朱黃濤, 祝偉華, 盧福營

(11浙江師范大學(xué)法政與公共管理學(xué)院,浙江金華 321004;21浙江師范大學(xué)團委,浙江金華 321004)*

鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新中的地方政府
——以浙江省 J市“村干部創(chuàng)業(yè)承諾制”為例

朱黃濤1, 祝偉華2, 盧福營1

(11浙江師范大學(xué)法政與公共管理學(xué)院,浙江金華 321004;21浙江師范大學(xué)團委,浙江金華 321004)*

源于上世紀(jì) 90年代 J市的村干部創(chuàng)業(yè)承諾制,是一項農(nóng)民創(chuàng)造、地方政府推動的鄉(xiāng)村治理制度創(chuàng)新。地方政府在該制度創(chuàng)新中扮演了探索者、支持者、推廣者、制度供給者的角色。地方政府之所以在村民自治背景下主動推動鄉(xiāng)村治理制度的創(chuàng)新,主要是由國家宏觀政策環(huán)境的變遷、鄉(xiāng)村社會發(fā)展的現(xiàn)實需求、現(xiàn)行壓力型政府體制的約束與激勵機制等因素決定的。在鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新中,地方政府應(yīng)當(dāng)理性地確定自己的行為邊界,主動地推動村民的有序參與。

鄉(xiāng)村治理;村干部創(chuàng)業(yè)承諾制;制度創(chuàng)新;地方政府

地方政府是一個具有相對獨立利益和發(fā)展目標(biāo)的主體,在代表國家履職的過程中,各級地方政府具有因地制宜的自主權(quán),在社會治理與社會發(fā)展中扮演著獨特的角色。近年來,在鄉(xiāng)村治理實踐中,不少地方的政府部門結(jié)合本地實際做了一系列的創(chuàng)新嘗試,有力地推動了農(nóng)村經(jīng)濟社會的發(fā)展。本文以浙江省 J市的村干部創(chuàng)業(yè)承諾制為例,對鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新中的地方政府角色作一探討分析。

一、村干部創(chuàng)業(yè)承諾制創(chuàng)新中的地方政府角色

20世紀(jì) 80年代以來,中國農(nóng)村在改革中建構(gòu)了“鄉(xiāng)政村治”的治理格局。其目的在于將基層治理權(quán)力返還社會,實現(xiàn)村民群眾的自我管理、自我教育、自我發(fā)展。根據(jù)村民自治制度的要求,地方政府有責(zé)任對村民自治活動實施指導(dǎo),但不得干預(yù)屬于村民自治范圍內(nèi)的事務(wù)。然而,地方政府特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府在指導(dǎo)村民自治的同時,還擔(dān)負著對鄉(xiāng)村進行行政管理的職責(zé)。地方政府管理農(nóng)村的業(yè)績最終必須通過村莊和村民的“支持”來實現(xiàn)。因此,基于政府主導(dǎo)的傳統(tǒng)、政府所擁有的強大體制內(nèi)資源及現(xiàn)行壓力型體制下“政績優(yōu)先”的考核評價機制,地方政府在鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新中往往扮演著主動推動者的角色。

村干部創(chuàng)業(yè)承諾制源于 20世紀(jì) 90年代初,最早產(chǎn)生于 J市 P縣 S鎮(zhèn)的 X村,目前已在 J市全面推廣。所謂村干部創(chuàng)業(yè)承諾制,簡單地說,就是指在村級換屆選舉時,村兩委主職干部候選人在確保完成政府下達的各項任務(wù)的前提下,根據(jù)村民的訴求,提出任期內(nèi)的創(chuàng)業(yè)項目和具體實施方案,向鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府和本村村民作出公開競選承諾,當(dāng)選后,村干部主動踐諾并自覺接受監(jiān)督的一種農(nóng)村干部制度。應(yīng)當(dāng)說,這是一項鄉(xiāng)村治理的制度創(chuàng)新。

