武亦文

(武漢大學(xué)法學(xué)院,湖北武漢 430072)

土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)在民法學(xué)里已是個(gè)老生常談的問(wèn)題,有關(guān)于此問(wèn)題的探討已然十分深入和詳盡。但是在中共十七屆三中全會(huì)正式公布《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》之前,農(nóng)地流轉(zhuǎn)問(wèn)題在社會(huì)中一時(shí)熱議。有贊成者聲稱這是中央第一次正面肯定農(nóng)地流轉(zhuǎn),還有人擔(dān)憂農(nóng)地私有化和土地兼并,誤讀使得社會(huì)輿情洶涌。事實(shí)上,土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)在之前的立法和政策中都早已獲得原則上認(rèn)可,土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)不同于農(nóng)村集體土地所有權(quán),即使流轉(zhuǎn),也與農(nóng)地私有化風(fēng)馬牛不相及。上述論爭(zhēng)在民法學(xué)者看來(lái)皆已成笑談。但是該問(wèn)題,我們都已徹底搞清楚了嗎?土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的含義及其具體形式有哪些?流轉(zhuǎn)一詞是嚴(yán)謹(jǐn)適當(dāng)?shù)牧⒎ㄓ谜Z(yǔ)嗎?具體哪些流轉(zhuǎn)形式需要規(guī)制且如何規(guī)制呢?這些都將在本文中一一探討。

一、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)“流轉(zhuǎn)”的遷變述評(píng)

(一)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的遷變概覽

農(nóng)村土地承包制發(fā)端于“一大二公”的人民公社制度的解體過(guò)程中。20世紀(jì) 70年代后期,在全國(guó)農(nóng)村的許多地方,都出現(xiàn)了農(nóng)民自發(fā)包產(chǎn)到戶的情況。直到 1982年的中央“一號(hào)文件”,第一次正面肯定了以“包產(chǎn)到戶”為主要形式的家庭承包制。1983年的“一號(hào)文件”則從理論上肯定家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制,并要求全面推行家庭承包責(zé)任制。家庭承包制的實(shí)行,根本解決了農(nóng)業(yè)微觀經(jīng)營(yíng)環(huán)節(jié)的激勵(lì)機(jī)制問(wèn)題[1]。與此同時(shí),1982年的“一號(hào)文件”要求社員承包的土地,不準(zhǔn)買(mǎi)賣(mài),不準(zhǔn)出租,不準(zhǔn)轉(zhuǎn)讓。也就是說(shuō),土地承包權(quán)益的自發(fā)變動(dòng)是完全禁止的。這一思路在 1982年《憲法》和 1986年《民法通則》中得以延續(xù)并法律化。《民法通則》第 80條第 3款規(guī)定,土地不得買(mǎi)賣(mài)、出租、抵押或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓。此時(shí)的立法技術(shù)非常粗糙?！巴恋亍边@一字眼用得十分模糊,并未將土地所有權(quán)和使用權(quán)區(qū)別開(kāi)來(lái),也沒(méi)有指明土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的性質(zhì)。并且把買(mǎi)賣(mài)、出租等作為“轉(zhuǎn)讓”的具體形式,概念邏輯十分紊亂。“流轉(zhuǎn)”一詞則無(wú)論是從肯定還是否定的角度都尚未得到使用。

直到 1988年的《憲法》修正案中規(guī)定“土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓”,方才奠定了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的憲法基礎(chǔ)。1993年中央公布的《關(guān)于當(dāng)前農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的若干政策措施》和 1994年農(nóng)業(yè)部發(fā)布的《關(guān)于穩(wěn)定和完善土地承包關(guān)系的意見(jiàn)》對(duì)《憲法》修正案有限度解禁流轉(zhuǎn)的態(tài)度再次予以確認(rèn),但仍舊沒(méi)有使用“流轉(zhuǎn)”一詞。時(shí)間推進(jìn)到 20世紀(jì) 90年代后期,隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整,農(nóng)民來(lái)自土地經(jīng)營(yíng)的收入在收入結(jié)構(gòu)中的比重顯著降低,對(duì)土地依賴的程度減輕,非農(nóng)就業(yè)的農(nóng)民數(shù)量大增。這就在客觀上要求盡快建立和完善有效的農(nóng)戶承包土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)機(jī)制[2]。在此背景下,2001年中央公布的《關(guān)于做好農(nóng)戶承包地使用權(quán)流轉(zhuǎn)工作的通知》指出:“在承包期內(nèi),農(nóng)戶對(duì)承包的土地有自主的使用權(quán)、收益權(quán)和流轉(zhuǎn)權(quán),有權(quán)依法自主決定承包地是否流轉(zhuǎn)和流轉(zhuǎn)的形式”,首次在中央政府文件中對(duì)于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的利用變動(dòng)明確使用“流轉(zhuǎn)”的概念。其后在 2002年頒布的《農(nóng)村土地承包法》則第一次在國(guó)家立法層面專(zhuān)章規(guī)定土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn),并規(guī)定了轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓等流轉(zhuǎn)具體形式。從此之后的立法和規(guī)范性文件也大致如此,即使《物權(quán)法》在完成將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)構(gòu)造為用益物權(quán),實(shí)現(xiàn)農(nóng)村集體土地所有權(quán)和使用權(quán)真正完全分離的重大突破之下,依舊選取“流轉(zhuǎn)”一詞來(lái)涵攝土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的各種利用變動(dòng)的具體形式。

