喬德福

(鄭州師范高等?？茖W(xué)?？蒲刑?河南鄭州 450044)*

新農(nóng)村建設(shè)中村官腐敗治理機制構(gòu)建

喬德福

(鄭州師范高等?？茖W(xué)?？蒲刑?河南鄭州 450044)*

當(dāng)前村官腐敗現(xiàn)象大量存在,已成為社會主義新農(nóng)村建設(shè)的一大障礙。出現(xiàn)村官腐敗現(xiàn)象的原因,從農(nóng)村外部層面看,主要在于法制不健全、上級黨委政府教育監(jiān)管不力;從農(nóng)村內(nèi)部層面看,主要在于農(nóng)村民主選舉不全面、民主管理不完善、民主決策不科學(xué)、民主監(jiān)督不到位。要有效預(yù)防村官腐敗的發(fā)生,必須建立靈活多樣、規(guī)范有效的教育機制;完善民主公開、競爭擇優(yōu)的選舉機制;改進反映民意、集中民智的決策機制;完善程序嚴(yán)密、運行規(guī)范的管理機制;創(chuàng)新民主公開、制約有效的監(jiān)督機制;強化依法治村、高效嚴(yán)厲的懲處機制。

村官腐敗;治理機制;民主管理

村官腐敗是指村官在農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民公共事務(wù)管理中違背農(nóng)村社會公認(rèn)的法律、政治、道德行為規(guī)范,利用公共權(quán)力,不當(dāng)?shù)貫榧彝ァ⒓易?、個人和相關(guān)人員謀取私利的行為。近幾年,現(xiàn)實生活中不斷爆出村官貪污幾十萬、幾百萬、幾千萬的大案。村官的腐敗行為發(fā)生在村民身邊,不僅直接傷害村民的感情,而且大大降低了黨和政府的威信,成為破壞農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定的重要因素,是建設(shè)社會主義新農(nóng)村的一大障礙。因此,加大對村官腐敗的治理力度顯得尤為迫切。

一、新農(nóng)村建設(shè)中村官腐敗呈現(xiàn)的特征

(一)以權(quán)謀私,貪污索賄

11公私不分,公款私存?！按迓湔麧?、環(huán)境優(yōu)美是新農(nóng)村建設(shè)規(guī)劃之一。”[1]近年來,各地在新農(nóng)村建設(shè)中為發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟改變村容村貌,興建了許多鄉(xiāng)村公路、水利工程,有些村官從中以權(quán)謀利,貪污索賄。有的通過多開材料費發(fā)票、多填寫人工工資清單、虛增工程量撈取工程款,千方百計合伙瓜分集體資產(chǎn),中飽私囊;有的以集體名義向上級要錢要物,然后私下瓜分;有的在并村或換屆前,將集體財產(chǎn)以發(fā)補助的名義私分;有的以餐費、接待費等形式虛開發(fā)票,實則私分公款;有的巧立名目,亂發(fā)補貼、獎金、生活補助;有的將公款私存,將利息和余額占為己有;有的將集體的電視機、錄放機搬回家里使用;有的變著花樣占用挪用公款,利用公款請客送禮辦私事。

21截留虛報,挪用公款。有的村官對上級下?lián)艿目铐?、物資挖空心思侵吞蠶食,通過截留收入不入帳、虛構(gòu)事實或隱瞞真相騙取款物、虛列虛增票據(jù)金額套取款項等手段貪污侵占村集體資金或?qū)ｍ椯Y金。借著給村里辦企業(yè)、上項目之際,截留公款,化公為私;在收取村民的上繳提留、計劃生育、治安管理、宅基地款的過程中只收不繳或多收少繳,虛列支出,沖頂帳款;對土地開發(fā)費、補償款、租賃費、各種拆遷補償款、移民配套費、扶貧款、糧食直補資金、退耕還林補貼資金、農(nóng)業(yè)稅減免資金、社災(zāi)減資金、草危房改造款以及農(nóng)網(wǎng)改造資金等專項資金截留不入村財務(wù)帳,或者挪為他用。

3.集資攤派,濫權(quán)索要。有的村官亂收費、亂集資、亂攤派,如除了征收國家規(guī)定的計劃生育社會撫養(yǎng)費外,還加收“未婚先育費”、“計劃外懷孕費”;以“公益慈善”等名義,搞強行捐款、攤派;有的村官把權(quán)力當(dāng)商品經(jīng)營,在土地轉(zhuǎn)讓、承包、糾紛處理、宅基地審批等工作中圍繞“批”字大做文章,利用權(quán)力,卡拿索要,中飽私囊;有的村主要負(fù)責(zé)人利用簽批發(fā)票的權(quán)力,虛開票據(jù)簽批報銷,私分公款;有的利用簽批工程款,索取工程老板財物或收受工程老板的賄賂等。