考察村干部創(chuàng)業(yè)承諾制的產(chǎn)生和發(fā)展歷程,我們發(fā)現(xiàn)這一制度創(chuàng)新是由下而上的誘致性創(chuàng)新與由上而下的強制性推行相結(jié)合的過程。首先,它始于農(nóng)村基層干部群眾的實踐探索,是一項最初由農(nóng)民自發(fā)進行的創(chuàng)新。然后,發(fā)源地鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府尊重農(nóng)民群眾的創(chuàng)造,在總結(jié)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上在當(dāng)?shù)卦圏c、推廣,繼而以經(jīng)驗借鑒的方式向周邊的縣市擴散,并逐漸進入更高層級政府管理的視野。最后,在省、市領(lǐng)導(dǎo)的肯定和支持以及市委市政府的直接組織和推動下,在全市農(nóng)村推廣。在村干部創(chuàng)業(yè)承諾制的創(chuàng)新過程中,地方政府較好地扮演了主動推動者的角色,突出地表現(xiàn)在:

1.村干部創(chuàng)業(yè)承諾制創(chuàng)新的積極探索者

農(nóng)村實行村民自治以來,鄉(xiāng)村治理和經(jīng)濟社會發(fā)展取得了明顯的成效。但是,不可否認的是,鄉(xiāng)村治理正面臨著一系列新情況、新問題、新挑戰(zhàn),在個別地方甚至出現(xiàn)了鄉(xiāng)村治理的困境與危機。因此,積極探索化解鄉(xiāng)村治理危機的有效途徑,實現(xiàn)農(nóng)村社會的和諧發(fā)展,是擺在地方政府面前的重要課題。

20世紀(jì) 90年代初,J市 P縣 S鎮(zhèn)黨委、政府在履行其職責(zé)的過程中,以整治“難點村”為契機,積極探索解決鄉(xiāng)村治理困境的方法。該鎮(zhèn)的X村是全縣有名的“難點村”。在訪談中,當(dāng)時的S鎮(zhèn)黨委書記說:X村兩委班子關(guān)系緊張,工作不力,村莊公共權(quán)力運作失范,經(jīng)濟發(fā)展緩慢,渴望發(fā)家致富的村民群眾對村干部在其位不謀其事的行為強烈不滿。鑒于此,1996年 3月,S鎮(zhèn)黨委、政府成立了綜合治理工作組進駐 X村,進行村風(fēng)專項整治。工作組從整治村風(fēng)、清理村級財務(wù)、理順村兩委關(guān)系等入手,在 X村自發(fā)制定的“村黨支部三年規(guī)劃”的基礎(chǔ)上,指導(dǎo)村干部制定具體、可行的年度工作目標(biāo)和實施方案。

受 X村“村黨支部三年規(guī)劃”做法的啟發(fā),S村村民要求新任村干部對任期內(nèi)的工作目標(biāo)和具體規(guī)劃作出公開承諾。迫于壓力,S村新一屆村級班子成員結(jié)合村莊發(fā)展實際,提出了三年任期規(guī)劃,并通過村廣播向村民群眾作出口頭承諾。經(jīng)過努力,該村級班子承諾的事項進展較為順利,受到了村民群眾的廣泛好評和大力支持,引起了當(dāng)?shù)卣年P(guān)注。S鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)專程進村調(diào)研,對 S村村干部創(chuàng)業(yè)承諾的做法給予了充分的肯定。

以上兩村的做法,成為 J市村干部創(chuàng)業(yè)承諾制的前身。經(jīng)過充分的調(diào)研和總結(jié),S鎮(zhèn)鎮(zhèn)黨委、政府在 X村和 S村的創(chuàng)新經(jīng)驗基礎(chǔ)上,建構(gòu)了“村干部創(chuàng)業(yè)承諾制”,選擇 6個村莊分別進行試點,并呈報縣委、縣政府。到 1996年底,根據(jù)試點經(jīng)驗,S鎮(zhèn)鎮(zhèn)黨委出臺了《關(guān)于推行農(nóng)村干部創(chuàng)業(yè)承諾制的若干意見》,要求在全鎮(zhèn) 32個村全面推行村干部創(chuàng)業(yè)承諾制?？梢?村干部創(chuàng)業(yè)承諾制源于村民群眾擺脫村莊治理危機的自發(fā)要求和地方政府解決鄉(xiāng)村治理困境的探索。