(二)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的遷變?cè)u(píng)析

縱觀農(nóng)地承包制度的發(fā)展歷程,中央政府的政策,以及基層政權(quán)組織和農(nóng)民的種種變通做法相互之間的角力構(gòu)成了一條主線。法律規(guī)范往往滿足于被動(dòng)地附和國(guó)家政策導(dǎo)向以及經(jīng)濟(jì)績(jī)效考量,忽視了對(duì)法權(quán)結(jié)構(gòu)的清晰厘定?！睹穹ㄍ▌t》出臺(tái)之前,農(nóng)民集體對(duì)農(nóng)地的支配最多只能算是所有狀態(tài),卻并非所有權(quán),而農(nóng)民所擁有的只是附屬于該所有狀態(tài)的受限制的使用權(quán)益和部分收益權(quán)益。農(nóng)地的土地利用問(wèn)題更多的是政策問(wèn)題、經(jīng)濟(jì)問(wèn)題,在國(guó)家對(duì)農(nóng)民反復(fù)的收權(quán)放權(quán)之間,國(guó)家追求著社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)體制在農(nóng)村中的建設(shè),著力于恰當(dāng)配置利益關(guān)系以實(shí)現(xiàn)農(nóng)民生活溫飽和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)繁榮。在這里,私法的調(diào)整存在著缺位的狀態(tài),農(nóng)民也從未享有過(guò)對(duì)土地的民事權(quán)利?！睹穹ㄍ▌t》之后,隨著各項(xiàng)法律的相繼出臺(tái),土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作為一項(xiàng)私權(quán)出現(xiàn),并不斷地在與公權(quán)力的博弈過(guò)程中取得更多本屬于它的領(lǐng)域范圍。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)在《物權(quán)法》中的專(zhuān)章規(guī)定可以看做是一個(gè)標(biāo)志性的勝利,但在舶來(lái)的民法概念體系下,現(xiàn)今的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)更像是一個(gè)雜糅而成的“混血兒”,無(wú)法輕易地對(duì)其做出清晰界定[3]。較為典型的就是按照《物權(quán)法》第一百二十八條、第一百三十三條的規(guī)定,并結(jié)合《農(nóng)村土地承包法》第三十七條可知,土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)采取轉(zhuǎn)讓方式流轉(zhuǎn)的,應(yīng)當(dāng)經(jīng)發(fā)包人同意。這在理論上違背了農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的物權(quán)性質(zhì),在實(shí)踐中為土地所有權(quán)人對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的干涉提供了空間[4]。這也表明集體經(jīng)濟(jì)組織的權(quán)力因素依然在其中發(fā)揮著支配性的決定作用[5]。從始至終,土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)制度都被打上了深深的政策烙印。

