我國公民個(gè)人提起行政公益訴訟的制度設(shè)計(jì)

吳凱

（中共廣州市委黨校荔灣分校，廣東廣州 510360）

我國公民個(gè)人提起行政公益訴訟的制度設(shè)計(jì)

吳凱

（中共廣州市委黨校荔灣分校，廣東廣州 510360）

關(guān)于行政公益訴訟制度，特別是是否應(yīng)當(dāng)賦予公民個(gè)人提起行政公益訴訟的原告資格問題，我國學(xué)界存在較大分歧。但公民個(gè)人提起行政公益訴訟的確存在著較強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)需要，為此要敢于正視相關(guān)制度的缺失，同時(shí)要從立法模式、訴權(quán)沖突、級(jí)別管轄、訴訟費(fèi)用、物質(zhì)激勵(lì)、援助機(jī)制、糾錯(cuò)機(jī)制等方面，設(shè)計(jì)我國公民個(gè)人提起行政公益訴訟的相關(guān)制度，以便為行政公益訴訟制度的建立奠定理論基礎(chǔ)。

公民訴訟；制度設(shè)計(jì)；公益訴訟；原告

我國行政公益訴訟制度目前尚處于理論探討階段，并不存在公益訴訟或與之相類似的制度。關(guān)于是否應(yīng)當(dāng)賦予公民個(gè)人提起行政公益訴訟的原告資格這一問題，我國學(xué)界一直存在較大分歧。但正如有學(xué)者指出：“缺少公益訴訟或客觀訴訟，是我國行政訴訟的一個(gè)重大缺陷?！盵1]鑒于我國公民個(gè)人提起行政公益訴訟的現(xiàn)實(shí)需要，本文剖析相關(guān)制度缺失，并在借鑒美國公民訴訟保障機(jī)制的基礎(chǔ)上，從立法模式、訴權(quán)沖突、級(jí)別管轄、訴訟費(fèi)用、物質(zhì)激勵(lì)、援助機(jī)制、糾錯(cuò)機(jī)制等方面，設(shè)計(jì)我國公民個(gè)人提起行政公益訴訟的相關(guān)制度。

一、我國公民個(gè)人提起行政公益訴訟的必要性

（一）保護(hù)公共利益的需要

目前在我國,公共利益，特別是在“環(huán)境保護(hù)、自然資源、公有資產(chǎn)、城市規(guī)劃、公共安全、公共工程、公共衛(wèi)生、產(chǎn)品質(zhì)量安全、科學(xué)及文化教育事業(yè)、災(zāi)害防治、文化古跡和風(fēng)景名勝保護(hù)以及弱勢群體保護(hù)”等領(lǐng)域的公共利益，經(jīng)常因?yàn)樾姓`法行為而遭到侵害，給社會(huì)公眾造成損失。公民個(gè)人提起行政公益訴訟，對(duì)于保護(hù)公共利益具有現(xiàn)實(shí)意義。

（二）實(shí)現(xiàn)公民基本權(quán)利的需要

《憲法》第41條規(guī)定：“中華人民共和國公民對(duì)于任何國家機(jī)關(guān)和國家工作人員，有提出批評(píng)和建議的權(quán)利；對(duì)于任何國家機(jī)關(guān)和國家工作人員的違法失職行為，有向有關(guān)國家機(jī)關(guān)提出申訴、控告或者檢舉的權(quán)利，但是不得捏造或者歪曲事實(shí)進(jìn)行誣告陷害”。該條規(guī)定公民享有對(duì)國家機(jī)關(guān)，包括行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督權(quán)。這是憲法賦予公民的基本權(quán)利之一。該監(jiān)督權(quán)必然包含了公民個(gè)人通過行政公益訴訟方式對(duì)行政機(jī)關(guān)侵犯公共利益行為的監(jiān)督。公民個(gè)人提起行政公益訴訟，有助于實(shí)現(xiàn)公民的基本權(quán)利。