2.村干部創(chuàng)業(yè)承諾制創(chuàng)新的認同支持者

研究表明:“政治風(fēng)險與地方利益及‘政治企業(yè)家’的效用目標(biāo)是制約地方政府行為邏輯的兩個重要維度?！盵1]從一定意義上說,在壓力型體制背景下,上級政府及其領(lǐng)導(dǎo)者的認同與支持,是制度創(chuàng)新能否順利完成并付諸實踐的關(guān)鍵性因素。

村干部創(chuàng)業(yè)承諾制是對既有農(nóng)村民主選舉方式和農(nóng)村干部管理制度的一種突破。根據(jù)我們的調(diào)查可知,正是在該省、市政府及其領(lǐng)導(dǎo)的認同與支持下,這一突破性的制度創(chuàng)新才迅速得以推廣和完善。

村干部創(chuàng)業(yè)承諾制的試行和推廣,帶來了較為理想的鄉(xiāng)村治理績效,因此得到了各級地方政府領(lǐng)導(dǎo)的肯定和認同。特別是省、市重要領(lǐng)導(dǎo)的實地調(diào)研和一系列批示,有力地促進了這一制度的推廣。2006年、2007年,J市委常委、組織部長以創(chuàng)業(yè)承諾制為主題分別到L市和 P縣調(diào)研。根據(jù)調(diào)研作出指示,明確要求認真落實好這一制度。2008年,J市市委書記、副書記以“樹新形象、創(chuàng)新業(yè)績”為主題分別到 JD區(qū)和WC區(qū)做專項調(diào)研,對開展創(chuàng)業(yè)承諾制也作了重要指示。2008年 7月,該省省委書記在看到此項制度實踐成效的報道后作出重要批示:“J市這個做法很好,要注意做好實施效果的跟進督查工作。”省委常委、組織部長也作了“注意總結(jié)推廣 J市等地做法,加強換屆后村級班子建設(shè)”的批示。浙江省省委副書記夏寶龍、副省長茅臨生在 J市考察時,也對村干部創(chuàng)業(yè)承諾制的實施成效表示了肯定。在現(xiàn)行政府體制下,上級領(lǐng)導(dǎo)的一再肯定與廣泛認同,極大地調(diào)動了當(dāng)?shù)卣嚓P(guān)部門推廣和完善村干部創(chuàng)業(yè)承諾制的積極性,并轉(zhuǎn)化為強大的推動力。

不僅如此,J市市委專門下文,要求市、縣兩級政府建立創(chuàng)業(yè)考核財政支持專項資金,將所需經(jīng)費列入年度預(yù)算,并根據(jù)財力情況逐步增加,特別是加大了對貧困村、集體經(jīng)濟薄弱村村干部隊伍建立和基層組織建設(shè)的資金扶持和轉(zhuǎn)移支付力度。①截止到 2008年,J市已累計落實村級創(chuàng)業(yè)考核資金專項經(jīng)費 9 175萬元。其中,Y W市、PJ縣等地還設(shè)立了村干部創(chuàng)業(yè)基金。

3.村干部創(chuàng)業(yè)承諾制的總結(jié)推廣者

考察 J市村干部創(chuàng)業(yè)承諾制的產(chǎn)生和發(fā)展過程,可以發(fā)現(xiàn)這項制度是在“試點—總結(jié)—推廣—再總結(jié)—進一步推廣”的過程中不斷完善的。在這個過程中,地方政府扮演了重要的角色。

首先,村干部創(chuàng)業(yè)承諾制的創(chuàng)新試點是在地方政府的領(lǐng)導(dǎo)和組織下展開工作的。1996年,村干部創(chuàng)業(yè)承諾制的雛形在 S鎮(zhèn)的 X村和 S村形成后,S鎮(zhèn)黨委、政府在初步總結(jié)兩村創(chuàng)新經(jīng)驗的基礎(chǔ)上,決定選擇 6個不同類型的村作比較試驗。為此,S鎮(zhèn)黨委、政府成立了專門的工作組對試點工作進行具體的組織、指導(dǎo)。在隨后的其它鄉(xiāng)鎮(zhèn)、市縣開展的試點工作,也是在各級地方政府的領(lǐng)導(dǎo)和組織下完成的。

