顧婷

（蘇州大學(xué)王健法學(xué)院，江蘇蘇州 215006）

南極旅游：現(xiàn)實挑戰(zhàn)與法律應(yīng)對

顧婷

（蘇州大學(xué)王健法學(xué)院，江蘇蘇州 215006）

南極旅游是南極條約體系所不加禁止的合法活動，但是，經(jīng)過二十年的高速發(fā)展，南極旅游正在威脅南極條約體系所致力保護的南極地區(qū)的環(huán)境、科學(xué)等核心價值，并進而影響南極條約體系的運作。由于現(xiàn)存國際法律規(guī)范均不足以對其進行有效規(guī)范，南極條約體系特別是南極條約協(xié)商國有責(zé)任迅速采取有效措施，加強現(xiàn)有規(guī)范或制定新的規(guī)范，以防止不受限制的商業(yè)行為影響南極地區(qū)的和平與穩(wěn)定。

南極旅游；南極條約體系；國際法規(guī)制

一、南極旅游發(fā)展的現(xiàn)狀及其引發(fā)的相關(guān)法律問題

南極旅游是指在南極條約地區(qū)1所開展的商業(yè)性旅游活動。以南極地區(qū)為目的地的商業(yè)旅行被認(rèn)為開始于1910年，其時，旅游與探險的界限并不明確。2而現(xiàn)代意義上的南極旅游活動則肇始于20世紀(jì)50年代，在1956年和1958年，游客分別經(jīng)由商業(yè)航班和大型郵輪到達南極。3直到20世紀(jì)90年代之前，南極旅游活動一直處于低密度和小規(guī)模的狀態(tài)，1958年到1987年間，南極平均每個旅游季4的游客數(shù)不足1000人。5但是，20世紀(jì)90年代以后，南極旅游人數(shù)呈現(xiàn)迅速增長態(tài)勢，1990年至1991年季，南極游客數(shù)為4698人次。61993年至1994年季，南極游人數(shù)首次超過了南極科研人員的總數(shù)，在此后不到十年的時間內(nèi)，南極游客的數(shù)量增長了近800%，7在2007年至2008年季，南極游客數(shù)已達到46069人次，8盡管受金融危機影響，2008年至2009年季的南極游客數(shù)相比之前略有下降，但仍有37858人之多。9并且據(jù)預(yù)測，南極游客的上升趨勢在可預(yù)見的將來仍將繼續(xù)。在游客數(shù)量迅速增長的同時，南極游的交通工具也日趨多樣化，除了傳統(tǒng)的中小型游船，越來越多的大型、超大型（載客量超過1000人）郵輪加入了南極旅游的運營，并且還出現(xiàn)了“飛機或飛機+游船（f ly-sai l）”的運載方式。10目前，在商業(yè)基礎(chǔ)上開展的南極旅游活動方式多種多樣，包括乘直升機游覽、滑雪、登山、雪地滑板、乘皮劃艇、長距離冰泳、馬拉松賽、潛水、野營等等。11毋庸置疑，近二十年來，伴隨著20世紀(jì)80年代出現(xiàn)的全球生態(tài)旅游熱潮，南極作為“人類最后一塊處女地”的獨特荒原風(fēng)貌，使完全異質(zhì)于其他旅游模式的南極旅游呈現(xiàn)出游客持續(xù)增長、方式日趨多樣、區(qū)域不斷拓展等特點，并由于其規(guī)模和影響成為人類在南極的主要活動方式。12

由于南極地區(qū)自然環(huán)境和國際地位的特殊性，南極旅游的快速發(fā)展不可避免地產(chǎn)生了一些負(fù)面影響，并引發(fā)了一些深層次的法律問題。

首先，超容量的南極旅游活動加劇了南極地區(qū)的環(huán)境風(fēng)險，給南極環(huán)境造成了巨大壓力。乘船游覽是南極旅游的主要方式，隨著進入南極海域的大型郵輪逐年增多，其中部分還不具備在南極海域航行所必備的抗冰能力，因此，郵輪給南極海域帶來的污染問題不容忽視。除了在正常運行過程中釋放的諸如廢水、廢氣和固體廢棄物等污染源，郵輪擱淺或碰撞引起的原油泄漏事故更是給南極地區(qū)造成了重大環(huán)境災(zāi)難。例如，1989年阿根廷的“巴哈亞·帕萊索”號郵輪在阿瑟港觸礁，事故造成60萬立升的原油泄漏，導(dǎo)致該區(qū)域內(nèi)的海鷗、企鵝、磷蝦的大量死亡，13從而嚴(yán)重破壞了區(qū)域內(nèi)的生物群落和食物鏈。又如，2007年11月加拿大“探索號”郵輪在南設(shè)得蘭群島海域與冰山相撞，船上泄漏的燃油形成了環(huán)繞該海域5至8公里的污染帶，而地處被污染海域的幾座冰山的附近就是2500只企鵝的棲息地。14除游船外，登陸游覽造成的環(huán)境問題同樣不可忽視，大量訪客的到來使地表植物遭踐踏、野生動物受侵?jǐn)_，并自覺不自覺地引入外來物種和致病菌。15總之，近年來，南極旅游活動在規(guī)模、頻度和復(fù)雜性方面持續(xù)增長，相對于南極脆弱的生態(tài)系統(tǒng)和有限的環(huán)境承載力，“不斷擴大的旅游業(yè)已成為南極環(huán)境的重要污染源”。16

