憲政之路是中國(guó)特殊國(guó)情下的必然選擇”。[24]但目前我國(guó)行政訴訟法在保障人權(quán)方面的作用依然十分有限,這種社會(huì)權(quán)司法保護(hù)的行政訴訟法之路的理想與現(xiàn)實(shí)的巨大差距,也有著中國(guó)特殊的國(guó)情,要想達(dá)到理想的狀態(tài)與功能——以行政訴訟促進(jìn)憲法訴訟,必須找出當(dāng)前中國(guó)行政訴訟在保護(hù)基本權(quán)利局限的原因。

第一,行政訴訟立法不完善。我國(guó)行政訴訟法存在諸多的不足,如行政訴訟受案范圍界定的標(biāo)準(zhǔn)有兩個(gè)：一是具體行政行為標(biāo)準(zhǔn),二是人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)標(biāo)準(zhǔn)。這意味著要提起行政訴訟必須同時(shí)滿足這兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)。第二,行政權(quán)力過(guò)度強(qiáng)大,公民權(quán)利相對(duì)弱小。在中國(guó),國(guó)家權(quán)力尤其是行政權(quán)力過(guò)度強(qiáng)大,提起保護(hù)社會(huì)權(quán)的行政訴訟阻力巨大。第三、行政訴訟案件援引憲法條款規(guī)范依據(jù)的缺失。根據(jù)《行政訴訟法》52條以及最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》第62的規(guī)定,法院的審判依據(jù)是法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī),參照規(guī)章,適用最高人民法院司法解釋,甚至可以援引合法有效的其他規(guī)范性文件。但沒(méi)有規(guī)定憲法可以作為援引的依據(jù)。這是當(dāng)前中國(guó)行政訴訟案件保護(hù)憲法基本權(quán)利不足的最重要的原因,法官在行政案件中適用憲法依然不是“理直氣壯”,而是“小心謹(jǐn)慎”的。

中國(guó)社會(huì)權(quán)在憲法層面的司法救濟(jì)困難重重,盡管在法律層面的司法救濟(jì)也存在一些困難,但相比較而言更具有可操作性,不論在理論和實(shí)踐中遇到的阻力都小得多。我國(guó)憲法實(shí)施面臨困境,并且當(dāng)前建立違憲審查制度基本不可能,則尋求一條發(fā)揮憲法功能的過(guò)渡性實(shí)施機(jī)制,以行政訴訟推動(dòng)憲法訴訟,是本文的初衷?！拔覀儾粦?yīng)只承認(rèn)我國(guó)法制不健全,憲政理論滯后,憲政實(shí)施不如人意；似乎更應(yīng)積極探索從行政法,尤其是部門行政法的理論與實(shí)踐的突破中,去努力推動(dòng)中國(guó)憲政的實(shí)施與發(fā)展?！盵25]因此,完善我國(guó)行政訴訟法,盡行政訴訟法之最大可能去實(shí)施憲法,是社會(huì)權(quán)可訴性實(shí)現(xiàn)的重要路徑。

首先,完善行政訴訟法規(guī)范,拓寬社會(huì)權(quán)的行政訴訟路徑。我國(guó)行政訴訟受案范圍界定的標(biāo)準(zhǔn)有兩個(gè)：一是具體行政行為標(biāo)準(zhǔn),二是人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)標(biāo)準(zhǔn)。這意味著要提起行政訴訟必須同時(shí)滿足這兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)。如果是非具體行為侵犯相對(duì)人合法權(quán)益,或雖然是具體行政行為但侵犯的是相對(duì)人的非人身權(quán)或財(cái)產(chǎn)權(quán)而是其他性質(zhì)的權(quán)利,如健康權(quán)、受教育權(quán)、勞動(dòng)權(quán)利等社會(huì)權(quán),公民將陷入“訴訟無(wú)門”的困境。所以,應(yīng)改變行政訴訟的“具體行政行為”標(biāo)準(zhǔn),將抽象行政行為、內(nèi)部行政行為等納入行政訴訟范圍,改變行政訴訟“人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)”標(biāo)準(zhǔn),將受教育權(quán)、工作權(quán)、社會(huì)保障權(quán)等權(quán)利納入行政訴訟可訴性范圍,以擴(kuò)大社會(huì)權(quán)可訴性路徑。

其次,在行政訴訟案件中直接援引憲法社會(huì)權(quán)規(guī)范。我國(guó)憲法規(guī)定了實(shí)體社會(huì)權(quán),但沒(méi)有規(guī)定實(shí)施機(jī)制,法院在行政訴訟案件中不能直接援引憲法。但憲法必須走下“神龕”,走向社會(huì)生活,才可能變成“活法”,并且“直接適用憲法是人民法院的一項(xiàng)‘隱含’的權(quán)力”[26],當(dāng)然法院在行政訴訟案件中能援引憲法,并不是也沒(méi)必要所有的案件都可以援引憲法條文?！霸诮鉀Q公民基本權(quán)利的糾紛中,有法律條文的,先適用法律條文；沒(méi)有具體條文規(guī)定的,適用有關(guān)法律原則。如果確實(shí)沒(méi)有法律條文和法律原則加以適應(yīng),又涉及到公民憲法基本權(quán)利受到侵害的情況,才可慎重的適用憲法?！盵27]所以,行政法直接援引憲法有一個(gè)限度問(wèn)題,即在窮盡法律規(guī)則和法律原則還不能保護(hù)社會(huì)權(quán)的情況下,才可援引憲法并且有援引的必要。