其次,村干部創(chuàng)業(yè)承諾制創(chuàng)新經(jīng)驗的總結(jié)推廣也是在地方政府的領(lǐng)導(dǎo)下逐步實現(xiàn)的。從一定意義上說,村干部創(chuàng)業(yè)承諾制從下向上,再由上而下的傳遞過程,就是總結(jié)經(jīng)驗、推廣經(jīng)驗的過程。這一過程并非自發(fā)演進的,而是各級地方政府主動推動的結(jié)果。比如,在 S鎮(zhèn)成功取得試點經(jīng)驗后,P縣縣委制訂了《關(guān)于推行農(nóng)村干部創(chuàng)業(yè)承諾制的若干意見》,于 2001年在全縣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)推行了村干部創(chuàng)業(yè)承諾制。1996年 9月,PJ縣也在 PY鎮(zhèn) S M辦事處所轄的 11個村進行村干部創(chuàng)業(yè)承諾試點。在總結(jié)試點經(jīng)驗的基礎(chǔ)上,PY鎮(zhèn)黨委在全鎮(zhèn) 35個行政村中推行了村干部創(chuàng)業(yè)承諾制。當(dāng)年,PJ縣委組織部在總結(jié) PY鎮(zhèn)試點經(jīng)驗的基礎(chǔ)上,又在全縣推廣了這一制度。

4.村干部創(chuàng)業(yè)承諾制的規(guī)范完善者

從制度首創(chuàng)的角度看,村干部創(chuàng)業(yè)承諾制是一項農(nóng)民的創(chuàng)新。但從制度發(fā)展的角度分析,村干部創(chuàng)業(yè)承諾制是地方政府主動推動的結(jié)果,是一項地方政府的創(chuàng)新。地方政府不僅在總結(jié)經(jīng)驗、推廣經(jīng)驗中扮演了重要角色,而且在提煉經(jīng)驗、形成規(guī)范、完善制度、促進創(chuàng)新等方面發(fā)揮了積極作用。

1996年下半年,P縣 S鎮(zhèn)政府在總結(jié)試點經(jīng)驗的基礎(chǔ)上,出臺了第一個關(guān)于村干部創(chuàng)業(yè)承諾制的規(guī)范性文件——《關(guān)于推行農(nóng)村干部創(chuàng)業(yè)承諾制的若干意見》。2002年,J市市委在總結(jié)各地經(jīng)驗的基礎(chǔ)上將其上升為規(guī)范化制度,把村干部創(chuàng)業(yè)承諾制納入到村民自治運作中,在全市農(nóng)村全面推行了村干部創(chuàng)業(yè)承諾制。

此后,各地黨委政府結(jié)合自身實際制定了一系列關(guān)于村干部創(chuàng)業(yè)承諾的規(guī)范化制度。例如:2003年D市出臺了《村干部創(chuàng)業(yè)承諾屆中、屆末考核制度》,2004年 PJ縣出臺了《關(guān)于建立 PJ縣農(nóng)村干部創(chuàng)業(yè)服務(wù)承諾和崗位目標(biāo)責(zé)任制考核獎勵基金制度的實施意見》,2004年 DY市委制定了《DY市村級班子創(chuàng)業(yè)承諾工作暫行規(guī)定》。

2005年村級組織換屆選舉前夕,J市市委認真總結(jié)了推行村干部創(chuàng)業(yè)承諾制的經(jīng)驗,制定并印發(fā)了《關(guān)于進一步規(guī)范和完善村干部創(chuàng)業(yè)承諾制、無職黨員設(shè)崗定責(zé)制和黨務(wù)公開制的意見》,對村干部創(chuàng)業(yè)承諾制的涵義、具體內(nèi)容和確定程序提出了規(guī)范要求。同年 6月,J市市委出臺了《關(guān)于進一步加強農(nóng)村基層組織建設(shè)的若干意見》,對村級組織創(chuàng)業(yè)承諾的目標(biāo)設(shè)置、確定程序、考核獎懲作了進一步的規(guī)定,成為指導(dǎo)村級組織換屆選舉的重要文件,推動了村干部創(chuàng)業(yè)承諾制的進一步發(fā)展和完善。