(二)揮霍浪費,生活腐化

11鋪張浪費,吃喝玩樂。村官利用公款吃喝玩樂的現(xiàn)象在各地不同程度地存在,經(jīng)濟發(fā)達的村莊更為突出。個別村官無視群眾疾苦,貪圖享樂,用公款大吃大喝,特別是村“兩委”到屆時,往往突擊花錢,揮霍公款,給村集體造成嚴(yán)重浪費。公款吃喝玩樂主要發(fā)生在公務(wù)接待、向上爭取資金、橫向聯(lián)誼等方面。

2.公款嫖娼,玩弄婦女。隨著農(nóng)村經(jīng)濟的穩(wěn)步發(fā)展,極少數(shù)村官面對五彩繽紛的大千世界,擋不住誘惑,一味地追求刺激和享樂,生活作風(fēng)腐化敗壞。這些人,有的以關(guān)心幫助為名,與有夫之婦保持不正當(dāng)關(guān)系;有的以減免稅費、招兵、批地、計劃生育、糾紛處理為誘餌,脅迫婦女就范;有的經(jīng)常出入于燈紅酒綠場所,利用公款滿足個人私欲;更有甚者,包“二奶”,搞婚外情,等等。生活作風(fēng)腐化,傷風(fēng)敗俗。

(三)作風(fēng)專斷,欺民霸權(quán)

11恃強欺弱,濫施淫威。一些村官借宗族勢力,以拳頭當(dāng)權(quán),肆意侵犯村民人身權(quán)利。有些地方的村官,工作作風(fēng)簡單粗暴,侵犯或變相侵犯村民權(quán)利的事件時有發(fā)生。如在計劃生育工作中,有的村干部對超生對象實施關(guān)押、拘禁,或者強行剝奪其基本生產(chǎn)、生活資料,或者強制婦女人流、墮胎;有的村官為了達到工作目的,不惜借助、利用黑惡勢力對農(nóng)民進行威脅、恐嚇,造成惡劣的社會影響。

21獨斷專行,欺民霸權(quán)。一些村官的工作作風(fēng)專斷霸道,肆意踐踏村民的民主參與權(quán)、知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)。有的村莊,特別是支書與村委會主任分設(shè)的村莊,在村務(wù)管理中往往出現(xiàn)兩套馬車。有的書記說了算,有的主任說了算,互不通氣,各行其是。村務(wù)不公開,財務(wù)混亂?！鞍讞l單”多,審批不規(guī)范。幾萬、甚至十幾萬元都是一個人簽名“同意開支”,無法說清資金用途,實則從中混水摸魚,中飽私襄。有的項目,沒有調(diào)查,沒有計劃,沒有成本核算,沒有管理措施,甚至沒有責(zé)任人,全憑書記或主任一人說了算,盲目上馬,結(jié)果給集體帶來沉重的經(jīng)濟負(fù)擔(dān)。有的村官處理群眾問題時,不是從客觀實際出發(fā),而是憑個人的主觀愿望和喜好,作出不切實際的判斷,導(dǎo)致群眾不滿。

31辦事不公,優(yōu)親厚友。某些村官受封建殘余思想影響,貪圖個人私利,千方百計利用手中的權(quán)力為家人、族人和親友謀取不正當(dāng)利益。在處理與村民有關(guān)的各種事務(wù)時,不是按照黨和國家的法律、法規(guī)、政策、制度來處理問題,而是存在偏向,從個人利益、宗族和關(guān)系親疏的角度出發(fā),戴著有色眼鏡處理問題。在土地承包、農(nóng)業(yè)開發(fā)、集體企業(yè)經(jīng)營、公益事業(yè)建設(shè)等方面,不按程序公正公開進行,暗箱操作,將集體的企業(yè)、房屋、魚塘、樹木、土地等資產(chǎn)以低價出讓給親朋好友,從中謀取個人的巨額利益。

(四)結(jié)黨營私,賄選拉票

11不擇手段、威逼利誘索選票。農(nóng)村家族勢力嚴(yán)重,個別村干部憑借家族勢力“強行”進入村委,通過非法手段拉選票,民主選舉被嚴(yán)重扭曲。

21明碼標(biāo)價買選票。在基層村委會選舉中,賄選等一些無序競爭現(xiàn)象有增多趨勢。賄選問題非常復(fù)雜,候選人的賄選動機也多種多樣。有的是為了掌握資源及公共權(quán)力的支配權(quán);有的是為了實現(xiàn)自身價值,為村民做好事和實事;也有的是為了撈取個人好處,為家族和企業(yè)謀私利。

31公開捐贈、承諾、游說拉選票。捐贈,即競選者通過捐資村辦公益事業(yè),贏得大部分村民的選票;承諾,即競選者許諾當(dāng)選期間不要報酬、興辦公益事業(yè)、個人掏錢增加村民福利、以個人資產(chǎn)抵押發(fā)展村集體經(jīng)濟等,從而在一定程度上起到助選作用;游說,即競選者成立競選班子,有組織地開展游說和拉票活動。