再次,確定行政訴訟中最高法院的解釋權(quán)。我國(guó)采取的是全國(guó)人大常委會(huì)解釋?xiě)椃ǖ捏w制,但實(shí)踐中,最高人民法院也行使部分釋?xiě)棛?quán)。要解決此問(wèn)題就需厘清“全國(guó)人大的監(jiān)督憲法（督憲權(quán)）和解釋?xiě)椃ǎㄡ寫(xiě)棛?quán)）與法院司法憲法（司憲權(quán)）的關(guān)系”[28],把督憲權(quán)與司憲權(quán)分開(kāi),司憲權(quán)服從督憲權(quán),就能在理論上解決只有全國(guó)人大常委有釋?xiě)棛?quán)的問(wèn)題,法院在司法實(shí)踐中可就具體案件作為是否違憲的解釋,全國(guó)人大常委會(huì)保持的是最后的解釋權(quán)。另外,我國(guó)目前憲法解釋宜實(shí)行“原旨主義”,即按憲法規(guī)定,對(duì)憲法條文的具體含義、精神做出說(shuō)明,這種解釋確保憲法的原意,“是解釋所有法律文件的首要的和基本規(guī)則”。[29]也許有人認(rèn)為“原旨主義”不利于公民權(quán)利保護(hù),是對(duì)“原旨主義”與誤解。對(duì)此,美國(guó)學(xué)者基思·E.惠廷頓有一些經(jīng)典闡述：“一、原旨主義不拘泥于條款。被孤立對(duì)待的憲法條款并非是據(jù)以構(gòu)建審判規(guī)則的唯一淵源,它當(dāng)然也不是原旨主義的唯一淵源。制憲者的意圖體現(xiàn)在他們安排憲法文本、在各國(guó)家機(jī)構(gòu)和政府形式之間分配權(quán)力以及相關(guān)的權(quán)力、義務(wù)和權(quán)利的過(guò)程中所進(jìn)行的選擇之中。沒(méi)有什么原則性的理由可以禁止原旨主義將制憲者的意圖考慮在內(nèi)。二、原旨主義不是歷史的終結(jié)。原旨主義是一種‘中立的方法’、‘客觀的標(biāo)準(zhǔn)’,它指向一個(gè)‘確定而穩(wěn)定”的文本。但它有其靈活性與適時(shí)性,不是‘機(jī)械的’?！盵30]

結(jié)語(yǔ)

社會(huì)權(quán)的研究日漸成為國(guó)內(nèi)理論界的熱點(diǎn),但依然只停留在翻譯和介紹國(guó)外理論的層面,鮮有學(xué)者結(jié)合中國(guó)語(yǔ)境探討社會(huì)權(quán)可訴性技術(shù)問(wèn)題。目前我國(guó)憲政理論落后,憲法實(shí)施面臨重重困境,短期內(nèi)改變這種狀況是不可能的,所以轉(zhuǎn)換視角探尋新路徑是學(xué)者們所要思考的問(wèn)題。本文關(guān)于社會(huì)權(quán)可訴性的行政法路徑就是基于這樣一種視角的轉(zhuǎn)化,以其通過(guò)行政法實(shí)施憲法,通過(guò)行政訴訟推動(dòng)憲法訴訟,為社會(huì)權(quán)提供一條符合中國(guó)國(guó)情的切實(shí)可性的道路。

注釋：

①比如,E.Vierdag,The Legal Nature of the Rights granted by the International Covenant on Economic,Social and Political Rights,Netherlands Yearbook of International Law,IX（1978）,103；M.Cranton,What Are Human Rights？（Basic Book,New Y ork,1964）.

②Erica De Wet,The Constitutional Enforceability of Economic and Social Rights：The Meaning of the German Constitutional Model for South Africa（1996）,p42.

③De Wet認(rèn)為,“如果憲法主觀權(quán)利沒(méi)有固定的實(shí)質(zhì)核心,法院就沒(méi)有任何準(zhǔn)繩來(lái)決定權(quán)利的實(shí)質(zhì)內(nèi)容是否被立法侵犯?！盓rica De Wet,The Constitutional Enforceability of Economic and Social Rights：The Meaning of the German Constitutional Model for South Africa（1996）,p40.

④譬如,Stark指出：“對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)權(quán)利確認(rèn)的結(jié)果,不僅使法院通過(guò)認(rèn)可社會(huì)和文化權(quán)利要求而影響國(guó)家預(yù)算的形成,而且法院給這些權(quán)利的實(shí)際目標(biāo)提出更為接近的定義,而這也許又會(huì)對(duì)國(guó)家權(quán)利分立造成決定性的影響?！盨tark,Europe’s Fundamental Rights in the Newest Grab,1982 Human Rights L J 116.

⑤社會(huì)權(quán)視為可訴并且在司法上得以執(zhí)行的國(guó)家主要有：孟加拉國(guó)、哥倫比亞、芬蘭、肯尼亞、匈牙利、拉脫維亞、菲律賓、瑞士、委內(nèi)瑞拉、南非、愛(ài)爾蘭、印度、阿根廷和美國(guó)。參見(jiàn)[加拿大]布魯斯·波特：《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利的可訴性與有效救濟(jì)權(quán)利：歷史性的挑戰(zhàn)與新機(jī)遇》,余秀燕譯,載柳華文編：《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利可訴性研究》,中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社,2008年版,第3頁(yè)。

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