隨著社會的進步和形勢的發(fā)展,村干部創(chuàng)業(yè)承諾制在實踐中也暴露出諸如選人與干事不銜接、承諾和踐諾相脫節(jié)等問題。為切實解決這些問題,2007年,P縣與時俱進,對這一制度創(chuàng)新作了進一步的深化。在新一屆村級組織換屆選舉時,把創(chuàng)業(yè)承諾貫穿于村干部選拔、考核和管理的全過程,形成了“先定事、后選人、再踐諾”的村干部履職承諾新機制,得到了 J市市委、市政府的認可和贊賞。2008年 8月,J市專門召開了“村干部創(chuàng)業(yè)承諾機制建設(shè)”研討會和村干部創(chuàng)業(yè)承諾機制建設(shè)推進會。隨后,印發(fā)了《關(guān)于進一步深化村干部創(chuàng)業(yè)承諾機制建設(shè)的若干意見》,對深化和完善村干部創(chuàng)業(yè)承諾制提出了更加明確的要求,使這項制度更加符合農(nóng)村工作實際,從而把村干部創(chuàng)業(yè)承諾制推向了一個新的發(fā)展階段。

二、地方政府推動鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新的社會基礎(chǔ)

村干部創(chuàng)業(yè)承諾制是一項地方政府主動推動的鄉(xiāng)村治理制度創(chuàng)新。那么,在實行村民自治、中央政府強調(diào)村民自己的事情由自己決定的背景下,地方政府為何要扮演主動推動鄉(xiāng)村治理制度創(chuàng)新的角色呢?新時期的地方政府之所以主動推動鄉(xiāng)村治理的制度創(chuàng)新,無疑是多種因素共同作用的結(jié)果。其中,國家的宏觀政策環(huán)境、鄉(xiāng)村社會發(fā)展的現(xiàn)實需求、現(xiàn)行壓力型政府體制等因素是地方政府推動鄉(xiāng)村治理制度創(chuàng)新的社會基礎(chǔ)。

1.國家宏觀政策環(huán)境是地方政府推動鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新的重要依據(jù)

一項制度的創(chuàng)新總是與當(dāng)時的政策環(huán)境有著緊密的聯(lián)系。當(dāng)制度環(huán)境的重要變量發(fā)生顯著變遷時,地方政府作為理性的行為主體,會結(jié)合自己的目標(biāo)集合與所面臨的特定情境,選擇有利于實現(xiàn)其效用最大化的博弈策略集。[2]鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新中地方政府之所以積極介入,并充當(dāng)主動推動者角色,一個重要因素就在于政府績效評價政策的變化。

改革開放后,黨把工作重心轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟建設(shè)上來,強調(diào)“發(fā)展才是硬道理”,逐漸形成了“績效合法性”的價值導(dǎo)向。與此同時,中央政府為調(diào)動地方政府推動經(jīng)濟社會發(fā)展和改革創(chuàng)新的積極性、創(chuàng)造性,進行了持續(xù)性的權(quán)力下放。其結(jié)果便是地方政府權(quán)力自主度的提高、地方政府治理功能的放大,從而使地方政府的主動性和制度創(chuàng)新能力得到相應(yīng)提高。

20世紀(jì) 80年代以來,改革與發(fā)展始終是中國政府堅持的基本原則和政策導(dǎo)向。中央政府提出的關(guān)于農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展和新農(nóng)村建設(shè)的要求,以及對改革發(fā)展、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的倡導(dǎo)和鼓勵,為地方政府主動推動鄉(xiāng)村治理制度創(chuàng)新提供了宏觀政策依據(jù)和行為動力。改革發(fā)展走在全國前列的浙江省,近年來特別重視社會主義新農(nóng)村建設(shè)和創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)工作,出臺了一系列地方性政策。2008年又明確提出了“創(chuàng)新強省、創(chuàng)業(yè)富民”的重要戰(zhàn)略,極大地激勵了下級政府主動推動鄉(xiāng)村治理制度創(chuàng)新的積極性。類似于村干部創(chuàng)業(yè)承諾制這種制度創(chuàng)新,更成了浙江省地方政府極力推動的重要目標(biāo)。