其次，熱度不減的南極旅游對被《南極條約》及《南極環(huán)境議定書》置于優(yōu)先地位的南極科學(xué)考察活動造成了一定程度的干擾和妨害，從而可能侵蝕南極作為科學(xué)研究的地區(qū)價值。據(jù)統(tǒng)計，出于經(jīng)濟利益的驅(qū)使，約76%的南極科學(xué)考察站都允許游客的探訪17，考察站內(nèi)還售賣旅游紀(jì)念品，甚至設(shè)立了便利游客的ATM機等。182006年進行的對數(shù)個南極考察站以及其他科研設(shè)施的一次官方考察甚至得出以下結(jié)論：部分考察站似乎正竭盡全力吸引游船。19另外，旅游活動中的意外事故對南極生物系統(tǒng)的破壞，直接影響到科考人員的科研計劃。例如，前述1989年的燃油泄漏事故所造成的海洋生物的死亡使美國科考人員正在進行的多項海洋研究計劃擱淺。20還有，一旦發(fā)生旅游安全事故，有關(guān)的搜救和救助工作常常要借助經(jīng)驗豐富的科考人員的力量，這無疑也分散了科考人員的精力，妨礙了其本職工作。21

再次，南極旅游的升溫催生了陸地永久性或半永久性設(shè)施（permanent or semipermanent land-based faci l ities）的建立，而此類設(shè)施的不斷設(shè)立將損害《南極環(huán)境議定書》所致力于保護的南極獨一無二的荒原價值，并可能引發(fā)與設(shè)施的管轄權(quán)、財產(chǎn)權(quán)有關(guān)的法律沖突。目前，White Desret、ALE、ALCID等旅游公司已在南極建立了常年性旅游營地，Aerovías DAP公司也在南極建立了包括一個集裝箱賓館和一個機場在內(nèi)的基礎(chǔ)設(shè)施。22無疑，這類設(shè)施的相繼建立會促使南極旅游規(guī)模的進一步擴大，在主權(quán)地位和管轄地位都不明確的南極地區(qū)，這不僅會給南極環(huán)境造成更大的不利影響，還會導(dǎo)致與游客及服務(wù)人員的管轄權(quán)、固定設(shè)施的財產(chǎn)權(quán)相關(guān)的爭議大量增加，從而使隱藏在這些爭議背后的主權(quán)爭議也隨之浮出水面，最終破壞南極條約地區(qū)的穩(wěn)定。

二、規(guī)制南極旅游的現(xiàn)存國際法律規(guī)范及其不足

盡管尚無人類定居，但是南極地區(qū)并不是法律真空，該地區(qū)目前受南極條約體系（ATS）所形成的特殊制度的支配。南極條約體系是以1959年簽署的《南極條約》為核心而發(fā)展起來的區(qū)域國際法律制度，該體系除《南極條約》外，還包括與《南極條約》有機聯(lián)系又相對獨立的其他國際法文件，如《南極海豹保護公約》、《南極海洋生物資源保護公約》、《南極礦物資源活動管理公約》（未生效）、《南極環(huán)境保護議定書》等條約，以及歷屆南極條約協(xié)商會議通過的超過200多項的建議和措施。23在南極條約體系中，與旅游活動的規(guī)制最為相關(guān)的法律文件為《南極條約》和《南極環(huán)境保護議定書》及南極條約協(xié)商會議上制定的針對南極旅游的若干建議、措施和決定。

（一）《南極條約》

作為冷戰(zhàn)時期的產(chǎn)物，已存續(xù)了50年的《南極條約》被認(rèn)為是人類合作的典范，它創(chuàng)設(shè)性地采用暫時“凍結(jié)”領(lǐng)土主權(quán)要求24的方式，避免了對南極提出主權(quán)要求的國家之間的沖突以及意欲染指南極的兩個超級大國（美蘇）之間的對抗，確保南極永續(xù)以人類的和平為目的，貢獻于崇高的科學(xué)事業(yè)。25因此，和平與科學(xué)堪稱《南極條約》的兩大支柱?！赌蠘O條約》第九條還建立了南極條約協(xié)商國會議制度（ATCM），該制度實質(zhì)上是條約協(xié)商國對南極實現(xiàn)國際共管的特殊機制。

盡管《南極條約》的各項條文并沒有明確提及旅游問題，但是，其中的個別條款仍被解讀為給南極旅游設(shè)定了基本的原則和程序。26《南極條約》第七條是所謂“事先通知”條款，該條第5款（甲）、（乙）項的規(guī)定，條約締約一方有義務(wù)將“它的船只或國民前往南極和在南極所進行的一切考察，以及在它領(lǐng)土上組織的或從它領(lǐng)土上出發(fā)的一切前往南極的考察隊”以及“它的國民在南極所占有的一切駐所”的情況事先通知給其他締約各方。根據(jù)上述條款，《南極條約》締約國對于其旅游船或國民前往南極的旅游活動、在它領(lǐng)土上組織或從其領(lǐng)土上出發(fā)的南極旅游活動，以及其本國游客在南極所占有的駐所等事項都負(fù)有事先通知其他締約國的義務(wù)。《南極條約》第十條規(guī)定：“締約每一方保證做出符合聯(lián)合國憲章的適當(dāng)努力，務(wù)使任何人不得在南極從事違反本條約的原則和宗旨的任何活動?！痹摋l款中的“任何人”可以認(rèn)為是包含了南極旅游從業(yè)者和游客，而“任何活動”也可以理解為包括了旅游活動。盡管旅游屬于和平利用南極的方式之一，但它也會對南極環(huán)境及南極科研活動造成負(fù)面影響，據(jù)此，締約國有義務(wù)“作出適當(dāng)努力”對南極旅游加以規(guī)范。