農(nóng)地承包制度的發(fā)展歷程同時(shí)也是國(guó)家權(quán)力對(duì)農(nóng)地控制逐步放松的過(guò)程。從根本上而言,國(guó)家一直高度重視對(duì)農(nóng)地的管控,是因?yàn)閷?duì)農(nóng)地私有化和農(nóng)民合法權(quán)益易于遭受侵害的擔(dān)憂?！段餀?quán)法》和《農(nóng)村土地承包法》使得農(nóng)地物權(quán)完成了集體土地所有權(quán)和土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離。農(nóng)地所有權(quán)主體為集體經(jīng)濟(jì)組織,農(nóng)地所有權(quán)本身是禁絕移轉(zhuǎn)的,其上發(fā)生變動(dòng)也只可能存在于兩種情形下,其一是通過(guò)公權(quán)力的征收行為,令集體土地所有權(quán)轉(zhuǎn)化為國(guó)家土地所有權(quán);其二是農(nóng)地所有權(quán)主體與與農(nóng)戶簽訂承包經(jīng)營(yíng)合同,令農(nóng)地所有權(quán)在主體不變更的狀態(tài)下成為附負(fù)擔(dān)的所有權(quán)。這兩種情形都不改變農(nóng)地所有權(quán)的公有性質(zhì)。而能夠進(jìn)行流轉(zhuǎn)的,是農(nóng)民對(duì)集體土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)益,而非土地本身。其流轉(zhuǎn)的對(duì)象,僅僅是農(nóng)業(yè)內(nèi)部的個(gè)人或合作組織,而非城市工商資本。流轉(zhuǎn)的用途,也被嚴(yán)格界定為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)本身,而不是建設(shè)用地。這在事實(shí)上有利于擺脫“土地私有化”的意識(shí)形態(tài)禁忌,實(shí)現(xiàn)了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)松動(dòng)的第一步。然而,盡管在基本立場(chǎng)上允許土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的利用變動(dòng),但是對(duì)于利用變動(dòng)的具體形式仍然受到國(guó)家的嚴(yán)密管控。由于利用變動(dòng)的具體形式在概念枚舉上難以窮盡,在實(shí)踐當(dāng)中又層出不窮,必須要在實(shí)證法中用某個(gè)特定的術(shù)語(yǔ)來(lái)表達(dá),此時(shí)“流轉(zhuǎn)”這一約定俗成的詞匯就被用來(lái)作為各種利用變動(dòng)的具體形式的上位概念。在任何對(duì)農(nóng)地的利用變動(dòng)都必須得到允許和受到控制的背景下,使用“流轉(zhuǎn)”一詞來(lái)概括各種利用形式,相比《民法通則》中以“轉(zhuǎn)讓”統(tǒng)括及一些政策立法文本中不周延列舉的方式,無(wú)疑是一種進(jìn)步。不過(guò)其進(jìn)步僅限于政策文本層面。我國(guó)在農(nóng)地立法領(lǐng)域的慣常做法是先在政策文本中宣示,再幾乎原封不動(dòng)地在法律文本中加以復(fù)制。法律將政策中所表達(dá)的預(yù)期目標(biāo)實(shí)定化,這本身是沒(méi)有問(wèn)題的。但是話語(yǔ)系統(tǒng)不經(jīng)轉(zhuǎn)化的附和,是極為不妥的。這將導(dǎo)致法律的政策化,而非政策的法律化。同時(shí)也不利于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)問(wèn)題的最終解決。一些學(xué)者批評(píng)道,“流轉(zhuǎn)”一詞不太符合法學(xué)的表述,因?yàn)闄?quán)利的變動(dòng)一般用“移轉(zhuǎn)”[6],且作為轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)包和互換等的上位概念,與民法通常使用的范疇頗不一致[7]。行文至此,筆者不禁想問(wèn),既然“流轉(zhuǎn)”一詞廣受批評(píng),類(lèi)似于“產(chǎn)權(quán)”被指為非法學(xué)規(guī)范性用語(yǔ),其常見(jiàn)于我國(guó)黨和政府的文件規(guī)定中,亦屬于經(jīng)濟(jì)學(xué)術(shù)語(yǔ),可否遷用于法學(xué)概念體系之中?流轉(zhuǎn)究竟能不能作為轉(zhuǎn)讓等的上位概念?“流轉(zhuǎn)”為何仍在物權(quán)法中規(guī)定?有沒(méi)有另外一個(gè)詞可以恰當(dāng)替代“流轉(zhuǎn)”在法律中規(guī)定,抑或有別的替代措施?

二、“流轉(zhuǎn)”的揚(yáng)棄及其替代方案

(一)“流轉(zhuǎn)”揚(yáng)棄的學(xué)理依據(jù)

在以概念為前提進(jìn)行分析推導(dǎo)之時(shí),往往容易忽略作為探討前提的概念本身的是非,以及概念運(yùn)用所遮蔽的另一些問(wèn)題。《物權(quán)法》的頒布無(wú)疑是在農(nóng)地治理的法制化進(jìn)程中又往前了一大步,土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)被明定為用益物權(quán)即此適例。但是,對(duì)于一向以用語(yǔ)抽象、技術(shù)性強(qiáng)、邏輯縝密為特色的民事立法而言,立法者應(yīng)抓大不忘小,在法律的最基本元素塑造上做得更加完美[8]。然而仔細(xì)剖析之下,所謂的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的“流轉(zhuǎn)”實(shí)在難以見(jiàn)容于民法學(xué)精準(zhǔn)的概念體系之中。