（三）擴(kuò)大行政公益訴訟原告資格范圍的需要

原告資格的確認(rèn)是整個(gè)行政公益訴訟過程中的核心問題。關(guān)于公民個(gè)人是否應(yīng)當(dāng)賦予其行政公益訴訟原告資格問題，學(xué)界存在較大分歧。反對(duì)者認(rèn)為，我國行政公益訴訟制度尚處于理論探討階段，理論準(zhǔn)備和司法經(jīng)驗(yàn)均不足，原告資格范圍不宜太寬。但賦予公民個(gè)人行政公益訴訟原告資格，有利于擴(kuò)大行政公益訴訟原告資格范圍，并且可以有效地防止其他原告怠于行使起訴權(quán)。

（四）彌補(bǔ)立法權(quán)和司法權(quán)對(duì)行政權(quán)監(jiān)督不力的缺陷

從目前各國發(fā)展趨勢看，與立法權(quán)和司法權(quán)趨于萎縮相比，行政權(quán)正在逐步擴(kuò)張，因此三大公權(quán)力之間的相互關(guān)系有些失衡。換言之，立法權(quán)和司法權(quán)對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督與制約不力，導(dǎo)致行政違法行為侵犯行政相對(duì)人利益（特別是不特定多數(shù)人的公共利益）現(xiàn)象日益增多。賦予公民個(gè)人提起行政公益訴訟的原告主體資格，有利于加強(qiáng)公民權(quán)對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督，以彌補(bǔ)立法權(quán)和司法權(quán)對(duì)行政權(quán)監(jiān)督與制約不力的缺陷。

（五）對(duì)域外行政公益訴訟原告資格的借鑒

美國通過設(shè)立公民訴訟、納稅人訴訟以及私人檢察總長制度等行政公益訴訟制度，賦予包括公民、社會(huì)組織和檢察機(jī)關(guān)，甚至是任何人在內(nèi)的原告資格；英國通過設(shè)立檢舉人訴訟和檢察總長訴訟等行政公益訴訟制度，賦予任何個(gè)人、社會(huì)組織及特定國家機(jī)關(guān)（如檢察機(jī)關(guān)）的原告資格；法國通過設(shè)立越權(quán)之訴和檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟等行政公益訴訟制度，賦予公民個(gè)人和社會(huì)團(tuán)體的原告資格以及檢察機(jī)關(guān)的從屬于當(dāng)事人的資格參加訴訟；德國通過設(shè)立民眾訴訟、團(tuán)體訴訟、公益代表人訴訟以及檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟等行政公益訴訟制度，賦予任何公民和公益團(tuán)體的原告資格以及檢察機(jī)關(guān)的從屬于當(dāng)事人的資格參加訴訟。無論是海洋法系的美國和英國，還是大陸法系的法國和德國，均賦予公民個(gè)人行政公益訴訟的原告資格。

二、我國公民個(gè)人提起行政公益訴訟的制度缺失

（一）公民個(gè)人提起行政公益訴訟的立法缺失

《行政訴訟法》第2條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，有權(quán)依照本法向人民法院提起訴訟”。依據(jù)該條規(guī)定，行政訴訟原告必須同時(shí)具備以下四個(gè)條件：一是被訴行政行為屬于具體行政行為，明確排除了抽象行政行為的可訴性；二是與被訴具體行政行為有行政法上的直接利害關(guān)系；三是必須認(rèn)為自己的合法權(quán)益受到侵害；四是必須是自己的合法權(quán)益已經(jīng)受到侵害。上述條件與設(shè)立行政公益訴訟制度保護(hù)公共利益的宗旨是不相容的，這樣等于在立法層面上排除了行政公益訴訟制度的可能性，當(dāng)然更沒有賦予公民個(gè)人的行政公益訴訟原告資格。另外，2000年3月10日發(fā)布的《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》（以下簡稱《解釋》）第12條規(guī)定：“與具體行政行為有法律上利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織對(duì)該行為不服的，可以依法提起行政訴訟”。該《解釋》摒棄了“直接利害關(guān)系”的原告資格標(biāo)準(zhǔn)，確立了“法律上利害關(guān)系”的原告資格標(biāo)準(zhǔn)。與《行政訴訟法》確立的“直接利害關(guān)系”的原告資格標(biāo)準(zhǔn)相比，《解釋》所確立的“法律上利害關(guān)系”的原告資格標(biāo)準(zhǔn)更低，拓寬了我國行政訴訟原告資格范圍。但是，《解釋》所確立的原告資格標(biāo)準(zhǔn)依然留下一些缺失：一是被訴行政行為屬于具體行政行為，依然排除了抽象行政行為的可訴性；二是原告必須與被訴具體行政行為有法律上的利害關(guān)系，明確排除了與被訴具體行政行為沒有法律上利害關(guān)系的個(gè)人或組織提起訴訟的可能性；三是被訴具體行政行為已經(jīng)發(fā)生，明確排除了將要發(fā)生的行政違法行為的可訴性；四是《解釋》屬于最高人民法院的司法解釋，與作為基本法律的《行政訴訟法》相比，其法律位階更低，不可能從根本上突破《行政訴訟法》關(guān)于原告資格標(biāo)準(zhǔn)的限制?！督忉尅芬廊粵]有確立我國的行政公益訴訟制度，也沒有賦予公民個(gè)人的行政公益訴訟原告資格。