2.鄉(xiāng)村社會發(fā)展需求是地方政府推動鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新的重要基礎(chǔ)

地方政府主動推動鄉(xiāng)村治理制度創(chuàng)新,深層的根源在于鄉(xiāng)村社會發(fā)展的現(xiàn)實需要。20世紀(jì)80年代以來,國家推動鄉(xiāng)村治理體制的根本性調(diào)整,在農(nóng)村地區(qū)實行村民自治制度,給鄉(xiāng)村經(jīng)濟社會的發(fā)展注入了強勁的動力。但是,不可否認的是,在社會轉(zhuǎn)型過程中,一些農(nóng)村基層組織和干部面對新形勢、新要求,表現(xiàn)出發(fā)展意識不強、工作主動性不高、綜合素質(zhì)偏低等問題。在國家政權(quán)力量退出農(nóng)村基層治理領(lǐng)域后,鄉(xiāng)村的治理與發(fā)展主要取決于農(nóng)村基層黨組織和村民自治組織的自我管理、自我教育、自我服務(wù)能力。因此,上述問題的存在不僅關(guān)涉農(nóng)村基層組織的自身建設(shè),而且嚴(yán)重影響農(nóng)村社會的和諧發(fā)展。

20世紀(jì) 90年代初,P縣 S鎮(zhèn)的 X村和 S村之所以成為典型的“癱瘓村”,其癥結(jié)主要在于村兩委的矛盾和村干部的不作為。兩個村莊的經(jīng)濟社會發(fā)展相對落后,村民群眾對此極為不滿。但是,在村民的自治權(quán)利尚未成為事實權(quán)力的情況下,村民群眾無法依靠自己改變現(xiàn)狀。于是,村民群眾迫切希望借助政府的力量,通過改革創(chuàng)新來改變這種狀況。正是在這種現(xiàn)實的鄉(xiāng)村發(fā)展需要的促動下,1996年,P縣 S鎮(zhèn)黨委、政府聯(lián)合縣派干部成立了“綜合治理工作組”進村整治村風(fēng)、指導(dǎo)工作。應(yīng)村民群眾的普遍要求,工作組從整頓村級班子和指導(dǎo)農(nóng)村干部“創(chuàng)業(yè)”入手,建構(gòu)了村干部創(chuàng)業(yè)承諾制。

3.壓力型政府體制是促使地方政府推動鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新的重要因素

應(yīng)當(dāng)承認,目前中國的政府體制是一種壓力型體制。地方政府為了完成上級下達的各項任務(wù)和指標(biāo),往往采取數(shù)量化任務(wù)分解的管理方式和物質(zhì)化的評價體系。為了完成任務(wù)和各項指標(biāo),各級組織對任務(wù)和指標(biāo)層層量化分解,然后下派給下級組織和個人,責(zé)令其在規(guī)定的時間內(nèi)完成,并根據(jù)完成的情況進行政治和經(jīng)濟方面的獎懲。所以,各級組織實際上是在這種評價體系的壓力下運行的。[3]

在中央政府大力倡導(dǎo)新農(nóng)村建設(shè),極力關(guān)注農(nóng)村穩(wěn)定與經(jīng)濟社會發(fā)展及浙江省政府積極推動新農(nóng)村建設(shè),實施“創(chuàng)新強省、創(chuàng)業(yè)富民”戰(zhàn)略的背景下,推動鄉(xiāng)村治理的制度創(chuàng)新,順理成章地成為下級政府的一項重要政治任務(wù)。正是這種來自上級政府的壓力,轉(zhuǎn)化成了 J市各級政府主動推動村干部創(chuàng)業(yè)承諾制創(chuàng)新的強大動力。