承前所述,不能否認(rèn)的是,“流轉(zhuǎn)”一詞在概括轉(zhuǎn)讓、出租、抵押等土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)利用變動(dòng)的具體形式上確有進(jìn)步,因?yàn)闊o(wú)論是用土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)“變動(dòng)”還是“移轉(zhuǎn)”等都難以涵蓋。不過(guò),依有的學(xué)者研究可知,界定土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的內(nèi)涵十分困難,存在以“保留(土地)承包權(quán)、轉(zhuǎn)移土地經(jīng)營(yíng)權(quán)(土地使用權(quán))”、“轉(zhuǎn)移 (或者讓渡)部分或者全部土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”、“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的變動(dòng)”等為實(shí)質(zhì)內(nèi)容或依據(jù)界定土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)內(nèi)涵的不同觀點(diǎn)。該學(xué)者逐一批駁了以上觀點(diǎn),并提出依據(jù)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)包括物權(quán)性質(zhì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)讓渡型流轉(zhuǎn)和物權(quán)性質(zhì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)保留型流轉(zhuǎn)這一客觀事實(shí),應(yīng)以“移轉(zhuǎn) (或者轉(zhuǎn)移)物權(quán)性質(zhì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)或者物權(quán)性質(zhì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)中的部分權(quán)能”為實(shí)質(zhì)內(nèi)容界定土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)內(nèi)涵[9]。可轉(zhuǎn)包、出租等債權(quán)性流轉(zhuǎn)方式難以用“物權(quán)性質(zhì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)保留型流轉(zhuǎn)”來(lái)表達(dá),也不能看做是移轉(zhuǎn)了物權(quán)性質(zhì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)中的部分權(quán)能。物權(quán)本身可以移轉(zhuǎn),物權(quán)的權(quán)能則無(wú)法移轉(zhuǎn),且轉(zhuǎn)包、出租等并未使土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)移轉(zhuǎn)。以上諸種對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)“流轉(zhuǎn)”內(nèi)涵的界定都未臻完滿。不僅學(xué)理上難于厘清,而且在立法中也存在一些問(wèn)題。首先,《物權(quán)法》第一百二十八條規(guī)定了家庭承包方式的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可采取轉(zhuǎn)包、互換、轉(zhuǎn)讓等方式流轉(zhuǎn),而《物權(quán)法》第一百三十三條則規(guī)定“四荒土地”的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可采取轉(zhuǎn)讓、入股、抵押或者以其他方式流轉(zhuǎn)。一般認(rèn)為,《物權(quán)法》第一百八十四條規(guī)定耕地的土地使用權(quán)不得抵押,但法律規(guī)定可以抵押的除外。第一百二十八條沒(méi)有如第一百三十三條那樣明確規(guī)定可采取抵押的方式,所以以家庭承包方式獲得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)不得抵押[10]。那么,依同理似可得,“四荒土地”的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)不能采取轉(zhuǎn)包、互換的方式流轉(zhuǎn),這顯然與不涉承包人基本生活保障的“四荒土地”的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)具有更為靈活的流轉(zhuǎn)方式安排的通常認(rèn)識(shí)不符。其次,流轉(zhuǎn)方式的等外條款究竟應(yīng)當(dāng)如何解讀?這等于是可以徑直允許其他的流轉(zhuǎn)方式嗎?還是為未來(lái)的立法或司法解釋等結(jié)合實(shí)踐的發(fā)展規(guī)定新的流轉(zhuǎn)方式留出必要空間?如果是前者,《物權(quán)法》第一百二十八條和第一百三十三條由于列舉的具體方式不一致而產(chǎn)生的內(nèi)在沖突該如何協(xié)調(diào)?如果是后者,是不是在更新的法律文本出來(lái)之前,意味著《物權(quán)法》禁止了先前《農(nóng)村土地承包法》第二十七條已經(jīng)承認(rèn)的“出租”的流轉(zhuǎn)方式?等外條款就是一筆糊涂賬。

土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)利用變動(dòng)的形式多樣,難以窮盡。但一定就需要在立法上用一個(gè)上位的抽象概念加以統(tǒng)括嗎?其他的用益物權(quán)的利用方式亦然,為何不見(jiàn)也采用“流轉(zhuǎn)”一詞?比如《物權(quán)法》第一百四十四條關(guān)于建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的規(guī)定并未使用“流轉(zhuǎn)”這一術(shù)語(yǔ),并且只列舉了轉(zhuǎn)讓、互換、出資、贈(zèng)與和抵押五種形式,而未用等外條款。問(wèn)題的根源在于,一直以來(lái),土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的諸種方式,哪怕是債的利用方式,也要受到國(guó)家嚴(yán)密的控制。于是我們?cè)谡覍ひ粋€(gè)精準(zhǔn)的用語(yǔ)來(lái)概括土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)利用變動(dòng)的各種具體形式的路上一條道走到黑,不知轉(zhuǎn)圜,皆因路徑依賴太強(qiáng)。“流轉(zhuǎn)”一詞遮蔽了物權(quán)法定原則和合同自由原則的基本分野。對(duì)于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的物權(quán)性流轉(zhuǎn)形式,一般應(yīng)在物權(quán)法中明確規(guī)定是否可以采用。而對(duì)于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的債權(quán)性流轉(zhuǎn)形式,則基于合同自由原則,難于窮盡列舉,一般也無(wú)須通過(guò)法律列舉的方法決定各種利用方式的可行性。觀之域外國(guó)家相應(yīng)的立法,無(wú)論是德國(guó)的農(nóng)地所有權(quán),還是日本和我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的永佃權(quán),對(duì)其債的利用方式都是一般性允許,而僅在特殊情況下個(gè)別形式予以禁止,如我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)為貫徹扶植自耕農(nóng)的土地政策,廢除中間剝削佃農(nóng)的惡習(xí),規(guī)定永佃權(quán)人不得將土地出租[11]。而根本不同于我國(guó)《物權(quán)法》和《農(nóng)村土地承包法》那樣只允許特定的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的債權(quán)性流轉(zhuǎn)形式。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)松動(dòng)的第一步是農(nóng)地所有權(quán)和用益物權(quán)的分離,擺脫了“土地私有化”的意識(shí)形態(tài)禁忌。此時(shí)問(wèn)題轉(zhuǎn)化為如何更好地維護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益?！段餀?quán)法》未竟的任務(wù)就是要完成第二步,最終實(shí)現(xiàn)政法話語(yǔ)向法律術(shù)語(yǔ)的轉(zhuǎn)化。流轉(zhuǎn)一詞不妨作為政策話語(yǔ)或?qū)W術(shù)探討中的習(xí)慣用語(yǔ)繼續(xù)沿用,但在物權(quán)立法當(dāng)中應(yīng)予揚(yáng)棄。區(qū)分物權(quán)性流轉(zhuǎn)和債權(quán)性流轉(zhuǎn),債權(quán)性流轉(zhuǎn)并不會(huì)使農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)的物權(quán)發(fā)生移轉(zhuǎn)或有喪失的可能,一般不會(huì)對(duì)農(nóng)民合法權(quán)益造成太大妨害。只有那些屬于物權(quán)性流轉(zhuǎn)的具體形式才在物權(quán)立法中受到物權(quán)法定原則的規(guī)制。