（二）行政公益訴訟級(jí)別管轄規(guī)則的缺失

行政訴訟的管轄是指人民法院之間受理第一審行政案件的分工，上下級(jí)人民法院之間受理第一審行政案件的分工被稱為“級(jí)別管轄”。[2]級(jí)別管轄的功能之一，在于告知原告一審案件應(yīng)當(dāng)?shù)侥募?jí)法院起訴。根據(jù)《行政訴訟法》第13—16條規(guī)定，我國行政訴訟級(jí)別管轄的一般規(guī)則主要體現(xiàn)在四個(gè)方面：其一，基層人民法院管轄第一審行政案件。其二，中級(jí)人民法院管轄三類第一審行政案件：一是確認(rèn)發(fā)明專利權(quán)的案件、海關(guān)處理的案件；二是對(duì)國務(wù)院各部門或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府所作的具體行政行為提起訴訟的案件；三是本轄區(qū)內(nèi)重大、復(fù)雜的案件。其三，高級(jí)人民法院管轄本轄區(qū)內(nèi)重大、復(fù)雜的第一審行政案件。其四，最高人民法院管轄全國范圍內(nèi)重大、復(fù)雜的第一審行政案件。由于《行政訴訟法》沒有確立我國的行政公益訴訟制度，因此該法根本沒有規(guī)制行政公益訴訟管轄制度，包括級(jí)別管轄制度。從本質(zhì)上說，行政公益訴訟屬于行政訴訟范疇。既然這樣，那么行政訴訟級(jí)別管轄的一般規(guī)則是否可以直接移接到行政公益訴訟呢？答案是該規(guī)則不可以直接移接，因?yàn)樾姓嬖V訟標(biāo)的為不特定多數(shù)人的公共利益，其范圍之廣、人數(shù)之多、利害關(guān)系之大，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超越了傳統(tǒng)行政訴訟的影響力。

（三）行政公益訴訟費(fèi)用制度的缺失

根據(jù)2006年12月19日國務(wù)院令第481號(hào)公布的《訴訟費(fèi)用交納辦法》確立的一般規(guī)則，訴訟費(fèi)用包括案件受理費(fèi)、申請(qǐng)費(fèi)以及證人、鑒定人、翻譯人員、理算人員在人民法院指定日期出庭發(fā)生的交通費(fèi)、住宿費(fèi)、生活費(fèi)和誤工補(bǔ)貼三大部分。其中，案件受理費(fèi)由原告、有獨(dú)立請(qǐng)求權(quán)的第三人、上訴人預(yù)交；申請(qǐng)費(fèi)由申請(qǐng)人預(yù)交；證人、鑒定人、翻譯人員、理算人員在人民法院指定日期出庭發(fā)生的交通費(fèi)、住宿費(fèi)、生活費(fèi)和誤工補(bǔ)貼，由人民法院按照國家規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)代為收取，待實(shí)際發(fā)生后交納。而且，訴訟費(fèi)用由敗訴方負(fù)擔(dān)，勝訴方自愿承擔(dān)的除外。根據(jù)上述規(guī)則，如果公民個(gè)人提起行政公益訴訟，那么該公民必須預(yù)交案件受理費(fèi)以及其他的相關(guān)訴訟費(fèi)用；一旦公民個(gè)人敗訴，該公民必須負(fù)擔(dān)已經(jīng)預(yù)交的訴訟費(fèi)用，除非被告行政機(jī)關(guān)愿意承擔(dān)。但是，行政公益訴訟區(qū)別于傳統(tǒng)意義上的行政訴訟的最大特點(diǎn)，是其訴訟目的的公益性。換言之，公民個(gè)人提起行政公益訴訟的目的不是為了該公民的個(gè)體利益，而是為了維護(hù)不特定多數(shù)人的公共利益。在公民個(gè)人提起行政公益訴訟中，如果由該公民預(yù)交甚至負(fù)擔(dān)訴訟費(fèi)用，那么這對(duì)該公民不公平并給該公民造成經(jīng)濟(jì)壓力，勢必影響公民個(gè)人通過行政公益訴訟方式維護(hù)公共利益的積極性。