根據(jù)調(diào)查,村干部創(chuàng)業(yè)承諾制的發(fā)源地 P縣,屬于農(nóng)村經(jīng)濟與社會發(fā)展相對落后地區(qū)。為完成發(fā)展地方經(jīng)濟社會的任務(wù),當(dāng)?shù)卣疀Q定先從改變農(nóng)村干部的觀念和工作方式著手,由基層政府牽頭組織,采取諸如村風(fēng)整治、工作指導(dǎo)、項目規(guī)劃、政策扶持等方式來糾正村級組織及干部的不當(dāng)行為,探索鄉(xiāng)村治理的新思路、新方法。正是在這過程中,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府發(fā)現(xiàn)了農(nóng)民的這一創(chuàng)造,通過總結(jié)完善,逐漸有了村干部創(chuàng)業(yè)承諾制的創(chuàng)新。特別是浙江省主要領(lǐng)導(dǎo)對 J市村干部創(chuàng)業(yè)承諾制的充分肯定,提高了 J市黨政部門的積極性,從而使村干部創(chuàng)業(yè)承諾制得到不斷完善和發(fā)展。

總之,在壓力型體制下,地方政府為完成上級的任務(wù)和凸顯政績,在鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新中自覺不自覺地扮演了“第一行動集團”的角色,成為鄉(xiāng)村治理制度創(chuàng)新的主動推動者。

三、鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新中的地方政府行為選擇

眾所周知,新時期的中國農(nóng)村實行村民自治制度。因此,在鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新中,地方政府應(yīng)當(dāng)尊重和支持村民自治,妥善處理地方政府的鄉(xiāng)村行政管理與村民自治之間的互動關(guān)系,選擇正確的行為邊界與行為方式。

1.地方政府應(yīng)當(dāng)理性地確定自己的行為邊界

應(yīng)當(dāng)肯定,在 J市村干部創(chuàng)業(yè)承諾制的創(chuàng)新與實踐中,地方政府扮演了積極推動者的角色。正是在政府的主動推動下,才使村干部創(chuàng)業(yè)承諾制的創(chuàng)新得以順利實現(xiàn),并取得了明顯成效,呈現(xiàn)出顯見的“有效政府”形象,獲得了民眾和上級的廣泛認同。據(jù)此,我們有理由認為,在村民自治制度下,地方政府在鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新中依然是可以有所作為的。那么,地方政府的行為觸角應(yīng)當(dāng)限定于何處?如何科學(xué)地定位地方政府的行為邊界呢?

從法理上分析,新時期的地方政府行為應(yīng)當(dāng)以尊重和支持村民自治為前提,地方政府的行為邊界應(yīng)當(dāng)止于村莊。然而,從 J市村干部創(chuàng)業(yè)承諾制創(chuàng)新的實踐來看,如若把“有效性”視為地方政府行為的基本取向,那么地方政府的介入更能有效地促進鄉(xiāng)村治理的創(chuàng)新和農(nóng)村社會的和諧發(fā)展時就可以“找回政府”。應(yīng)當(dāng)以鄉(xiāng)村治理的事實為依據(jù),以農(nóng)村社會發(fā)展的實踐為標(biāo)準(zhǔn),充分發(fā)揮地方政府在鄉(xiāng)村治理和農(nóng)村發(fā)展中的積極作用。

但是,在村民自治的背景下,鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新是一個獨特的領(lǐng)域,要求政府理性地恪守自己的行為邊界。調(diào)查發(fā)現(xiàn),一些地方政府在推行村干部創(chuàng)業(yè)承諾制的過程中,存在著種種行為“越界”的問題。比如,一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府確定村干部承諾事項時,借“把關(guān)”之名強制性地規(guī)定某些政務(wù)為村干部的承諾事項。類似的“越界”行為勢必得不到村民群眾的廣泛認同,并有可能引起民眾的不滿,導(dǎo)致制度創(chuàng)新的失敗。我們認為,新時期鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新中的地方政府行為,既要以治理績效為導(dǎo)向,又不能無視村民自治和基層民主的價值取向。地方政府應(yīng)“身在其中”,又“置身事外”,發(fā)揮起制度供給、指導(dǎo)創(chuàng)新、協(xié)調(diào)關(guān)系、監(jiān)督檢查等保障性功能。

2.地方政府應(yīng)當(dāng)主動地推動村民的有序參與

村干部創(chuàng)業(yè)承諾制在形式上是通過村干部的“承諾”與“踐諾”來推動村莊的發(fā)展,其實質(zhì)是通過制度創(chuàng)新實現(xiàn)村級事務(wù)的民主管理、有效管理、有序管理,它使村民群眾與村干部之間的“契約”關(guān)系顯性化、制度化,彰顯了村民群眾在村莊治理中的主體地位。