二、新農(nóng)村建設(shè)中村官腐敗滋生的原因

(一)廉政教育缺失,村官行為失范

一是農(nóng)村教育落后,村官文化素質(zhì)低。農(nóng)村教育普遍落后于城市,農(nóng)村村官的文化層次相對較低,大多是初中及初中以下文化,文盲、半文盲不少,村官和村民的科學(xué)文化知識比較貧乏,導(dǎo)致民主法制思想無法通過知識渠道進入其頭腦。

二是村官崗位培訓(xùn)缺乏,依法辦事能力差。當(dāng)前許多村官的年齡偏大,觀念陳舊,依法辦事和管理能力差,工作方法簡單粗暴,決策不民主,獨斷專行,處事不公開、不公平、不公正。

三是村官的政治思想教育滯后,廉潔自律教育斷檔,社會主義榮辱觀淡薄。當(dāng)前很少有針對村官開展的廉政教育;村黨支部長期不開組織生活會,缺乏組織教育;村官的社會主義人生觀、價值觀、義利觀、榮辱觀淡薄,封建官本位思想嚴(yán)重,為官思想不端正。

四是村官教育形式化。農(nóng)村基層反腐倡廉教育工作組織領(lǐng)導(dǎo)不力,縣、鄉(xiāng)黨政組織和領(lǐng)導(dǎo)干部認(rèn)識不到位,責(zé)任不具體;村官教育多以會代訓(xùn),形式單一;教育內(nèi)容缺乏針對性、實用性;教育措施流于形式,教育隊伍不足,跟不上形勢發(fā)展的需要。

(二)民主選舉不公,村官“帶病上崗”

一是選舉制度不完善?，F(xiàn)行的村官選舉制度缺乏可操作性,有關(guān)選舉程序和方法規(guī)定的太籠統(tǒng),對如何確定候選人,如何規(guī)范參選人行為,如何投票和罷免等規(guī)定得不夠具體明確。對賄選的處理尚存在諸多困難:首先是賄選的認(rèn)定困難,目前關(guān)于賄選的法律規(guī)定還不明確;其次是調(diào)查取證困難,一些村民為了顧及情面或害怕打擊報復(fù)不愿挺身作證;再次是處罰困難,關(guān)于“賄選”,目前一經(jīng)查實即宣布選舉無效,但如何讓“賄選者”付出代價、承擔(dān)法律后果尚無明確的法律規(guī)定。

二是選舉運作不規(guī)范。鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)過多,有的村官候選人的提名不合民意;村民人員流動性大,存在違法操作行為,選舉質(zhì)量下降。

三是選舉意識不健康。有的村官候選人的政治思想文化素質(zhì)低,競選和任職動機不純,賄選拉票違法選舉不斷;村民民主意識不強,選舉意識差,拿選舉當(dāng)兒戲,人情票、感情票、金錢票、家族票等不當(dāng)選舉普遍,不能有效行使民主選舉權(quán)利。

四是宗族勢力干擾嚴(yán)重。宗教和黑社會勢力滲透,左右村民選舉,選舉中出現(xiàn)家族化現(xiàn)象,派系斗爭死灰復(fù)燃。在一些宗族勢力較大的地方,每當(dāng)村民委員會換屆選舉或村黨支部換屆改選時,宗族勢力總要直接插手農(nóng)村選舉或者操縱農(nóng)村選舉,各宗族為本姓候選人拉選票的事時有發(fā)生,有些村的村官競選演化成了宗族勢力間的較量。有些地方的宗族族長就是通過在本族內(nèi)拉選票的方式,以“合法”的手段,謀取到村官職務(wù)的。

(三)村務(wù)決策獨斷專行,村官腐敗隨時發(fā)生

一是政策棚架現(xiàn)象普遍化。村官扭曲上級政策,合意就執(zhí)行,不合意就不執(zhí)行,政策執(zhí)行中出現(xiàn)走樣變型,造成黨和國家的方針政策難以得到完全貫徹落實。

二是決策不民主,集體決策形式化。宗族勢力干預(yù)嚴(yán)重,有些村官的決策從個人和家庭利益出發(fā),決策不公正、家族利益化;主要村官一言堂,獨斷專行,尤其是村黨支部書記和村委會主任個人說了算,“村官的話就是法”現(xiàn)象突出。村“兩委”決策表決形式化,一把手定調(diào),成員表決流于形式;有些決策事項不具體,決議無法執(zhí)行。

三是決策不科學(xué),決策隨意化。村“兩委”和村民會議決策程序不規(guī)范,隨意性大,村民大會長年不開,決策權(quán)空虛化;村民知情權(quán)、參與權(quán)不足,參與決策的政治表達權(quán)實現(xiàn)渠道不暢;決策不公開,暗箱操作嚴(yán)重,“書記主任碰碰頭,兩委成員點點頭,村民不知哪一頭”現(xiàn)象突出。