（四）物質(zhì)利益激勵(lì)機(jī)制的缺失

物質(zhì)利益激勵(lì)機(jī)制主要是指在公民個(gè)人提起行政公益訴訟勝訴后，除了獲得被告行政機(jī)關(guān)支付的相關(guān)訴訟費(fèi)用外，還可以依法獲得律師費(fèi)和一定的物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)，目的是為了調(diào)動(dòng)公民個(gè)人通過行政公益訴訟方式保護(hù)公共利益的積極性。但是，我國行政法規(guī)并沒有設(shè)置相應(yīng)的物質(zhì)利益激勵(lì)機(jī)制。如上所述，公民個(gè)人提起行政公益訴訟的目的不是為了該公民的個(gè)體利益，而是為了維護(hù)不特定多數(shù)人的公共利益。即使勝訴，該公民個(gè)人也不能直接獲取相應(yīng)物質(zhì)利益的補(bǔ)償。物質(zhì)利益激勵(lì)機(jī)制的缺失，必然挫傷公民個(gè)人通過行政公益訴訟方式維護(hù)公共利益的積極性。

（五）行政機(jī)關(guān)援助機(jī)制的缺失

公民個(gè)人提起行政公益訴訟“旨在制裁違法者，并以此給予行政機(jī)關(guān)無償?shù)膮f(xié)助。從其機(jī)能上看，起到了臨時(shí)替代行政機(jī)關(guān)履行責(zé)任的作用。行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)把對(duì)私人訴訟的適當(dāng)援助理解為是對(duì)自己任務(wù)的有效履行”[3]。行政機(jī)關(guān)援助機(jī)制是指當(dāng)事人以外的行政機(jī)關(guān)，在公民個(gè)人提起行政公益訴訟過程中，給該公民個(gè)人提供訴訟所需的信息和證據(jù)、甚至以直接參加訴訟的方式支持公民個(gè)人提起訴訟。與公民個(gè)人相比，行政機(jī)關(guān)優(yōu)先掌握甚至壟斷了與其職能相關(guān)的信息和證據(jù)。行政機(jī)關(guān)援助機(jī)制的建立有利于公民個(gè)人獲取訴訟所需的信息和證據(jù)，但目前我國行政法規(guī)并沒有設(shè)計(jì)這一制度。

（六）行政機(jī)關(guān)糾錯(cuò)機(jī)制的缺失

行政機(jī)關(guān)糾錯(cuò)機(jī)制主要是指在行政機(jī)關(guān)侵犯公共利益的違法行為發(fā)生后，如果行政機(jī)關(guān)主動(dòng)采取有效措施，或在公民個(gè)人向有關(guān)機(jī)關(guān)進(jìn)行檢舉、揭發(fā)、控告后，行政機(jī)關(guān)采取積極措施，制止了不法后果的發(fā)生或者彌補(bǔ)了相關(guān)損失，那么公民個(gè)人不得提起行政公益訴訟；反之，如果行政機(jī)關(guān)的違法行為得不到有效制止，那么公民個(gè)人可以提起行政公益訴訟。建立行政機(jī)關(guān)糾錯(cuò)機(jī)制，一方面可以有效防止公民個(gè)人濫用訴訟權(quán)利，浪費(fèi)有限的司法資源；另一方面可以有效防止公共利益損失的進(jìn)一步擴(kuò)大。但是，目前我國行政法規(guī)同樣沒有設(shè)計(jì)這一制度。

三、我國公民個(gè)人提起行政公益訴訟的制度設(shè)計(jì)