(二)“流轉(zhuǎn)”揚(yáng)棄的替代方案

在未來(lái)的物權(quán)立法之中將“流轉(zhuǎn)”一詞揚(yáng)棄,并不代表問(wèn)題的徹底解決,這時(shí)還需要尋找替代方案,重新構(gòu)筑土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的規(guī)制體系。

這首先需要整合具體流轉(zhuǎn)形式,以適應(yīng)民法規(guī)范化的概念體系。對(duì)于存在哪些具體流轉(zhuǎn)形式,不同學(xué)者涉及的略有出入。較為典型的是據(jù)有的學(xué)者總結(jié),土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)方式主要包括轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)包、出租、互換、入股和抵押六種。轉(zhuǎn)讓、互換和抵押屬物權(quán)性的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn);轉(zhuǎn)包和出租屬債權(quán)性的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn);入股屬股權(quán)性的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)[12]。另有學(xué)者認(rèn)為,土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)方式主要包括轉(zhuǎn)包、互換、出租、繼承、轉(zhuǎn)讓、入股、信托和抵押[13]。筆者則認(rèn)為,其一,轉(zhuǎn)讓包括無(wú)償轉(zhuǎn)讓和有償轉(zhuǎn)讓。無(wú)償轉(zhuǎn)讓即是贈(zèng)與,有償轉(zhuǎn)讓包括買(mǎi)賣(mài)和互易,買(mǎi)賣(mài)是以貨幣為交換的對(duì)價(jià),而互易是以貨幣之外的物或權(quán)利為交換的對(duì)價(jià)?；Q是一種通俗表達(dá),本質(zhì)上就是互易,屬于轉(zhuǎn)讓的種概念。其二,繼承與轉(zhuǎn)讓是相互區(qū)別的。遺囑繼承中權(quán)利發(fā)生移轉(zhuǎn)是在原權(quán)利人死亡之后,法定繼承中則是依法律規(guī)定,而不是依原權(quán)利人的意志發(fā)生權(quán)利移轉(zhuǎn)。其三,轉(zhuǎn)包本質(zhì)上是在同一集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部成員之間出租,是租賃的特殊形式。其四,不應(yīng)如《農(nóng)村土地承包法》第 27條那樣使用“出租”一詞,而應(yīng)采用更為規(guī)范的“租賃”。稍須注意的是,依此,轉(zhuǎn)讓、繼承、抵押、入股和信托屬于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的物權(quán)性流轉(zhuǎn),在我國(guó)現(xiàn)行法的架構(gòu)中,依據(jù)物權(quán)法定原則,這些是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)所有可供利用的物權(quán)性流轉(zhuǎn)方式。租賃等則屬于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可供利用的債權(quán)性流轉(zhuǎn)方式。

轉(zhuǎn)讓、繼承、抵押、入股和信托這五種物權(quán)性流轉(zhuǎn)方式,依據(jù)物權(quán)法定原則,在物權(quán)法中一一規(guī)定土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)能否采用即可。然而租賃等債權(quán)性流轉(zhuǎn)方式,并非一定需要在物權(quán)法中規(guī)定。以什么方式流轉(zhuǎn),都應(yīng)尊重農(nóng)民的意愿,由農(nóng)民自己做主。政府是公共服務(wù)的提供者,也是市場(chǎng)的監(jiān)管者。正確的做法應(yīng)當(dāng)是因勢(shì)利導(dǎo),充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的基礎(chǔ)作用,順應(yīng)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求,引導(dǎo)而不干預(yù),服務(wù)而不包辦,放活而不放任。債權(quán)性流轉(zhuǎn)方式中成熟而常見(jiàn)的才在物權(quán)法或合同法中規(guī)定,但如是在物權(quán)法中規(guī)定,則須在關(guān)于物權(quán)性流轉(zhuǎn)方式的規(guī)定之外另行規(guī)定。新型的或不夠成熟的完全可以按照無(wú)名合同處理,根本無(wú)須規(guī)定在物權(quán)法中。

