范海玉,王 琳

(河北大學(xué) 政法學(xué)院,河北 保定 071002)

法學(xué)研究

環(huán)境糾紛司法解決機(jī)制的檢視與思考
——以環(huán)境審判機(jī)構(gòu)改革為視角

范海玉,王 琳

(河北大學(xué) 政法學(xué)院,河北 保定 071002)

環(huán)境糾紛作為一種現(xiàn)代型社會(huì)矛盾需要多元糾紛解決機(jī)制。司法訴訟作為最終的爭(zhēng)議解決機(jī)制與行政處理、民間救濟(jì)等相比,具有鮮明的自身優(yōu)勢(shì)和特點(diǎn)。環(huán)境保護(hù)形勢(shì)和環(huán)境糾紛解決的現(xiàn)實(shí)情形需要加快推進(jìn)環(huán)境案件的審判機(jī)構(gòu)體系改革與發(fā)展,也催生了環(huán)保法庭在我國(guó)特定區(qū)域的創(chuàng)設(shè)與運(yùn)行。但是,專業(yè)型、系統(tǒng)性、規(guī)范化的環(huán)境糾紛司法救濟(jì)體制的建立尚需案件來(lái)源、訴訟管轄、因果關(guān)系和裁判執(zhí)行等配套制度的發(fā)展與完善。

環(huán)境糾紛;司法救濟(jì);審判機(jī)構(gòu);環(huán)保法庭;制度配套

20世紀(jì)60年代以來(lái),日益惡化的生態(tài)環(huán)境引起國(guó)際社會(huì)的普遍關(guān)注。酸雨蔓延、全球變暖、溫室效應(yīng)、生物多樣性減少、土地沙化、森林銳減、環(huán)境污染突發(fā)性事件頻發(fā)等問(wèn)題嚴(yán)重威脅著人類的生存與發(fā)展。在我國(guó),生態(tài)環(huán)境保護(hù)形勢(shì)異常嚴(yán)峻,廣大社會(huì)主體的生命健康和財(cái)產(chǎn)安全時(shí)常面臨環(huán)境污染突發(fā)性事件的威脅和損害,亟需國(guó)家法律的有效保護(hù)和救濟(jì)。其中,構(gòu)建完備的環(huán)境糾紛解決機(jī)制,及時(shí)高效地化解因環(huán)境污染與破壞而引發(fā)的各種社會(huì)矛盾與沖突,不僅對(duì)于貫徹資源節(jié)約和環(huán)境保護(hù)的基本國(guó)策,而且對(duì)于建設(shè)環(huán)境友好型、資源節(jié)約型社會(huì),不斷推進(jìn)社會(huì)和諧均具有重要意義。

一、環(huán)境糾紛多元解決機(jī)制之評(píng)判

伴隨著人類社會(huì)的多元化發(fā)展進(jìn)程,糾紛解決方式亦呈現(xiàn)出多元化的特點(diǎn)。雖然環(huán)境糾紛作為一種新型社會(huì)矛盾,與傳統(tǒng)型糾紛相比呈現(xiàn)出主客體不確定和產(chǎn)生原因復(fù)雜等諸多鮮明特性[1],但是,這種糾紛的解決機(jī)制也不是單一的,同樣有多重解決方案可供選擇。從我國(guó)現(xiàn)階段解決環(huán)境糾紛的實(shí)踐來(lái)看,這些方案包括行政處理、民間救濟(jì)和司法訴訟等。多種救濟(jì)機(jī)制的并存加大了各類主體程序選擇權(quán)的力度,在保障環(huán)境糾紛的及時(shí)解決、社會(huì)矛盾的有效化解和環(huán)境資源的切實(shí)保護(hù)等方面均發(fā)揮著各自特有的積極作用,然而它們各自的局限性也是客觀而顯見的。