事實上，在制定《南極條約》的華盛頓會議召開之時，南極地區(qū)已有一些旅游活動，由于《南極條約》主要目的在于平息領(lǐng)土紛爭、促進南極地區(qū)的非軍事化，加之當(dāng)時南極旅游因其規(guī)模和影響均較小而不受關(guān)注，南極旅游問題自然不在華盛頓會議的議題內(nèi)，《南極條約》中也不會有專門規(guī)制旅游活動的條款。鑒于《南極條約》并不直接涉及旅游問題，只是其中的個別條款可推定為適用于南極旅游，并且條款的內(nèi)容還十分籠統(tǒng)和含糊，因此，可以說，《南極條約》對南極旅游的規(guī)范意義并不強。

（二）《南極環(huán)境保護議定書》

1991年的《南極環(huán)境保護議定書》（以下稱《議定書》）是南極條約協(xié)商國為應(yīng)對國際社會要求加強南極環(huán)境保護的壓力而制定的法律文件。27《議定書》作為對《南極條約》補充，使保護極地環(huán)境成為ATS的第三大支柱?！蹲h定書》第一次為保護南極環(huán)境提供了綜合性的法律框架，它將南極及其相關(guān)的生態(tài)系統(tǒng)設(shè)定為僅用于和平與科學(xué)目的的自然保護區(qū)，同時規(guī)定了環(huán)保原則（第3條）、環(huán)評程序及相關(guān)義務(wù)，并要求各締約國采取適當(dāng)措施，包括法律和行政措施以保證條約義務(wù)的遵守。

與《南極條約》不同，南極條約協(xié)商國在談判制定《議定書》時就已經(jīng)關(guān)注到南極旅游及其他非政府活動的發(fā)展情況，締約會議的有關(guān)工作組報告顯示：“已經(jīng)考慮給予船基旅游活動一定的便利。這樣可以避免陸基旅游設(shè)施的建立。并且還考慮了劃定經(jīng)過合理監(jiān)測的特別旅游區(qū)域的可能性，以便確定人類活動對環(huán)境的影響，以及將其作為一項管理措施的可行性。”28但是，有關(guān)規(guī)制旅游活動的特別考慮或設(shè)想最終并沒有反映在《議定書》的條款中，其原因是當(dāng)時大多數(shù)協(xié)商國堅持將《議定書》設(shè)計成一個能夠一般性地規(guī)制在南極的所有人類活動的條約。29基于這一制度安排，《議定書》雖然適用于旅游活動，但是它并不包含任何針對旅游活動的特殊性而設(shè)立的專項條款，因而，與旅游活動密切相關(guān)的管轄權(quán)、條約第三方行為、保險、法律責(zé)任等特定問題都不在《議定書》調(diào)整的范圍內(nèi)，從而造成規(guī)制旅游活動的法律真空。與此同時，《議定書》本身固有的法律缺陷也決定了它在規(guī)范南極旅游問題上的乏力。

首先，《議定書》雖然設(shè)立了環(huán)評制度，但是，由于缺乏明確統(tǒng)一的環(huán)評標(biāo)準(zhǔn)，有關(guān)的環(huán)評義務(wù)只能成為一道“虛設(shè)的門檻”，它無法全面有效地控制旅游等非政府活動造成的環(huán)境影響。《議定書》第8條為締約國附加了環(huán)評義務(wù)，即締約國在南極地區(qū)開展的某項活動的先決條件是對該活動按其附件一規(guī)定的程序進行環(huán)境影響評價。根據(jù)《議定書》附件一的規(guī)定，擬議中的活動在開始之前應(yīng)按照有關(guān)國內(nèi)程序進行考慮，如果一項活動被確定為小于“輕微或短暫的影響”，則活動可立即進行。否則，除非正在準(zhǔn)備全面影響評價（CEE），該活動必須準(zhǔn)備進行初步影響評價（IEE），如果初評報告顯示活動可能只有小于“輕微或短暫的影響”，則活動可以進行，而如果大于“輕微或短暫的影響”，則應(yīng)進行全面影響評價。全面影響評價草案應(yīng)予以公開并分送各締約國，同時還應(yīng)遞交《議定書》設(shè)立的環(huán)境委員會以供委員會及ATCM審議。30由上述規(guī)定可知，“輕微或短暫的影響”是整個環(huán)評中的關(guān)鍵概念，對它的界定直接影響到環(huán)評程序的進程。但是，《議定書》對這一概念卻沒有作出起碼的界定，并且在其生效后的南極協(xié)商會議上也未能形成對這一術(shù)語的統(tǒng)一解釋，31這就給各締約國的環(huán)評活動留下了過多的自由裁量的空間，締約國可以通過降低其國內(nèi)法中確定“輕微或短暫影響”的標(biāo)準(zhǔn)或?qū)@一概念作出對其有利的解釋而使某項活動得以繞過環(huán)評程序或只進行初步環(huán)評、避免全面環(huán)評以逃避相應(yīng)的國際監(jiān)督?！蹲h定書》中的這一法律“灰區(qū)”，被認(rèn)為是其不能對南極環(huán)境提供可信賴的保護方法的原因之一。32現(xiàn)實情況也印證了這一論斷。截至2002年至2003年季，締約國共報告了300項初步環(huán)評，而同一時期報告的全面環(huán)評還不足10項，并且所有的全面環(huán)評都是針對國家項目的，尚沒有對非政府活動包括旅游活動進行過全面環(huán)評，即使是外界普遍認(rèn)為應(yīng)當(dāng)進行全面環(huán)評的項目。33除了環(huán)評標(biāo)準(zhǔn)，《議定書》也沒能建立一個統(tǒng)一的環(huán)評決策機構(gòu)，議定書只是賦予環(huán)境委員會和ATCM對環(huán)評草案的審議權(quán)，而沒有賦予其否決權(quán)，因此，擬議中的活動最終能否進行的決定權(quán)還是掌握在各締約國手中，而某些締約國的相關(guān)國內(nèi)法如美國法34也同樣沒有賦予本國職能機構(gòu)對環(huán)評項目的決策權(quán)，這就不難理解為何所有全面環(huán)評的結(jié)果最終都是準(zhǔn)許有關(guān)活動予以進行。由此可見，《議定書》在環(huán)評程序上的缺陷使其環(huán)評制度在一定程度上流于形式。