關(guān)于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的債權(quán)性流轉(zhuǎn),尚須注意的是,盡管流轉(zhuǎn)方式可以由承包人自由選擇,但所涉流轉(zhuǎn)合同不得規(guī)避法律,即不得以合法的形式掩蓋非法的目的?！逗贤ㄋ痉ń忉?(一)》第 4條規(guī)定了確認(rèn)無(wú)效合同的法律依據(jù),“合同法實(shí)施以后,人民法院確認(rèn)合同無(wú)效,應(yīng)當(dāng)以全國(guó)人大及其常委會(huì)制定的法律和國(guó)務(wù)院制定的行政法規(guī)為依據(jù),不得以地方性法規(guī)、行政規(guī)章為依據(jù)”。在結(jié)合上述構(gòu)成要件認(rèn)定以合法形式掩蓋非法目的的民事法律行為時(shí),應(yīng)當(dāng)參照該司法解釋“不輕易否認(rèn)合同的效力”的精神,結(jié)合《合同法》關(guān)于無(wú)效合同和《民法通則》關(guān)于無(wú)效民事法律行為的不同規(guī)定來(lái)正確理解“非法目的”?！胺欠ā?應(yīng)當(dāng)是指違反了憲法、法律、行政法規(guī)中的強(qiáng)制性和禁止性的規(guī)定。實(shí)踐當(dāng)中的“反租倒包”是指村委會(huì)作為土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的中介,“反租”農(nóng)民的土地,將土地化整為零,連片開(kāi)發(fā),然后“倒包”給法人組織或大戶,用于解決農(nóng)業(yè)園區(qū)和開(kāi)發(fā)項(xiàng)目的規(guī)模用地[14]。盡管在之前的理論和實(shí)踐中對(duì)“反租倒包”爭(zhēng)議頗大[15]。但是筆者認(rèn)為,“反租倒包”涉及兩個(gè)債的法律關(guān)系,本身并無(wú)任何問(wèn)題,不應(yīng)為法律所一般禁止。僅僅對(duì)于那些存在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或村級(jí)組織濫用權(quán)力侵害承包人合法權(quán)益等規(guī)避法律原有意旨的情況下的“反租倒包”,法律應(yīng)認(rèn)定其為無(wú)效。

三、物權(quán)性流轉(zhuǎn)具體形式的可行性分析

上述替代性方案,在物權(quán)立法“流轉(zhuǎn)”的抽象概念被揚(yáng)棄之后,有利于澄清和解決不少理論及實(shí)踐問(wèn)題。不過(guò)該替代性方案在物權(quán)立法中的貫徹落實(shí)尚須將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的物權(quán)性流轉(zhuǎn)各具體形式逐一辨析,以決定究竟哪些利用形式才是為物權(quán)立法所允許的。

(一)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的轉(zhuǎn)讓

同樣是屬于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的物權(quán)性流轉(zhuǎn)形式,入股只是發(fā)生權(quán)利的置換問(wèn)題,設(shè)定抵押也只是產(chǎn)生權(quán)利的限制問(wèn)題,僅使權(quán)利具有移轉(zhuǎn)的潛在可能性。而土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的轉(zhuǎn)讓則將會(huì)使承包人確定地、徹底地喪失土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。轉(zhuǎn)讓是物權(quán)性流轉(zhuǎn)的具體形式中最重要也最具爭(zhēng)議的。如果允許土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)很少限制地轉(zhuǎn)讓,可能產(chǎn)生這些惡果。其一,農(nóng)地作為農(nóng)民生存保障手段的喪失[16]。其二,土地兼并盛行,流民威脅社會(huì)穩(wěn)定[17]。其三,耕地流失,不利糧食安全[18]。因此《農(nóng)村土地承包法》第四十一條規(guī)定轉(zhuǎn)讓必須經(jīng)發(fā)包方同意。

筆者認(rèn)為,如今農(nóng)村面臨的主要矛盾不再是農(nóng)民的生存問(wèn)題,而是如何致富和縮小城鄉(xiāng)差距的問(wèn)題。新的制度訴求對(duì)農(nóng)村土地制度提出了新的需求[19],在此背景下就應(yīng)當(dāng)將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)塑造成真正的物權(quán),逐步允許和放開(kāi)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的轉(zhuǎn)讓。