(一)環(huán)境糾紛的行政處理與民間救濟(jì)途徑

1.環(huán)境糾紛的行政處理。這是為國(guó)家法律確認(rèn)的,由享有環(huán)境糾紛處理權(quán)的行政機(jī)關(guān)對(duì)環(huán)境行政糾紛和環(huán)境民事糾紛作出處理的一種解決途徑和方式,如斡旋、調(diào)解、裁定等。根據(jù)我國(guó)《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定,環(huán)境糾紛的行政處理具體包括行政復(fù)議和行政調(diào)解兩種途徑。其中,第40條規(guī)定確立了環(huán)境行政糾紛的行政復(fù)議途徑,而第41條第2款的規(guī)定則為環(huán)境民事糾紛的行政調(diào)解提供了法律依據(jù)。實(shí)踐證明,環(huán)境糾紛的行政處理因環(huán)境監(jiān)督管理機(jī)關(guān)在專業(yè)知識(shí)、從業(yè)人員、技術(shù)裝備與手段等方面的優(yōu)勢(shì)而在各種環(huán)境糾紛的解決過(guò)程中具有特殊的地位和作用。它不僅有利于充分保護(hù)環(huán)境爭(zhēng)議各方當(dāng)事人的正當(dāng)權(quán)益,而且對(duì)于保護(hù)環(huán)境公共利益,實(shí)現(xiàn)環(huán)境糾紛處理和環(huán)境事故預(yù)防的有效結(jié)合也具有積極意義。但是,囿于我國(guó)環(huán)境保護(hù)的現(xiàn)實(shí)國(guó)情和法治狀況,環(huán)境糾紛的行政處理機(jī)制也呈現(xiàn)明顯的缺陷與不足。

首先,環(huán)境糾紛行政處理存在地方保護(hù)主義傾向。因?yàn)榄h(huán)境行政主管機(jī)關(guān)作為各級(jí)人民政府的一個(gè)職能部門,不僅擔(dān)負(fù)著環(huán)境監(jiān)督管理的法定職責(zé),而且承載著維護(hù)和促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的天然使命,這就使得環(huán)境行政主管機(jī)關(guān)在調(diào)處環(huán)境糾紛時(shí),因角色重合和利益錯(cuò)位而難以保持中立。因此,在面對(duì)為當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展、財(cái)政收入和政府績(jī)效做出重要貢獻(xiàn)的污染企業(yè)時(shí),常常屈從于地方經(jīng)濟(jì)利益而難以擔(dān)當(dāng)保護(hù)環(huán)境公益的法定使命。

其次,環(huán)境糾紛行政處理的程序制度建設(shè)滯后。盡管我國(guó)現(xiàn)行環(huán)境保護(hù)法律為環(huán)境糾紛的行政處理創(chuàng)設(shè)有法律依據(jù),但是并未同步進(jìn)行程序制度建設(shè),尤其缺乏對(duì)環(huán)境行政主管機(jī)關(guān)的糾紛處理行為的職權(quán)和程序規(guī)范,由此導(dǎo)致不同級(jí)別和不同性質(zhì)的行政機(jī)關(guān)之間在處理環(huán)境糾紛時(shí)的權(quán)限不清,職責(zé)不明。這既不利于提高環(huán)境糾紛行政處理的效能,也不利于環(huán)境糾紛當(dāng)事雙方的正當(dāng)權(quán)益保護(hù)和社會(huì)矛盾化解。

最后,環(huán)境糾紛行政處理的認(rèn)同度不高。由諸多因素導(dǎo)致的政府公信力下降問(wèn)題直接影響著環(huán)境糾紛行政處理結(jié)果的社會(huì)認(rèn)同度。其中,不論是環(huán)境爭(zhēng)議行政復(fù)議的時(shí)限延遲和非終局性,還是環(huán)境糾紛行政調(diào)解的低成功率和非強(qiáng)制性,都使得行政處理結(jié)果難以獲得環(huán)境糾紛當(dāng)事人的普遍認(rèn)同或難以達(dá)成為雙方認(rèn)同的處理結(jié)果,最終偏離了這一糾紛解決機(jī)制的制度設(shè)計(jì)初衷。

2.環(huán)境糾紛的民間救濟(jì)。在環(huán)境糾紛的解決實(shí)踐中,民間救濟(jì)主要通過(guò)協(xié)商和談判、人民調(diào)解和環(huán)境糾紛仲裁等方式進(jìn)行。其中,協(xié)商和談判是指當(dāng)事人雙方在分清是非基礎(chǔ)上,平等協(xié)商,互諒互讓,自愿和解的一種糾紛解決方式。顯而易見,通過(guò)這種方式解決環(huán)境糾紛,簡(jiǎn)便易行,及時(shí)而經(jīng)濟(jì),有利于民間自治和社會(huì)和諧。在我國(guó),這種方式因缺乏法律的確認(rèn)、引導(dǎo)和規(guī)范,而使其在環(huán)境糾紛解決中本該發(fā)揮的強(qiáng)大功能大打折扣[2]。

所謂人民調(diào)解,則是指在雙方當(dāng)事人平等自愿的基礎(chǔ)上,由依法設(shè)立的群眾性自治組織居間調(diào)解,促使雙方就爭(zhēng)議事項(xiàng)達(dá)成一致的一種糾紛解決方式。其作為一種民間私利救濟(jì)途徑,具有省時(shí)、經(jīng)濟(jì)、便利等優(yōu)點(diǎn),但因調(diào)解協(xié)議的效力有限,權(quán)威性不足,再加之污染企業(yè)普遍存在的“三不怕”(即企業(yè)不怕環(huán)保部門監(jiān)察、不怕行政處罰、不怕?lián)p害公眾利益的心理和現(xiàn)實(shí)[3]),使得實(shí)踐中通過(guò)這種方式解決環(huán)境糾紛的數(shù)量在不斷減少。