其次，鑒于條約的相對效力，《議定書》顯然不能適用于非締約方的行為，這導(dǎo)致《議定書》無法規(guī)范南極地區(qū)的非締約方的旅游經(jīng)營活動。雖然《議定書》第13條規(guī)定，ATCM應(yīng)提請非締約國注意其所進行的任何影響議定書目標(biāo)與原則實施的活動，但筆者認(rèn)為，這一含義不清的規(guī)定不能被認(rèn)為是已經(jīng)為非締約國附加了義務(wù)，因為根據(jù)國際條約法原理，條約為第三方創(chuàng)設(shè)義務(wù)必須以第三方的書面明示同意為前提。35因此，《議定書》不具有約束非締約方行為的效力。隨著南極旅游業(yè)的發(fā)展，非《南極條約》及《議定書》締約國所屬的旅游公司或游船也紛紛加入南極旅游的運營，其中包括大量的方便旗船。目前，到達南極的游船中有一半以上都是方便旗船，這些船舶往往在巴拿馬、利比里亞、馬耳他、巴哈馬群島或其他發(fā)展中國家注冊登記，而這些國家都不是《議定書》的締約國。36方便旗船的船旗國主要是為經(jīng)濟利益接受船舶的登記注冊，因而它們往往沒有幫助執(zhí)行國際環(huán)保條約為商業(yè)船舶所附加的義務(wù)的熱情，同時也往往沒有執(zhí)行規(guī)則或懲罰污染者所需的法律或行政資源。37針對這種情形，在1998年和1999年的南極條約協(xié)商會議上，協(xié)商國曾經(jīng)討論過將《議定書》擴大適用于方便旗船，以保證議定書有效執(zhí)行的問題，但最終各協(xié)商國沒能就此問題達成任何協(xié)議。

再次，《議定書》的附件六（責(zé)任附件）目前尚未生效，南極地區(qū)依然缺失環(huán)境保護的重要工具，旅游活動造成的環(huán)境損害責(zé)任也仍然無法可依。《議定書》在締結(jié)時并沒有將有關(guān)責(zé)任條款納入到條約中，但是，考慮到責(zé)任制度是保證法律義務(wù)得以履行的必不可少的環(huán)節(jié)，《議定書》第16條規(guī)定，有關(guān)責(zé)任制度的詳細(xì)規(guī)則將以附件的形式由締約國在今后的談判中議定。從1992年開始，經(jīng)過13年的漫長談判，各協(xié)商國終于在2005年的第28屆南極條約協(xié)商會議上達成了責(zé)任附件。新的責(zé)任附件明確規(guī)定其適用于南極條約地區(qū)因科研、旅游及一切其他政府性或非政府活動引起的突發(fā)事件，并且預(yù)防和應(yīng)對該種突發(fā)事件的措施和計劃適用于進入南極條約地區(qū)的所有旅游船，也適用于南極條約地區(qū)和船舶有關(guān)的活動引起的環(huán)境突發(fā)事件。可以說，責(zé)任附件的制定為追究旅游活動造成的環(huán)境責(zé)任提供了法律保障。但遺憾的是，責(zé)任附件目前仍未生效。依據(jù)《議定書》第9條和《南極條約》第9條的規(guī)定，《責(zé)任附件》必須在南極條約所有28個協(xié)商國都予以批準(zhǔn)后才能生效。根據(jù)國際公約的制定和生效的一般過程，等待28個國家的批準(zhǔn)肯定還需假以時日，而且，即便是生效以后，它也面臨和《議定書》同樣的不能約束條約外部國家的問題。

盡管與《南極條約》相比，《議定書》考慮到了南極旅游的發(fā)展?fàn)顩r，明確將南極旅游活動作為其規(guī)制的對象，但不可否認(rèn)的是，在《議定書》締結(jié)之時，科研活動才是人類南極活動的主要方式，《議定書》特別是其環(huán)評制度在某種程度上講是為科研活動“量身定做”的。《議定書》的這一制定背景加上它作為國際環(huán)境公約所固有的缺陷決定了它對南極旅游活動的規(guī)范作用也只能是非常有限的。