首先,土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作為農(nóng)村社會(huì)保障手段之一實(shí)為權(quán)宜之計(jì)、無(wú)奈之舉,并不可能也不必要予以正當(dāng)化和長(zhǎng)期化。在走出廢除農(nóng)業(yè)稅的“反哺農(nóng)業(yè)”第一步之后,國(guó)家正謀求社會(huì)保障對(duì)農(nóng)村的覆蓋。其目標(biāo)是通過(guò)在全國(guó)范圍建立農(nóng)村最低生活保障制度,將符合條件的農(nóng)村貧困人口全部納入保障范圍,穩(wěn)定、持久、有效地解決全國(guó)農(nóng)村貧困人口的溫飽問(wèn)題①《國(guó)務(wù)院關(guān)于在全國(guó)建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》(國(guó)發(fā)[2007]19號(hào))。。社會(huì)保障本就是政府的責(zé)任,不應(yīng)僅由個(gè)人來(lái)承擔(dān),自己通過(guò)勞作來(lái)養(yǎng)活自己,也跟所謂保障的“社會(huì)性”相距甚遠(yuǎn)。并且,由承包地所得僅能維持承包人的基本生活,根本無(wú)由實(shí)現(xiàn)醫(yī)療、教育方面的保障。更何況,在穩(wěn)定作為保障手段的承包關(guān)系名義下,事實(shí)上存在剝奪或限制農(nóng)民私人權(quán)利的境況。故假以社會(huì)保障之名而對(duì)轉(zhuǎn)讓加以限制,是完全說(shuō)不通的。

其次,土地大規(guī)模兼并一說(shuō)也無(wú)法成立。從歷史經(jīng)驗(yàn)上看,平民間土地流轉(zhuǎn)能造成的土地集中程度是極其有限的[20]。世界各國(guó)一般都只允許公司、企業(yè)在農(nóng)業(yè)的產(chǎn)前、產(chǎn)后領(lǐng)域和產(chǎn)中的若干環(huán)節(jié)從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng),而對(duì)公司、企業(yè)進(jìn)入農(nóng)業(yè)的直接生產(chǎn)領(lǐng)域,則都有嚴(yán)格的限制[21]。這排除了大規(guī)模兼并的可能。對(duì)農(nóng)民土地權(quán)利的戕害,主要不在于經(jīng)濟(jì)上強(qiáng)勢(shì)者對(duì)弱勢(shì)群體的掠奪,而在于公權(quán)力的濫用。在我國(guó)基層民主議事機(jī)制缺乏的前提下,需要受到約束的不是個(gè)體的市場(chǎng)行為,而是過(guò)于強(qiáng)大的政府權(quán)力。我們應(yīng)當(dāng)相信承包經(jīng)營(yíng)者本人才是自我利益的最佳維護(hù)者,著重限制公權(quán)力的征收行為。

最后,土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的轉(zhuǎn)讓,并非農(nóng)地所有權(quán)的轉(zhuǎn)讓。依據(jù)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的內(nèi)容可知,對(duì)于受讓人而言,得到的是僅能用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的權(quán)利,而不能私自改作他途,根本不存在使耕地大量減少,從而不利于國(guó)計(jì)民生和我國(guó)自給自足的糧食安全戰(zhàn)略的情況。在這里,“轉(zhuǎn)讓”應(yīng)當(dāng)是不加限制的。并且,所謂“不得改變土地所有權(quán)的性質(zhì)和土地的農(nóng)業(yè)用途”,并非“轉(zhuǎn)讓”本身受限,而是權(quán)利依其性質(zhì)而受有約束。

(二)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的繼承、抵押、入股和信托

除了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的轉(zhuǎn)讓之外,土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的物權(quán)性流轉(zhuǎn)形式還包括繼承、抵押、入股和信托。在現(xiàn)行立法中,根據(jù)《農(nóng)村土地承包法》第 31條和第50條的規(guī)定,以家庭承包方式獲得的林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和“四荒土地”的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以由承包人的繼承人繼承,而對(duì)于一般的以家庭承包方式獲得的農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán),繼承人只能繼承承包收益,卻不能繼承農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。至于入股、抵押和信托,雖然《物權(quán)法》第一百二十八條沒(méi)有明確為家庭承包經(jīng)營(yíng)的土地流轉(zhuǎn)方式,但由于其有“其他方式”這一兜底性條款的表述,是否也能成為家庭承包土地的流轉(zhuǎn)方式,容易引起爭(zhēng)議[22]。不過(guò)一般認(rèn)為,入股為《農(nóng)村土地承包法》第 42、46條所允許?！段餀?quán)法》第一百八十四條明確禁止以家庭承包方式獲得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押,而《物權(quán)法》第一百三十三條允許“四荒土地”的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的抵押。對(duì)于信托的可行性,立法采取了避而不答的態(tài)度。