(四)民主管理無章可循,村官腐敗易如反掌

一是組織管理體制不順。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府管理虛弱化,村民自治與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政管理、村委會與黨支部、村委會與村民之間的關(guān)系的法律規(guī)定過于籠統(tǒng),實踐中缺乏可操作性;相關(guān)部門職責(zé)不清,缺乏對村委會日常工作進行教育管理監(jiān)督的獨立組織,也沒有對村務(wù)管理進行定期不定期的檢查督導(dǎo)。

二是管理民主制度不健全。農(nóng)村的政務(wù)、事務(wù)、財務(wù)管理制度不健全,村規(guī)民約不完善,有些制度跟不上農(nóng)村政治經(jīng)濟和社會發(fā)展的需要。村事務(wù)管理無章可循,管理程序不嚴(yán),缺乏辦事程序,隨意性大;村財務(wù)管理混亂,白條入帳現(xiàn)象嚴(yán)重,缺乏審核審批程序;村政務(wù)管理程序失范,上下不一致,個人和組織不協(xié)調(diào),各吹各的號,存在重布置輕落實,重形式輕督查現(xiàn)象。

三是村務(wù)管理形式化。村官公務(wù)行為隨意性大,部分村委會存在認(rèn)識偏差,擺位不端正,功能不到位,不善于行使職權(quán),重選舉輕民主管理,自我管理形式化,使村官腐敗有機可乘;村政務(wù)、事務(wù)、財務(wù)管理不透明不公開,制度僅僅上墻,缺乏落實措施;村民會議形式化,村民知情權(quán)、參與權(quán)、管理權(quán)、表達權(quán)不足,村民管理村務(wù)流于形式。

(五)民主監(jiān)督軟弱無力,村官腐敗有機可乘

一是農(nóng)村監(jiān)督體制不順?，F(xiàn)行權(quán)力結(jié)構(gòu)不科學(xué),村民委員會是自治組織,缺乏監(jiān)督異體,村民自治內(nèi)部的監(jiān)督不足。從現(xiàn)行制度看,村民會議被架空,村民代表會閉會期間沒有常設(shè)機構(gòu)和專職人員,無監(jiān)督組織,且由村民委員會召集,不能真正行使職權(quán);鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村民委員會的監(jiān)督力度不夠。

二是監(jiān)督力量不足。村官常集領(lǐng)導(dǎo)決策和資金支配權(quán)于一身,大小事情自己說了算,權(quán)力過度集中。而村民的民主監(jiān)督意識弱,官崇拜意識強,不想監(jiān)督;村民的科學(xué)文化素質(zhì)低,不會監(jiān)督;村民對村務(wù)不了解,無法監(jiān)督;好人主義嚴(yán)重,不愿監(jiān)督;怕打擊報復(fù),不敢監(jiān)督;宗族觀念根深蒂固,不忍監(jiān)督。目前村官的同級監(jiān)督難,上級監(jiān)督不夠,社會監(jiān)督少,從而使得村官幾乎脫離了監(jiān)督,村官權(quán)力操作上的壟斷和主觀隨意性終將導(dǎo)致腐敗的泛濫。

三是民主監(jiān)督形式化。民主監(jiān)督渠道不暢,村務(wù)公開缺乏規(guī)范、具體的操作程序而流于形式,村官不愿不敢公開村務(wù),存在避重就輕、以虛避實公開、隨意無序公開、公開方法程序欠妥等現(xiàn)象,致使村務(wù)沒公開、假公開、片面公開、不按法律公開、無法公開,導(dǎo)致“村官張榜群眾看,糊里糊涂就算完”。

(六)民主法制不健全,村官腐敗有恃無恐

一是法律缺失,立法不明。法律制度規(guī)定不全,刑法等法律對村官違法違紀(jì)行為的認(rèn)定不科學(xué),出現(xiàn)漏洞,不便查案。如 2000年全國人大常委會對《刑法》有關(guān)條款的解釋,僅把村官協(xié)助人民政府依法從事救災(zāi)救濟款物、社會捐助公益事業(yè)款物、土地征用補償費用的管理和發(fā)放、土地的經(jīng)營管理和宅基地的管理,以及代征、代繳稅款,有關(guān)計劃生育、戶籍、征兵等七種公務(wù)行為,利用職務(wù)上的便利,構(gòu)成犯罪的,定性為腐敗。但是,以上所指村官的公務(wù)行為沒有包括村官諸如架橋筑路、興修水電、集資辦廠、出售集體財產(chǎn)、建設(shè)村莊、籌建農(nóng)貿(mào)市場等公務(wù)行為。