（三）南極條約協(xié)商會議

在旅游管理的問題上，雖然早在1966年ATCM就第一次非正式地討論了南極旅游問題，但是20世紀(jì)90年代之前，由于科學(xué)和資源占據(jù)了南極議題的中心地位，南極旅游問題相應(yīng)地被邊緣化，這一時期的協(xié)商會議上通過的關(guān)于南極旅游的一些建議都不是尋求從法律角度來管理南極旅游的，而僅僅是向成員國提供建立南極旅游規(guī)范的一般意義上的參考。南極旅游真正成為協(xié)商會議的熱門話題是在1991年以后。在1991年和1992年的協(xié)商會議上，一些協(xié)商國（智利、法國、德國等）認(rèn)為《議定書》不能充分規(guī)制旅游問題，從而提議為《議定書》增設(shè)專門的旅游附件，但是，該建議沒有得到其余協(xié)商國的一致贊同。1994年的協(xié)商會議通過了不具有法律拘束力的建議書ⅩⅧ-1（RecommendationⅩⅧ-1）38，該建議書分別為南極游客和非政府行為組織者的活動確立了若干指導(dǎo)原則。從1994年至2003年，“旅游及非政府活動”都是ATCM的單獨議題，但是，會議沒有將旅游問題作為優(yōu)先議題進行深入討論，而且也沒有就此通過任何新的、有重要意義的法律措施。2004年的協(xié)商會議開始將旅游問題作為會議議程的有機組成部分并且設(shè)立了旅游問題特別工作組專管旅游與非政府活動。在此后的協(xié)商會議上，協(xié)商國逐漸意識到ATCM對規(guī)范旅游活動所應(yīng)擔(dān)負(fù)的責(zé)任，為此，協(xié)商會議通過了一系列針對南極旅游的建議和措施。其中，2007年的協(xié)商會議通過了帶有一般原則性質(zhì)的建議Resolution 4(2007)，即“不鼓勵任何將會實質(zhì)上導(dǎo)致對南極環(huán)境及依附它和與它相關(guān)的生態(tài)系統(tǒng)的長期損害的旅游活動”。而在2009年的協(xié)商會議上，在美國的積極提議下，協(xié)商國又通過了限制南極地區(qū)旅游船登陸人數(shù)的有法律拘束力的措施。39

盡管ATCM對規(guī)范南極旅游活動的積極作用不容否定，但是現(xiàn)有管理體制的缺陷也十分明顯：其一，協(xié)商會議上所通過的相關(guān)法律文件十分零散且法律效力低下，其中大多數(shù)都沒有法律拘束力，僅具建議、勸告性質(zhì)；其二，所通過的建議和措施基本上都是回應(yīng)性的而非預(yù)防性的；其三，針對旅游活動的法律文件有一半以上都是十年前制定的，相對滯后；其四，對一些涉及旅游長效管理的基本問題，例如是否應(yīng)禁止陸基旅游設(shè)施的建立、如何加強對方便旗船的管理、是否應(yīng)當(dāng)建立旅游分區(qū)管理制度等，協(xié)商國之間都沒能達成一致。因此，可以說ATCM對南極旅游的規(guī)范也是明顯不力的。

（四）其它相關(guān)文件

除了南極條約體系，在“南極問題”的議題下，聯(lián)合國大會也曾關(guān)注過南極旅游問題。20世紀(jì)90年代初，聯(lián)大會議上出現(xiàn)了一些國家對南極旅游的批評之聲，聯(lián)合國秘書長隨后所作的報告也對南極旅游持否定態(tài)度。1991年，聯(lián)合國大會通過了一項決議，決議敦促國際社會全體成員保證在南極的所有活動的都以和平的科學(xué)研究為唯一目的。從措辭看，決議禁止在南極地區(qū)開展旅游活動。但是其后的聯(lián)大決議又要求成員國保證其國民在南極從事的各項活動符合《南極環(huán)保議定書》的各項原則，這表明聯(lián)大又放棄了其禁止南極旅游的立場。40聯(lián)大決議本身是沒有法律強制力的，并且由于遭到南極條約國家的抵制，聯(lián)合國對南極事務(wù)的介入非常有限，最多只具有間接影響，所以聯(lián)大決議對南極旅游問題的規(guī)范不具有實際意義。

在“官方”規(guī)范之外，南極地區(qū)還存在一個帶有軟法性質(zhì)的約束旅游活動的自律性行業(yè)規(guī)范。1991年，七家大型南極旅游公司聯(lián)合成立“國際南極旅游業(yè)協(xié)會”(IAATO)，該組織是帶有一定管理性質(zhì)的國際行業(yè)協(xié)會，屬于非政府組織。該組織的宗旨是致力于“提倡、推動、實施安全的和對南極環(huán)境負(fù)責(zé)的南極旅游”。目前，超過100個旅游公司是IAATO的會員或聯(lián)系會員，經(jīng)由這些公司組織的南極游客占到總游客量的94%。41協(xié)會制定了針對南極旅游公司的“南極旅游從業(yè)者活動指南”和針對游客的“南極游客活動指南”。和ATS的規(guī)范相比，IAATO的規(guī)則反應(yīng)靈活、具體清晰、可操作性強并且覆蓋面廣，這些特點使它的指南成為規(guī)范南極旅游的實用性手段。但是，IAATO規(guī)則畢竟不是嚴(yán)格意義上的法律規(guī)范，不具有法律強制力，并且IAATO作為旅游經(jīng)營者利益的代表，其規(guī)則的局限性可想而知。

三、相關(guān)法律建議

在現(xiàn)有各類國際法律規(guī)范均不足以有效規(guī)范南極旅游活動的情況下，為了應(yīng)對旅游問題帶來的現(xiàn)實挑戰(zhàn)，筆者認(rèn)為，可以主要從以下幾個方面法律措施入手。