立法之所以對(duì)于這四種流轉(zhuǎn)形式,要么是區(qū)分以家庭承包方式獲得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和“四荒土地”的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)而有不同態(tài)度,要么是相關(guān)條文結(jié)合分析有歧義,難于推知立法的明確態(tài)度,是因?yàn)閷?duì)于這四種流轉(zhuǎn)形式下土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)發(fā)生物權(quán)變動(dòng)的可能性,立法者擔(dān)心將會(huì)導(dǎo)致農(nóng)民失去社會(huì)保障的手段,以及農(nóng)地用途的改變。正如前述對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓的分析,土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作為農(nóng)村社會(huì)保障的職能在可預(yù)見(jiàn)的時(shí)間內(nèi)將會(huì)被農(nóng)村最低生活保障制度所替代。且由于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)依其是用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的用益物權(quán)的性質(zhì),不管哪種物權(quán)性流轉(zhuǎn)方式都不會(huì)改變農(nóng)地的用途。即使土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)移轉(zhuǎn)到非農(nóng)戶那也不足為慮。非農(nóng)權(quán)利人可以自己耕種或者租給他人耕種。同時(shí),應(yīng)由縣級(jí)以上政府的土地部門(mén)或者鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府來(lái)履行職責(zé)監(jiān)督是否改變了農(nóng)地的用途,并可以由法律明確規(guī)定一定年限內(nèi)閑置或是用于非農(nóng)事業(yè)的,由國(guó)家予以收回。相反,如果禁止或過(guò)多限制,則面臨大量機(jī)會(huì)成本的付出。其一,一項(xiàng)財(cái)產(chǎn)的可移轉(zhuǎn)性差,會(huì)顯著地降低其價(jià)值。在追求保護(hù)農(nóng)民生存利益的同時(shí),可能走向減弱其抗風(fēng)險(xiǎn)能力的反面。其二,不利于物盡其用,提高土地利用效率[23]。在傳統(tǒng)或其他制度禁止處置產(chǎn)權(quán)的地方,如禁止出售產(chǎn)權(quán)的地方,產(chǎn)權(quán)被束縛于一個(gè)既有的所有者,而其他人盡管具備更好的知識(shí)和技能可能對(duì)該財(cái)產(chǎn)定價(jià)更高,卻不能對(duì)該財(cái)產(chǎn)進(jìn)行更好的利用[24]。土地的細(xì)碎化也肯定會(huì)降低經(jīng)濟(jì)效率,增加生產(chǎn)成本。

分別而論,首先,對(duì)于繼承,如系爭(zhēng)土地尚在承包期間內(nèi),則從農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)物權(quán)屬性的本質(zhì)要求出發(fā)當(dāng)然可以繼承[25]。立法之所以對(duì)林地特別照顧,其本旨在于考慮到林地的承包經(jīng)營(yíng)有其特殊性,林地生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)周期和承包期長(zhǎng),收益慢,風(fēng)險(xiǎn)大,如果不允許林地繼承,不利于調(diào)動(dòng)承包人的積極性,還可能出現(xiàn)亂砍濫伐,破壞生態(tài)環(huán)境的情況[26]。然而,耕地生產(chǎn)周期固然要短,可土壤肥力培養(yǎng)等土地經(jīng)營(yíng)的周期也較長(zhǎng)。禁止繼承,同樣會(huì)影響承包人的投入預(yù)期,這與林地的情況沒(méi)有本質(zhì)區(qū)別。既然林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)允許繼承,那么其他類(lèi)型的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)也理應(yīng)允許繼承。其次,抵押僅具有物權(quán)移轉(zhuǎn)的可能性,入股僅使承包人面臨一定的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn),但同時(shí)使承包人能夠利用金融工具獲取收益,土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)得到了多層次的利用。既然轉(zhuǎn)讓是合理的,并不一定就令承包人喪失土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的抵押、入股的方式更是應(yīng)當(dāng)允許。最后,土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的信托在理論上并無(wú)問(wèn)題,有學(xué)者還總結(jié)了幾大優(yōu)點(diǎn)[27],但我國(guó)目前信托的實(shí)踐有限,城市中尚未形成完備的信托運(yùn)行規(guī)范,在農(nóng)村實(shí)行信托則將困難重重。更重要的是,信托制度對(duì)于所依存的市民社會(huì)的信用程度要求較高,與我國(guó)社會(huì)目前較低的信用狀況和不完善的征信體制不相符合。而且,在我國(guó)實(shí)踐中涌現(xiàn)出的紹興“土地信托”的所謂創(chuàng)新模式下,土地信托組織更像是一個(gè)簡(jiǎn)單的市場(chǎng)中介機(jī)構(gòu),而非法律規(guī)定的信托組織,這樣土地信托模式就不是一種獨(dú)立的流轉(zhuǎn)形式,僅僅是農(nóng)戶轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)的信息提供和服務(wù)者而已[28]。是故,土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的信托應(yīng)當(dāng)緩行。

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