二是村民舉報難,查處阻力大。農(nóng)村舉報網(wǎng)絡(luò)不健全,舉報信息渠道不暢。一些農(nóng)村基層黨委政府受理村民舉報工作不規(guī)范,有的推諉、堵截、壓制舉報,有的報而不立、壓案不辦、久拖不決。農(nóng)村宗教勢力根深蒂固,宗族和黑社會勢力滲透,包庇袒護腐敗村官,查處村官腐敗的外部干擾大。在村民中還流傳著這樣的歌謠:“村官上通天,下通地,中間還有好兄弟?！?/p>

三是執(zhí)法不嚴(yán),重罪輕判。查處機構(gòu)職責(zé)分工不明確,處理辦法不科學(xué),查案不力;紀(jì)檢監(jiān)察部門和司法機關(guān)壓案拖案,執(zhí)法執(zhí)紀(jì)不嚴(yán),重罪輕判,常用黨紀(jì)代替政紀(jì),大事化小,小事化了,最后不了了之。如青海省貴德縣河西鎮(zhèn)格爾加村原村黨支部書記、村委會主任喇占山貪污 130多萬元被判無罪,540位村民按下鮮紅指印聯(lián)名上告。①

三、新農(nóng)村建設(shè)中村官腐敗治理長效機制構(gòu)想

胡錦濤指出:“要把反腐倡廉建設(shè)納入經(jīng)濟社會發(fā)展和黨的建設(shè)的全局之中,把改革的推動力、教育的說服力、制度的約束力、監(jiān)督的制衡力、懲治的威懾力結(jié)合起來,把階段性任務(wù)與戰(zhàn)略性目標(biāo)結(jié)合起來,增強反腐倡廉建設(shè)的整體性、協(xié)調(diào)性、系統(tǒng)性、時效性。要不斷認(rèn)識和把握規(guī)律,以建設(shè)性的思路、建設(shè)性的舉措、建設(shè)性的方法,推進反腐倡廉建設(shè)。”[2]因此,要把健全預(yù)防村官腐敗長效機制納入新農(nóng)村建設(shè)和農(nóng)村基層黨的建設(shè)之中,立足于管理民主的目標(biāo)要求,健全管理民主制度,規(guī)范管理民主程序,做到村官村民選,村情村民知,村策村民定,村事村民管,村務(wù)村民理。從而“整體、全面、綜合性地推進當(dāng)前的新農(nóng)村建設(shè)”。[3]

(一)建立靈活多樣、規(guī)范有效的教育機制

一要構(gòu)建農(nóng)村反腐倡廉“大宣教”工作格局。紀(jì)檢監(jiān)察、組織宣傳、文化教育、新聞出版、廣播影視、民政部門和婦聯(lián)、青年團及社會文化團體要齊抓共管,制定規(guī)劃,每年對農(nóng)村進行反腐倡廉教育;加強縣、鄉(xiāng)黨委的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和紀(jì)檢機關(guān)的組織協(xié)調(diào),把農(nóng)村基層黨風(fēng)廉政建設(shè)納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的年度工作計劃之內(nèi),構(gòu)建農(nóng)村反腐倡廉“大宣教”工作格局。完善農(nóng)村黨課教育制度,建立健全村官教育制度;黨報黨刊、電視電臺要開辦農(nóng)村反腐倡廉教育專題專欄節(jié)目,有關(guān)部門及社會文化團體要入鄉(xiāng)進村,積極宣傳法律、黨的新農(nóng)村建設(shè)各項方針政策和社會主義價值觀,提高村官的政策水平和依法管理能力;利用各種形式大力加強農(nóng)村廉政文化建設(shè),實現(xiàn)廉政文化進村入戶,提高村官的廉政意識,在廣大農(nóng)村營造良好的“以廉為榮,以貪為恥”的社會輿論氛圍。

二要開展村官政治思想和業(yè)務(wù)素質(zhì)任職崗位培訓(xùn),強化社會主義榮辱觀?？h、鄉(xiāng)黨委組織、紀(jì)檢部門要搞好規(guī)劃,科學(xué)組織,有計劃地通過開展村官政治思想和廉潔自律教育培訓(xùn)班、報告會等活動,進行警示教育;強化村官社會主義人生觀、價值觀、義利觀、道德觀、榮辱觀教育,增強免疫力;強化村官堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、民主管理、為民服務(wù)意識,培養(yǎng)公道正派、無私奉獻的官德。實行村官任職資格證制度,提高村官業(yè)務(wù)素質(zhì)。通過舉辦法律培訓(xùn)班,加強村官的民主法制教育,增強村官的法制觀念;通過舉辦村務(wù)財務(wù)管理知識培訓(xùn)班,幫助農(nóng)村財會人員掌握會計知識,提高財務(wù)管理水平;通過舉辦民主理財小組成員培訓(xùn)班,培養(yǎng)理財小組成員的主人翁意識,提高民主理財水平。