然而,在村干部創(chuàng)業(yè)承諾制實施過程中,有些地方出現(xiàn)了形式化現(xiàn)象。村民群眾除了在村干部選舉中有權(quán)按自己的意愿投上神圣一票外,在后選舉時代的民主決策、民主管理和民主監(jiān)督中參與度較低。究其原因,一是村民對自己擁有的自治權(quán)利認識不清;二是村民群眾“一致行動的能力 ”[4]低下 。

根據(jù)村干部創(chuàng)業(yè)承諾制的制度設(shè)計,村民群眾在確定村干部創(chuàng)業(yè)承諾事項、根據(jù)創(chuàng)業(yè)承諾選舉村干部、監(jiān)督村干部踐行創(chuàng)業(yè)承諾等環(huán)節(jié)中居于主體地位。然而,在實際運行中,“原子化”的普通群眾往往處于劣勢地位,缺乏集體行動能力,對村干部的制約作用事實上相當(dāng)微弱,這就很大程度地制約了村干部創(chuàng)業(yè)承諾制的有效推行,影響了制度創(chuàng)新的功效。因此,地方政府應(yīng)當(dāng)正確地扮演自己的行為角色,理性地選擇自己的行為方式,主動借助現(xiàn)有的行政權(quán)威和治理資源,積極倡導(dǎo)和推動村民自治,拓展村民群眾有序參與鄉(xiāng)村治理實踐和制度創(chuàng)新的途徑,提升村民群眾的行動能力。

注釋:

①引自中共 J市市委[2005]15號文件。

[1]何顯明 1順勢而為:浙江地方政府創(chuàng)新實踐的演進邏輯[M]1杭州:浙江大學(xué)出版社,2008:681

[2]何顯明 1政府與市場:互動中的地方政府角色變遷——基于浙江現(xiàn)象的個案分析[J]1浙江社會科學(xué),2008(6):6291

[3]榮敬本,等 1從壓力型體制向民主合作體制的轉(zhuǎn)變[M]1北京:中央編譯出版社,1998:272281

[4]賀雪峰 1論民主化村級治理的村莊基礎(chǔ)[J]1社會學(xué)研究,2002(2):882931

Local Government’s Roles in InnovativeManagement of RuralAreas:A Case Study of the“Rules for Commitment ofVillage Leaders to Business”Practiced in J City,Zhejiang Province

ZHU Huang2tao1,ZHU Wei2hua2,LU Fu2ying1
(11College of Law,Political Science and Public Adm inistration,Zhejiang No rmal University,Jinhua321004,China;21Comm ittee of CYL,Zhejiang No rmal University,Jinhua321004,China)

The practice for village leaders to take on the commitment to business,originating from the City of J,Zhejiang Province,in the 1990s,is an institutional innovation,designed by peasants and encour2 aged by the local government,in themanagementof rural areas.The local government has acted as the explor2 er,supporter,promoter and policy provider in the whole process.Its active participation therein in the context of village autonomy is attributed,among others,to the change of China’s overall policy,the realistic demand for social development in rural areas,and the restrictive and stimulatingmechanis ms in the current pressure2o2 riented administrative system.The paper suggests that,in the institutional innovation in rural administration,the local government rationally define its extent of administrative power and actively encourage the lawful par2 ticipation on the part of ordinary villagers.

management of rural areas;commi tment of village leaders to business;institutional innova2 tion;local government

C912.82

A

100125035(2010)0120089206

2009211210

朱黃濤 (1980-),男,河南固始人,浙江師范大學(xué)法政與公共管理學(xué)院碩士研究生;祝偉華 (1980-),男,浙江龍游

人,浙江師范大學(xué)團委教師;盧福營(1962-),男,浙江嵊州人,浙江師范大學(xué)法政與公共管理學(xué)院教授。

浙江省社科聯(lián) 2009年“浙江基層民主的實踐與創(chuàng)新”專項調(diào)研課題“農(nóng)村干部制度的創(chuàng)新與實踐——以浙江金華市村干部創(chuàng)業(yè)承諾制為個案”(2009XZ42)

(責(zé)任編輯 吳月芽)