（一）明確規(guī)制的責(zé)任主體

長期以來，ATS內(nèi)缺乏管理旅游活動的有效規(guī)范的一個重要原因是，部分條約締約國認(rèn)為，IAATO的成功運作足以實現(xiàn)對旅游活動的規(guī)范，而無須在南極條約體系之內(nèi)另訂規(guī)則。但是，筆者認(rèn)為，在管理和規(guī)制旅游活動的問題上，ATS特別是南極協(xié)商國必須擔(dān)負(fù)首要責(zé)任，而不應(yīng)由非政府組織來唱主角。其理由是：第一，IAATO的組織性質(zhì)決定了它不可能成為規(guī)制南極旅游的理想主體，因為作為旅游經(jīng)營者的代表，其規(guī)則的制定與執(zhí)行都必須服從于維護組織成員的商業(yè)利益；第二，越來越多的不具有IAATO會員身份的旅游公司加入南極旅游的經(jīng)營，對這些公司行為的管理超出了IAATO的權(quán)限；第三，作為南極地區(qū)最大規(guī)模的人類活動，南極旅游不受約束的發(fā)展正逐步威脅ATS所致力于保護的南極的核心價值，如果ATS對此不能積極應(yīng)對，那么，“這將會招致對ATS管理所有人類南極活動的能力的懷疑，并繼而懷疑該體系的長期有效性及合法性”；42第四，以條約為框架的獨特的南極法規(guī)范模式是目前國際社會公認(rèn)的規(guī)劃和管理南極事務(wù)的最佳和最有效的方式，而ATS又以ATCM為中心運作，ATCM肩負(fù)執(zhí)行《南極條約》、發(fā)展和完善國際南極管理規(guī)則的重任，因此在管理南極旅游的問題上，南極條約協(xié)商國應(yīng)責(zé)無旁貸。

（二）進行新的制度設(shè)計

面對南極旅游引發(fā)的若干新的法律問題，ATCM應(yīng)當(dāng)及時填補制度缺陷，制定新的政策措施一一應(yīng)對。

1、環(huán)境污染問題

鑒于游船是造成環(huán)境損害的主體，對游船的規(guī)范成為預(yù)防旅游污染的重中之重。為此，首先，應(yīng)當(dāng)限制每個旅游季進入南極地區(qū)的游船總量，以避免由于游船密度過大而增加碰撞幾率，致使燃油泄漏。為保證設(shè)置的限額在不同旅游經(jīng)營者之間公平分配，ATCM可仿效美國Glacier Bay國家公園的做法，以對環(huán)境的最低損害為標(biāo)準(zhǔn)，由旅游經(jīng)營者進行競標(biāo)。43其次，ACTM應(yīng)同國際海事組織（IMO）合作，可以IMO擬定的“北極冰封水域船舶航行指南”為藍本，制定船舶在南極地區(qū)的安全航行標(biāo)準(zhǔn)，對船舶的抗冰能力、使用燃油的種類、船員的資質(zhì)等問題作出規(guī)定。再次，針對不斷增多的方便旗船，增設(shè)“港口國家管轄權(quán)”（por t-state jurisdiction）。目前，作為對船旗國管轄權(quán)的補充，港口國管轄權(quán)已被包括《聯(lián)合國海洋法公約》在內(nèi)的眾多國際海事公約所確認(rèn)，它是保證船舶符合國際海事公約規(guī)定的安全技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的重要手段。由于出入南極的“門戶港口”（gateway por t）所屬國幾乎都是《議定書》締約國（如智利、新西蘭、澳大利亞、英國、南非等），因此，港口國管轄權(quán)能夠有效地彌補船旗國管轄的不足。

在控制登陸游客可能造成的環(huán)境影響方面，ATCM可以采取的措施包括：敦促各國迅速批準(zhǔn)2009年第32屆會議上通過的登陸游客人數(shù)限制措施，必要時可遵循之前的先例，作出決定使該措施得以“臨時適用”44；建立規(guī)范的檢驗檢疫制度，以防止外來生物或致病菌的侵入；建立國際性旅游觀察員制度，由協(xié)商國對旅游公司和游客的行為進行正式的視察和監(jiān)督。

2、與科學(xué)研究的關(guān)系問題

盡管ATCM已經(jīng)出臺的一些法律文件（如建議書ⅩⅧ-1）強調(diào)了科學(xué)研究之于旅游活動的優(yōu)先地位，但是，相關(guān)規(guī)范的內(nèi)容過于籠統(tǒng)，且不具有法律拘束力，因而在實踐中不能有效地協(xié)調(diào)兩者之間的關(guān)系。鑒于部分科考站兼營旅游業(yè)務(wù)主要是為獲取經(jīng)濟利益以填補科考資金的不足，對此，ATCM可采取對應(yīng)的經(jīng)濟措施，例如可借鑒北極斯瓦爾巴德島的做法，要求旅游公司交納環(huán)境稅，45將此項收益與旅游公司的自愿捐贈等一起交予ATCM設(shè)立的專門機構(gòu)，由該機構(gòu)在充分考慮發(fā)展中國家利益的基礎(chǔ)上將所獲資金在各國科考站間進行公平分配。同時，ATCM還可對各科考站每日開放的時間以及接待的人數(shù)進行限制。另外，為保證旅游活動的自足性，ATCM應(yīng)敦促各國盡快批準(zhǔn)2004年通過的措施《南極條約地區(qū)旅游及其他非政府行為的保險和應(yīng)變計劃》。

3、陸基設(shè)施問題

如前所述，永久性陸基旅游設(shè)施的增加將會造成不可預(yù)測的環(huán)境風(fēng)險并可能引發(fā)各國間的主權(quán)爭議。ATS一直以能夠預(yù)防危機而自傲，46在陸基旅游設(shè)施的問題上，筆者以為，ATS本著預(yù)防性原則禁止任何新增設(shè)施的建立是最理想的對策，但是考慮到部分協(xié)商國近期內(nèi)還不能接受全面禁止的方案47，次優(yōu)選擇應(yīng)是：由ATCM（而不是個別協(xié)商國）決定新增設(shè)施能否設(shè)立，在嚴(yán)格控制的基礎(chǔ)上，新的設(shè)施只有在經(jīng)過ATCM評估并獲得其批準(zhǔn)的條件下才能建設(shè)。