三要建立完善農(nóng)村教育培訓(xùn)網(wǎng)絡(luò)。開辟農(nóng)村網(wǎng)絡(luò)教育和職業(yè)技術(shù)教育,開展村官學(xué)歷教育,提高村官的科學(xué)文化水平;加強農(nóng)村文化建設(shè),大力發(fā)展農(nóng)村科學(xué)文化教育事業(yè),開展科學(xué)文化教育三下鄉(xiāng)活動,提高農(nóng)民的科學(xué)文化素質(zhì),培養(yǎng)農(nóng)民的平等法制觀念,增強農(nóng)民的民主監(jiān)督意識和民主參政能力。

四要創(chuàng)新教育形式。創(chuàng)新家庭廉政教育工程等形式,突出教育的針對性、廣泛性、多樣性、實用性、時效性、持續(xù)性、參與性、制度性;通過開展適應(yīng)農(nóng)村社會發(fā)展、適合農(nóng)民生活習(xí)慣的廉政文化活動,提高村官拒腐防變能力,增強村民反腐意識。

(二)完善民主公開、競爭擇優(yōu)的選舉機制

一要完善村“兩委”選舉程序和方法。制定村官候選人具體標(biāo)準(zhǔn),避免降格以求;改善候選人提出辦法,完善候選人的介紹方法;規(guī)范選民登記和投票程序,實行一人一票、無記名投票,嚴(yán)格控制流動票箱使用范圍;規(guī)范村官選舉行為,加強舞弊賄選檢舉,把好村官入口關(guān),防止家族村官、惡人村官、賄選村官的出現(xiàn),保證選民真正按照自己的意志行使選舉權(quán)。

二要創(chuàng)新村官選舉形式。推行“兩推一選”、秘密劃票、公推直選、任前承諾等制度;試行競選組閣制、協(xié)議村官制、海選制,實行罷免制、引咎辭職制;實行任期制,通過立法形式在法律上對主要村官的任期作一定的限制,避免長時間在位帶來的負(fù)面影響。

三要拓寬選任和交流渠道。加強大學(xué)畢業(yè)生、退伍軍人、私營企業(yè)主、返鄉(xiāng)務(wù)工人員等新生代村官的培養(yǎng)和選拔,充實村官隊伍,改變目前村官年齡偏大、學(xué)歷偏低、地域化傾向嚴(yán)重及其它難以適應(yīng)新形勢的現(xiàn)狀,提高村官隊伍的整體素質(zhì);試行鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)域內(nèi)村官交流和優(yōu)秀村官到鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府任職制,加強政治激勵機制。

(三)改進反映民意、集中民智的決策機制

一要健全村民民主決策制度,推進村務(wù)民主決策制度的合法化。完善“兩委”聯(lián)席會議制度,健全村民會議和村民代表會議制度,建立“一事一議”籌資籌勞制度,實行決策責(zé)任追究制度,明確規(guī)定村里的重大事項必須經(jīng)村民會議、村民代表會議審議表決,強化村民會議、村民代表會議的決策功能,賦予其監(jiān)督權(quán)、彈劾權(quán)、否決權(quán)、立約權(quán),實現(xiàn)村策村民定法制化。完善民主議事規(guī)則,促進村務(wù)決策民主化、科學(xué)化,明確村委會、村民大會、村級組織會議的議事決策內(nèi)容、事項、原則、方法、步驟、表決形式和公示形式等。

二要規(guī)范決策程序,強化村務(wù)公開民主決策的規(guī)范性。規(guī)范村務(wù)民主決策的內(nèi)容、形式和程序,約束村官決策行為。農(nóng)村事務(wù)的決策程序是:收集民意,問計于民;村支部受理兩委會議協(xié)商,確定議題;召開民情懇談會;代表會議形成議程;村民大會形成決議;多種形式公示,接受村民監(jiān)督。

三要創(chuàng)新民主決策形式,加強村務(wù)民主決策的有效性。嚴(yán)格實行村民會議制度、村民代表會議制度、村級組織聯(lián)席會議制度,實行“一事一議”制、村民民主詢問質(zhì)詢制、民主懇談會制、重大村務(wù)聽證和公決制,保障村民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán),廣泛集中民智。

(四)完善程序嚴(yán)密、運行規(guī)范的管理機制

一要完善管理體制。加強農(nóng)村基層組織建設(shè),完善農(nóng)村基層組織功能,明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會指導(dǎo)與被指導(dǎo)關(guān)系,村支部與村委會領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系,村民大會、村民代表大會與村委會監(jiān)督與被監(jiān)督的法律關(guān)系;實行農(nóng)村基層黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制,建立健全由黨委政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo),紀(jì)檢監(jiān)察部門牽頭,民政、涉農(nóng)部門和司法機關(guān)密切配合的村官管理體制,將村官作風(fēng)管理納入黨風(fēng)廉政建設(shè)體系,形成各職能部門齊抓共管的工作格局,強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任和有關(guān)職能部門的具體責(zé)任。