（一）確立公民個(gè)人行政公益訴訟原告資格的法律地位

確立公民個(gè)人的行政公益訴訟原告資格，首先需要在立法層面規(guī)制我國的行政公益訴訟制度。如何在立法層面規(guī)制我國的行政公益訴訟制度？目前學(xué)界主要有三種觀點(diǎn)：一是制訂一部單行法律，全面規(guī)定我國的行政公益訴訟制度；二是最高人民法院通過對(duì)現(xiàn)行《行政訴訟法》的解釋，擴(kuò)大行政訴訟的受案范圍，以實(shí)現(xiàn)行政公益訴訟目的；三是通過對(duì)現(xiàn)行《行政訴訟法》進(jìn)行部分修改，增加行政公益訴訟制度的相關(guān)條款。我們贊同第三種觀點(diǎn)，理由有三：一是我國的行政公益訴訟制度尚處于理論探討階段，理論研究和司法實(shí)踐均準(zhǔn)備不足，目前不宜制訂一部關(guān)于行政公益訴訟制度的單行法律；二是通過司法解釋方式規(guī)定行政公益訴訟制度，由于其法律位階較低，不可能從根本上突破位階更高的《行政訴訟法》對(duì)行政公益訴訟制度的排斥；三是通過對(duì)《行政訴訟法》進(jìn)行部分修改的方式增加行政公益訴訟制度，有利于保持《行政訴訟法》體系的穩(wěn)定性，提升法律位階，降低立法成本，提高立法效率。據(jù)此，可以在現(xiàn)行《行政訴訟法》第2條增加一款作為第二款：“行政行為侵犯公共利益的，檢察機(jī)關(guān)以及公益組織、公民個(gè)人有權(quán)依照本法向人民法院提起行政公益訴訟”。

（二）化解檢察機(jī)關(guān)、公益組織以及公民個(gè)人的訴權(quán)沖突

行政公益訴訟起訴主體的多元化必然導(dǎo)致訴權(quán)沖突，即檢察機(jī)關(guān)、公益組織以及公民個(gè)人對(duì)同一案件提起行政公益訴訟。如何化解這一訴權(quán)沖突？首先，適用“起訴在先”原則。即先起訴的主體享有原告資格，當(dāng)然阻卻后起訴主體的原告資格。其次，適用“起訴中止”原則。如果檢察機(jī)關(guān)、公益組織以及公民個(gè)人（或者檢察機(jī)關(guān)與公益組織，或者檢察機(jī)關(guān)與公民個(gè)人）同時(shí)對(duì)同一案件提起行政公益訴訟，那么檢察機(jī)關(guān)優(yōu)先享有原告資格，公益組織和公民個(gè)人中止原告資格。如果公益組織與公民個(gè)人同時(shí)對(duì)同一案件提起行政公益訴訟，那么公益組織優(yōu)先享有原告資格，公民個(gè)人中止原告資格。但是，如果優(yōu)先享有原告資格的主體怠于行使訴權(quán)或者不作為，那么訴權(quán)被阻卻或者被中止的其他主體有權(quán)依次恢復(fù)行使訴權(quán)。而且，不管是因?yàn)椤捌鹪V在先”原則，還是“起訴中止”原則，先訴的判決或者裁定效力均會(huì)涉及訴權(quán)被阻卻或者被中止的其他主體。

（三）提升行政公益訴訟級(jí)別管轄的審級(jí)

如上所述，由于行政公益訴訟標(biāo)的為不特定多數(shù)人的公共利益，其范圍之廣、人數(shù)之多、利害關(guān)系之大，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超越了傳統(tǒng)行政訴訟的影響力。應(yīng)當(dāng)通過對(duì)現(xiàn)行《行政訴訟法》的修改，提升行政公益訴訟級(jí)別管轄的審級(jí)：一是中級(jí)人民法院管轄第一審行政公益訴訟案件；二是高級(jí)人民法院管轄對(duì)國務(wù)院各部門或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府所作的行政行為提起行政公益訴訟的案件以及本轄區(qū)內(nèi)重大、復(fù)雜的第一審行政公益訴訟案件；三是最高人民法院管轄全國范圍內(nèi)重大、復(fù)雜的第一審行政公益訴訟案件。