（三）選擇適當(dāng)?shù)牧⒎Ｊ?/p>

在進行新的制度設(shè)計后，采用怎樣的法律形式整合新的政策措施和原有規(guī)范，從而形成管理南極旅游的戰(zhàn)略性、綜合性的國際法律制度，是ACTM面臨的又一課題。目前，ATCM可選擇的立法模式主要有：制定針對南極旅游及其他非政府活動的專項條約、修改《議定書》或為其增設(shè)旅游附件、由ATCM制定新的措施（measure）。在上述幾種模式中，筆者認(rèn)為，制定旅游專項條約是最佳方式，這是基于以下幾個原因。其一，旅游活動的涉及面廣，制定綜合性條約對它進行全面系統(tǒng)地規(guī)范，才能有效解決南極旅游引發(fā)的環(huán)境危機和權(quán)益紛爭。為此，擬議的條約應(yīng)當(dāng)涵蓋南極旅游的定義、南極旅游應(yīng)遵守的一般原則、南極旅游經(jīng)營者的準(zhǔn)入或認(rèn)證制度、管轄權(quán)、南極旅游環(huán)境影響評價、旅游與科學(xué)考察等其他合法活動的關(guān)系、后勤支援與救助、旅游保險、監(jiān)測與信息交換、法律執(zhí)行措施、法律責(zé)任等內(nèi)容。其二，為《議定書》增設(shè)旅游附件僅能緩解南極旅游所導(dǎo)致的環(huán)境危機，而南極旅游的發(fā)展態(tài)勢已使它超越了單純的環(huán)境問題的界限，將南極旅游僅限于在環(huán)境問題的框架內(nèi)加以解決顯然遠遠不夠。而且，實踐中，ATS內(nèi)已經(jīng)出現(xiàn)了在《議定書》之外訂立專項條約對特殊問題進行規(guī)范并取得成功的實例，最典型的就是《南極海洋生物資源保護公約》。其三，根據(jù)《南極條約》第9條和《議定書》第10條，ATCM的措施主要為促進條約宗旨和原則的實現(xiàn)而制定的執(zhí)行性的規(guī)則，它往往針對具體事項、缺乏系統(tǒng)性，并且有關(guān)措施也必須經(jīng)過各協(xié)商國立法機關(guān)的批準(zhǔn)才能取得法律拘束力。

四、結(jié) 語

旅游活動是南極地區(qū)第一次出現(xiàn)的不由政府直接管理或主要資助的大規(guī)模、跨國性的行為。48經(jīng)過二十年的高速發(fā)展，南極旅游的復(fù)雜性和無序化在不斷增長，它不僅給南極條約體系帶來了新的挑戰(zhàn)，同時也是對其南極治理能力的考驗。為此，南極條約體系特別是南極條約協(xié)商國應(yīng)迅速采取措施，針對南極旅游制定系統(tǒng)性、前瞻性的、有法律拘束力的規(guī)范，以防止不受約束的商業(yè)行為最終破壞南極條約體系的穩(wěn)定及其所維持的南極地區(qū)的地緣政治平衡。

注：

1根據(jù)《南極條約》第6條，南極條約地區(qū)是指南緯60度以南的廣大地區(qū)，包括所有陸地、海域和冰架。

2Herr,Richard A.&Davis,Bruce W.,The Regulation of Antarctic Tourism:A Study of Regime Effectiveness, International Antarctic Regime Project,No.5,1993,p.2.

3Bauer,Thomas G.,Tourism in the Antarctic-Opportunities,Constraints,and Future Prospects,Haworth Press, 2001,pp.80-83.

4南極旅游活動集中在南極的夏季即每年11月份至次年3月份。

5See Kees Bastmeijer and Ricardo Roura,Regulating Antarctica Tourism and the Precautionary Principle,98 AJIL 763,763(2004),

6、8See ASOC,Regulating Antarctica tourism,http://www.asoc.org/AntarcticAdvocacy/CampaignstoProtectAntarctica/ RegulatingAntarcticTourism.aspx，2009年9月2日訪問。

7、16See Martin Lishexian Lee,A Case for World Government of Antarctic,9 Gonz.J.Int’l.L.73,89(2006).

9See IAATO,Tourism Statistics, http://image.zenn.net/REPLACE/CLIENT/1000037/1000116/application/pdf/A. 2009touristsbynationality_total.pdf，2009年9月2日訪問。

10參見前注5，Kees Bastmeijer,Ricardo Roura文，第765頁。另外，相比于1992年至1993年季，2004年至2005年季乘船到南極的游客增加了308%，并且2008年1月，澳大利亞的商用航班也到達了南極。參見張麗珍：《南極環(huán)境損害責(zé)任制度評介》，《中國海洋大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》2009年第4期。

11See Kees Bastmeijer,Tourism in Antarctica:Increasing Diversity and the Legal Criteria for Authorization,7 New Zealand Journal of Environmental Law 85,85(2003).

12See ASOC,A decade of Antarctica Tourism:Status,Change,and Actions Needed,http://www.asoc.org/Portals/0/ ASOC%20tourism%20IP%20042908%20final.pdf,2009年9月2日訪問。

13See Woodruff A.Polk,Welcome to the Hotel Antarctica:the EPA’s Interim Rule on Environmental Impact Assessment of Tourism in Antarctica,12 Emory Int’l L.Rev.1395,1400-01(1998).

14See Asia N.Wright,Southern Exposure:Managing Sustainable Cruise Ship Tourism in Antarctica,39 Cal.W. Int’l L.J.43,62-63(2008).