二要完善民主理財機制。建立健全村級會計委托代理服務(wù)和財務(wù)檢查審計制度,完善村級財務(wù)收支審批制度,規(guī)范村級民主理財小組審查、黨支部審核、村委會主任審批程序 (農(nóng)村的財會核算做到六個統(tǒng)一,即賬簿統(tǒng)一、會計憑證統(tǒng)一、會計科目統(tǒng)一、計賬方法統(tǒng)一、會計報表統(tǒng)一、憑證封面統(tǒng)一);改革村官職務(wù)消費制度,實行村級招待費等非生產(chǎn)性消費限額制;改革村集體管理體制,進行集體資產(chǎn)股份制改造,建立村辦企業(yè)現(xiàn)代企業(yè)制度;建立健全村集體經(jīng)濟管理制度,完善農(nóng)村集體資金資產(chǎn)資源管理、救濟救災(zāi)物資發(fā)放和各項支農(nóng)惠農(nóng)政策落實制度,加強村集體重點領(lǐng)域、熱點問題管理。

三要完善民主管人機制。建立健全村規(guī)民約和村民自治章程,實現(xiàn)對村官和村民的同等約束;改革村官工資制度,實行結(jié)構(gòu)工資和村官報酬村民評議制,即根據(jù)該村的經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r,經(jīng)群眾討論評議,村黨支部、村委會協(xié)商確定一個合理的村官工資數(shù)額,并與工作任務(wù)、工作實績掛鉤;建立村民參與村財務(wù)審計、村官任期和離職經(jīng)濟審計、村官引咎辭職等制度;推行村官述職述廉、民主評議、民主測評、誡勉談話、引咎辭職等制度。

四要完善民主管事機制。規(guī)范村級事務(wù)政務(wù)運行規(guī)則,明確村事務(wù)政務(wù)管理責(zé)任,實行村務(wù)管理責(zé)任制和村務(wù)工作過失問責(zé)制,規(guī)范村官廉潔從政行為準(zhǔn)則,實現(xiàn)規(guī)范化、制度化管理。

(五)創(chuàng)新民主公開、制約有效的監(jiān)督體制

一要規(guī)范組織設(shè)置?！敖⒔∪珱Q策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運行機制,切實把防治腐敗的要求落實到權(quán)力結(jié)構(gòu)和運行機制的各個環(huán)節(jié),最大限度地減少權(quán)力‘尋租’的機會?！雹诟母镛r(nóng)村權(quán)力結(jié)構(gòu)體制,推進村民自治制度創(chuàng)新,建立分權(quán)和制衡機制。建立村民委員會,設(shè)立村民代表大會常設(shè)機構(gòu)議事會和村務(wù)監(jiān)督委員會,行使村民會議閉會期間的監(jiān)督職權(quán),完善村級權(quán)力制衡機制,實現(xiàn)決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)三權(quán)分權(quán)制衡;規(guī)范村民委員會、村民代表大會常設(shè)機構(gòu)議事會和村務(wù)監(jiān)督委員會“三委”聯(lián)席會、村民代表大會權(quán)力運作程序。

二要推行村務(wù)陽光工程。建立以村務(wù)公開、民主評議、村委會工作報告為主要內(nèi)容的村務(wù)公開制度,實現(xiàn)村政務(wù)、事務(wù)、財務(wù)全面公開,做到公開內(nèi)容硬化細(xì)化規(guī)范化、形式多樣化、程序嚴(yán)格化,依法保障村民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)、監(jiān)督權(quán);實行村辦工程項目公開招標(biāo)投標(biāo)制,健全村民監(jiān)督村辦工程項目和土地租賃公開競價招標(biāo)投標(biāo)機制。

三要完善村民評議測評村官制度。健全村官述職述廉、村民民主評議和民主測評村官等制度。年底鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)檢委組織召開村民代表大會,對村官是否勤政廉政進行民主測評考核,使村官的權(quán)力運行在群眾監(jiān)督之下。

四要加強黨委紀(jì)檢部門的監(jiān)督檢查。建立健全黨委政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo),紀(jì)檢部門牽頭協(xié)調(diào),有關(guān)部門共同參與、各負(fù)其責(zé)的監(jiān)督檢查機制,開展水利工程、修路、新農(nóng)村規(guī)劃建設(shè)、村辦學(xué)校、公益項目等專項檢查,健全離任審計和村務(wù)過失責(zé)任追究等制度。

(六)強化依法治村、高效嚴(yán)厲的懲處機制

一要完善相關(guān)法律。完善《刑法》、《村民委員會組織法》等法規(guī),明確界定司法機關(guān)管轄范圍和村官腐敗行為范圍,依法管理村官,增加村官賄選、職務(wù)侵占等違法違紀(jì)行為的認(rèn)定與處罰規(guī)定。