（四）建立行政公益訴訟費(fèi)用的轉(zhuǎn)移制度

公益訴訟中公民個(gè)人訴訟費(fèi)用的轉(zhuǎn)移制度，美國的經(jīng)驗(yàn)值得借鑒：一是建立法律援助項(xiàng)目，為提起公益訴訟的個(gè)人原告代理訴訟。1965年，美國聯(lián)邦政府發(fā)起“向貧困開戰(zhàn)”運(yùn)動(dòng)，由聯(lián)邦政府資助成立專門提供法律服務(wù)的機(jī)構(gòu)。在這些機(jī)構(gòu)中工作的律師由聯(lián)邦政府支付工資，全職為窮人提供法律服務(wù)。二是建立公益律師事務(wù)所，代理重要的公共利益案件。公益律師事務(wù)所是由大企業(yè)和私人以基金和捐助的形式成立的，其董事會(huì)由著名律師、法學(xué)教授和公益組織領(lǐng)導(dǎo)人組成，代理的案件涉及消費(fèi)者權(quán)益、雇傭歧視、職業(yè)安全、公民自由和環(huán)境問題等重要公共利益領(lǐng)域。三是建立律師費(fèi)轉(zhuǎn)移制度，解決原告的律師費(fèi)用負(fù)擔(dān)。該制度主要是在制定法中修改公益訴訟案件的律師收費(fèi)原則，實(shí)行勝訴取酬和律師費(fèi)用轉(zhuǎn)移制度，在很大程度上吸引和鼓勵(lì)了有能力的律師參與到為公民爭取憲法權(quán)利和民主權(quán)利的公益訴訟中。[4]在公民個(gè)人提起行政公益訴訟中，應(yīng)當(dāng)結(jié)合我國司法實(shí)際，采取以下措施轉(zhuǎn)移公民個(gè)人的訴訟費(fèi)用：一是免收公民個(gè)人的案件受理費(fèi)。如果公民個(gè)人勝訴，則由敗訴的行政機(jī)關(guān)支付案件受理費(fèi)；如果公民個(gè)人敗訴，則由國庫墊付案件受理費(fèi)。二是建立行政公益訴訟法律援助制度，將公共利益案件納入我國的法律援助范圍。三是建立公職律師代理制度，將行政公益訴訟案件納入公職律師的代理職責(zé)。四是鼓勵(lì)具備相關(guān)專業(yè)知識(shí)的公益組織出庭支持公民個(gè)人訴訟。

（五）建立物質(zhì)利益激勵(lì)機(jī)制

為了鼓勵(lì)公民個(gè)人通過行政公益訴訟方式保護(hù)公共利益的積極性，我國可以借鑒國外的成功做法，給予勝訴的公民個(gè)人一定的物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)。例如，美國早在1863年制定、1986年修訂的《反欺騙政府法》規(guī)定，私人或者團(tuán)體在發(fā)現(xiàn)有人欺騙美國政府索取錢財(cái)后，有權(quán)以美國政府名義控告違法的一方。如果告發(fā)人（私人或者團(tuán)體）成功起訴案件，則告發(fā)人可以獲得25—35%的受償金分配。[5]筆者認(rèn)為，鑒于我國行政公益訴訟制度尚處于理論探討階段，不宜鼓勵(lì)公民個(gè)人以逐利為導(dǎo)向。我國不宜規(guī)定公民個(gè)人的具體受償金額分配比例，如果公民個(gè)人勝訴，法律應(yīng)當(dāng)授權(quán)法官結(jié)合具體案情，判給公民個(gè)人的受償金額足以彌補(bǔ)公民個(gè)人實(shí)際支付的全部訴訟費(fèi)用以及誤工損失為標(biāo)準(zhǔn)。