15參見凌曉良、朱建鋼、嚴(yán)其德、陳丹紅：《南極旅游活動與環(huán)境保護》，《海洋開發(fā)與管理》2006年第6期；另參見馬勇、林偉生：《南極將成門票最貴“世界公園”？》，《羊城晚報》2008年1月6日。

17、21COMNAP,Information Paper on the Interaction between National Antarctic Programs and Non-Government and Tourism Operations,27th ATCM XXVII ATCM/IP 14,pp.3-4(2004).

18同前注13，Woodruff A.Polk文，第1401-1402頁。

19USA 2006,p.11.

20See Christopher C.Joyner,Protection of Antarctica Environment Against Marine Pollution Under the 1991 Protocol,in Protecting the Polar Marine Environment(Davor Vidas ed.,2000),p.105.

22參見《國外極地考察信息匯編》，2009年總第15期，第44頁。

23參見前注5，Kees Bastmeijer,Ricardo Roura文，第768頁。

24參見《南極條約》第4條的規(guī)定。

25《南極條約》第1條明確規(guī)定了南極只用于和平目的，其第2條和第3條規(guī)定南極科學(xué)考察自由和促進為此目的而進行的國際合作。

26同前注14，Asia N.Wright文，第70頁。

27See Francisco Orrego Vicuna,The Protocol on Environmental Protection to the Antarctic Treaty:Questions of Effectiveness,Georgetown International Environmental Law Review,Vol.7,1994,p.3.

28Kees Bastmeijer,A Long Term Strategy for Antarctic Tourism:The Key to Decision Making within the Antarctic Treaty System?,p.3.http://papers.ssrn.com/sol3/cf_dev/AbsByAuth.cfm?per_id=617336#show1335091,2009年8月13日訪問。

29See M.G.Richardson,Regulating Tourism in the Antarctic:Issues of Environment and Jurisdiction,in D.Vidas (ed.),Implementing the Environmental Protection Regime for the Antarctic,Kluwer Academic Publishers, Dordrecht,2000,p.75.

30參見《南極環(huán)境保護議定書》附件一第1-4條。

31See Davor Vidas,The Protocol on Environmental Protection to the Antarctic Treaty:A Ten-Year Review, Yearbook of International Co-operation on Environment and Development 2002/03,p.56.

32See Francisco Orrego Vicuna,The Protocol on Environmental Protection to the Antarctic Treaty:Questions of Effectiveness,7 Geo Int’l Envtl.L.Rev.1,3(1994),

33Alan D Hemmings and Ricardo Roura,A Square Peg in a Round Hole:Fitting Impact Assessment under the Antarctic Environmental Protocol to Antarctic Tourism,Impact Assessment and Project Appraisal,Vol.21,No.1, 2003,p.18.

34美國的《南極非政府活動環(huán)境影響評價暫行條例》沒有賦予其環(huán)評審議機構(gòu)美國環(huán)保局（EPA）阻止旅游從業(yè)者進行對南極環(huán)境可能造成大于輕微或短暫影響的活動的權(quán)限，因此，該條例實質(zhì)上賦予了旅游從業(yè)者而不是EPA決定一項經(jīng)全面環(huán)評的活動能否進行的權(quán)利。參見前注13，Woodruff A.Polk文，第1416頁。

35參見1969年《維也納條約法公約》第34條、第35條。

36參見前注14，Asia N.Wright文，第74頁。

37See Andrew Schulkin,Note,Safe Harbors:Crafting an International Solution to Cruise Ship Pollution,15 Geo Int’l Envtl.L.Rev.105,115(2002).

381995年第20屆南極條約協(xié)商會議將協(xié)商會議所做的實質(zhì)性決定分成了三類：一是措施（measure），它經(jīng)過各協(xié)商國代表提交本國政府批準(zhǔn)或同意后，對各締約國有法律拘束力，各國有義務(wù)予以遵守或執(zhí)行；二是決定（decision），它主要涉及協(xié)商會議的內(nèi)部組織事務(wù)，經(jīng)通過后立即生效或在案文中指定的時間生效；三是決議（resolution），它是鼓勵或號召性的，經(jīng)通過后立即生效，但不具有強制性。參見徐世杰：《淺析南極條約協(xié)商會議工作機制及影響》，《海洋開發(fā)與管理》2004年第3期。

39具體的限制措施包括：禁止載有500名以上游客的游船在南極靠岸；南極每個地點每次只能有一艘游船靠岸；每次上岸的游客不得超過100人；上岸的游客每20人必須至少配備一名導(dǎo)游。

40See José-Roberto,Pérez-Salom,Sustainable Tourism,The Georgetown International Environmental Law Review, Volume XIII,2001,Footnote 118.

41IAATO,http://apps.iaato.org/iaato/directory/,2010年12月31日訪問。

42New Zealand,an analysis of the existing legal framework for the management of tourism and non-governmental activities in Antarctica:issues,some proposals and comments,ATCM Doc.ATME/Paper,at 6(2004).

43U.S.Department of Interior,http://dio.gov/news/archives/990218a.html

44ATCM在2003年曾做出決定（Decision 2），使2003年通過的Measure 2得到臨時適用。參見前注38。

45參見《國外極地考察信息匯編》，2008年總第9期，第22頁。

46See Shirley V.Scott,How Cautious is Precautious?Antarctica Tourism and the Precautionary Principle,I.C.L.Q. 2001,50(4),p.963.

47Kees Bastmeijer,Machiel Lamers and Juan Harcha,Permanent Land-base Facilities for Tourism in Antarctica: The Need for Regulation,RECIEL 17(1),2008,p.99.

48參見前注5，Kees Bastmeijer,Ricardo Roura文，第779頁。

（責(zé)任編輯：聞 海）

DF969

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1005-9512（2010）03-0135-10

顧婷，蘇州大學(xué)王健法學(xué)院講師，法學(xué)博士。