二要健全舉報制度。健全村民信訪舉報工作機制,對新農(nóng)村建設(shè)項目和村民反映強烈的熱點問題,發(fā)動群眾舉報,開展專項集中治理活動,解決損害農(nóng)民群眾利益的突出問題;健全舉報人保護和獎勵制度,保護村民參與懲治和預(yù)防村官腐敗的積極性。

三要健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦案長效機制。強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委對村官腐敗案件查辦工作的責(zé)任,嚴(yán)格辦案制度;健全辦案督導(dǎo)機制,加強對鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)委辦案工作的指導(dǎo);健全辦案激勵機制,調(diào)動鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)委查辦案件的積極性;健全辦案信息溝通機制,解決案件突破難問題;加強紀(jì)檢機關(guān)和司法部門的分工協(xié)作,細(xì)化明確各自的崗位責(zé)任,防止推諉扯皮;推行異地審判制,打破保護傘,防止外部干擾;實行辦案責(zé)任制,防止出現(xiàn)壓案拖案、執(zhí)法執(zhí)紀(jì)不嚴(yán)、查而不辦現(xiàn)象出現(xiàn)。

四要加大腐敗成本。一是實行合法選舉保證金制,增加賄選成本。選舉保證金一般為該村上年人均經(jīng)濟收入的 5倍,候選人向村選舉委員會遞交競選報告時一并交納選舉保證金,作為賄選的抵押金。有賄選行為已經(jīng)查實的,一律沒收選舉保證金交村集體財務(wù);沒有賄選行為的,或雖有舉報但沒有查實的如數(shù)退回當(dāng)事人。同時實行賄選罰金制。對賄選進行經(jīng)濟處罰,罰金標(biāo)準(zhǔn)包括沒收選舉保證金和承擔(dān)本村的一次選舉經(jīng)費。一次選舉經(jīng)費,主要包括選票及相關(guān)宣傳材料的印制費用;選舉工作人員的津貼;選民的誤工補貼。二是增加貪污挪用公款成本。要增加腐敗行為的機會成本,[4]實行挪用公款高額罰金制度;要慎用緩刑,維護反腐敗工作的法律權(quán)威。實行村官過錯行為民事賠償制和腐敗罰金制,加大村官腐敗成本。

注釋:

①《540位村民怒告青?！暗谝淮彘L”》,甘肅經(jīng)濟日報,2004年 12月 13日。

②《建立健全懲治和預(yù)防腐敗體系 2008——2012年工作規(guī)劃》,中國紀(jì)檢監(jiān)察報,2008年 6月 23日。

[1]魏曉彤 1女性人力資源開發(fā)與新農(nóng)村建設(shè)協(xié)調(diào)發(fā)展研究——基于浙江農(nóng)村女性人力資源開發(fā)的分析[J]1浙江師范大學(xué)學(xué)報:社會科學(xué)版,2008,33(6):882921

[2]胡錦濤 1加強以完善懲治和預(yù)防腐敗體系為重點的反腐倡廉建設(shè) 努力為發(fā)展中國特色社會主義提供有利條件和堅強保障[N]1人民日報,20082012161

[3]廖歡,嚴(yán)小龍 1新農(nóng)村建設(shè)視域中的農(nóng)民意愿考察與對策[J]1云夢學(xué)刊,2009(4):872901

[4]何增科 1轉(zhuǎn)型期中國腐敗問題研究[M]1北京:中央編譯出版社,2002:3061

Establishment of an Anti2Corruptionist System for the New2Rural2Community Project

Q IAO De2fu
(Zhengzhou Teachers College,Zhengzhou450044,China)

The rampant corruption among village officials in today’sChina hasposed the greatest threat to the government’s efforts to improve the welfare of its people in rural areas.The phenomenon of corruption can be attributed,externally,to the lack of a complete legal system and effective supervision by superior govern2 ments,and,internally,to the lack of really democratic election,excellentmanagement,proper decision mak2 ing,and effective democratic supervision.To solve these problems,it is necessary to set up a flexible and ef2 fective system of education;to make the electoral system more democratic,open and competitive;to enable the decision2making mechanis m to better reflect public opinions and wisdom;to improve the management sys2 tem,making it function legitimately and properly;to perfect the system of supervision,so that it can be more democratic,open and effective;and to reinforce the system of punishment,characterized by efficient and rig2 orous administration of the village according to law.

corruption among village officials;management system;democratic management

D630.9

A

100125035(2010)0120095207

2009208220

喬德福(1962-),男,河南濮陽人,鄭州師范高等?？茖W(xué)?？蒲刑幗淌?中共河南省紀(jì)檢委、河南大學(xué)廉政建設(shè)研究

中心特邀理論研究員。

國家社科基金項目“社會主義新農(nóng)村建設(shè)中預(yù)防村官腐敗長效機制研究”(08BDJ026);河南省哲學(xué)社會科學(xué)規(guī)劃項目“社會主義新農(nóng)村建設(shè)中預(yù)防村官腐敗長效機制研究”(07FDJ006)

(責(zé)任編輯 吳月芽)