（六）建立行政機(jī)關(guān)援助機(jī)制

目前美國行政機(jī)關(guān)對(duì)公民個(gè)人提起公益訴訟的援助方式主要有三種：一是行政機(jī)關(guān)以“法院之友”的身份為法院提供信息。美國的“法院之友”制度是指在法院審理案件的過程中，當(dāng)事人以外的第三人向法院提供與案件有關(guān)的事實(shí)或者適用法律方面的意見，以影響法院判決的一項(xiàng)制度。大多數(shù)情況下，聯(lián)邦和州政府以“法院之友”的身份參與訴訟的主要目的是為了社會(huì)公眾的利益。二是行政機(jī)關(guān)以“參加訴訟”的方式支持原告起訴?！皡⒓釉V訟”是指非訴訟最初當(dāng)事人的第三人，聲稱對(duì)訴訟標(biāo)的享有利益，從而加入訴訟以保護(hù)其權(quán)利或提出請(qǐng)求的制度。[6]例如，在美國的“公私共分罰款之訴”中，作為“政府律師”的司法部在人員和資源上擁有巨大的優(yōu)勢，其參加訴訟，將為公民個(gè)人帶來更多的、有利于勝訴的證據(jù)。三是行政機(jī)關(guān)為公民個(gè)人原告提供證據(jù)支持。對(duì)于依據(jù)專業(yè)性極強(qiáng)的法律提起損害賠償訴訟情況，公民個(gè)人舉證相當(dāng)困難?！霸诿绹?，為了輔助私人或作為其代理人的律師收集證據(jù)，所采用的方法是，行政機(jī)關(guān)首先起訴，并將證據(jù)提交法院，私人則利用該證據(jù)在其后起訴。”[7]應(yīng)當(dāng)結(jié)合我國的司法體制，建立我國行政機(jī)關(guān)對(duì)公民個(gè)人提起行政公益訴訟的援助機(jī)制：一是行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)為公民個(gè)人提供與訴訟相關(guān)的信息；二是行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)為公民個(gè)人提供其所掌握的相關(guān)證據(jù)；三是行政機(jī)關(guān)可以第三人身份參加行政公益訴訟，支持公民個(gè)人的訴訟主張。

（七）建立行政機(jī)關(guān)糾錯(cuò)機(jī)制

美國通過設(shè)置訴訟通告期程序建立行政機(jī)關(guān)的自我糾錯(cuò)機(jī)制。例如，《清潔水法》規(guī)定了60天的訴訟通告期，如果沒有在起訴前60天將起訴決定通知聯(lián)邦環(huán)保局、違法行為所在的州和違法者本人，禁止公民根據(jù)《清潔水法》提起訴訟。[8]換言之，公民個(gè)人在提起訴訟前60天應(yīng)當(dāng)將起訴決定通知行政機(jī)關(guān)，給行政機(jī)關(guān)一個(gè)自我糾錯(cuò)的機(jī)會(huì)。如果行政機(jī)關(guān)已經(jīng)采取了有效措施，則公民個(gè)人不得提起訴訟。我國可以借鑒美國的做法，設(shè)置一個(gè)公民個(gè)人提起行政公益訴訟的訴權(quán)限制程序，即規(guī)定公民個(gè)人在起訴前60天必須將行政機(jī)關(guān)侵犯公共利益的行為向該行政機(jī)關(guān)提出書面糾錯(cuò)建議，或者向有關(guān)機(jī)關(guān)檢舉、揭發(fā)、控告。如果該行政機(jī)關(guān)不能在規(guī)定的期限內(nèi)采取有效措施自我糾錯(cuò)，那么公民個(gè)人就有權(quán)提起行政公益訴訟；否則，公民個(gè)人無權(quán)提起行政公益訴訟。

[注釋]

[1]于安.行政訴訟的公益訴訟和客觀訴訟問題[J].法學(xué),2001,(5):16.

[2]姜明安.行政訴訟法[M].北京:法律出版社,2007: 173.

[3][7][日]田中英夫,竹內(nèi)昭夫.私人在法實(shí)現(xiàn)中的作用[M].李薇譯.北京:法律出版社,2006:87,88.

[4][6]參見蔡巍.美國個(gè)人提起公益訴訟的程序和制度保障[J].當(dāng)代法學(xué),2007,(4):136,137.

[5]參見何紅鋒,焦洪寶.美國政府采購中的公益代位訴訟制度及其啟示[J].中國政府采購,2003,(4):66.

[8]參見李艷芳.美國的公民訴訟制度及其啟示—關(guān)于建立我國公益訴訟制度的借鑒性思考[J].中國人民大學(xué)學(xué)報(bào),2003,(2):128.

責(zé)任編輯：李三虎

D922·1

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1003—8744（2010）04—0029—05

2010—5—5

吳凱（1972—），男，法學(xué)碩士，中共廣州市委黨校荔灣分校教研科科長、高級(jí)講師，主要研究方向?yàn)榉ɡ韺W(xué)及行政法學(xué)。