環(huán)境糾紛仲裁,即仲裁機(jī)構(gòu)根據(jù)當(dāng)事人意思自治原則,以當(dāng)事人的仲裁協(xié)議為基礎(chǔ),以“一裁終局”的方式解決雙方環(huán)境糾紛的救濟(jì)途徑。仲裁裁決具有法律所賦予的權(quán)威性和終局性,在程序上具有公正、靈活、經(jīng)濟(jì)等特點(diǎn),有利于及時(shí)而公平地解決環(huán)境糾紛。但是,我國(guó)的環(huán)境保護(hù)法律和《仲裁法》并未將仲裁作為一種解決環(huán)境糾紛的法定途徑,只有1988年通過(guò)的《中國(guó)海事仲裁委員會(huì)仲裁規(guī)則》第2條第1款規(guī)定了海洋環(huán)境污染損害賠償案件可以采取仲裁的方式解決。值得關(guān)注的是,2007年江蘇省東臺(tái)市在全國(guó)率先設(shè)立環(huán)境糾紛仲裁庭,頒行《環(huán)境糾紛仲裁暫行辦法》,并成功進(jìn)行了環(huán)境糾紛的仲裁實(shí)踐[4]。但是,這種方式依然面臨著來(lái)自于運(yùn)行實(shí)踐和社會(huì)認(rèn)同方面的進(jìn)一步考驗(yàn)以及國(guó)家立法和司法實(shí)踐方面的確認(rèn)和支持等問(wèn)題。

(二)環(huán)境糾紛的司法解決機(jī)制

“司法是權(quán)利救濟(jì)的最后一道屏障;訴訟是最規(guī)范、最權(quán)威、最終極的糾紛解決機(jī)制?！卑殡S著司法改革的不斷深入和審判實(shí)踐的持續(xù)開展,上述理念逐步深入人心并引起社會(huì)各界的普遍關(guān)注。同樣,在我國(guó)環(huán)境糾紛的多元化解決方式當(dāng)中,司法以其自身的特質(zhì)脫穎而出,一方面彌補(bǔ)了訴訟外糾紛解決方式的不足,便于對(duì)其實(shí)施有效的指導(dǎo)與監(jiān)督;另一方面直接擔(dān)負(fù)了解決環(huán)境紛爭(zhēng),遏制環(huán)境污染,救濟(jì)環(huán)境私益、公益的重大責(zé)任。以司法的方式解決環(huán)境糾紛,在我國(guó)成為了一種呼聲最高的選擇?；赝覈?guó)環(huán)境糾紛司法訴訟的發(fā)展歷程,大體經(jīng)歷了由民事訴訟與行政訴訟合一、民事訴訟救濟(jì)程序與刑事訴訟救濟(jì)程序并列,向民事、行政、刑事三大訴訟程序分立的發(fā)展趨勢(shì)①羅麗.中國(guó)環(huán)境糾紛司法救濟(jì)途徑研究[C].2008年全國(guó)環(huán)境資源法學(xué)研討會(huì)(年會(huì))論文集.。

就環(huán)境民事訴訟來(lái)看,我國(guó)《環(huán)境保護(hù)法》第41條以及《水污染防治法》《大氣污染防治法》《海洋環(huán)境保護(hù)法》《噪聲污染防治法》《漁業(yè)法》和《森林法》等法律的相關(guān)規(guī)定,是提起環(huán)境民事訴訟的直接法律根據(jù)?！睹穹ㄍ▌t》第124條和《環(huán)境保護(hù)法》第5章的規(guī)定是使環(huán)境侵權(quán)行為人承擔(dān)民事責(zé)任的法律依據(jù),而《民事訴訟法》則為環(huán)境民事訴訟程序提供了法律支持。從這項(xiàng)制度的實(shí)際運(yùn)行情況來(lái)看,大部分的環(huán)境糾紛案件為民事侵權(quán)損害賠償案件,且提起環(huán)境民事訴訟并不意味著最終均以裁判方式結(jié)案,在很多情況下是以法院調(diào)解方式結(jié)案的。

就環(huán)境行政訴訟而言,其法律根據(jù)是我國(guó)《環(huán)境保護(hù)法》第40條規(guī)定。1990年我國(guó)《行政訴訟法》的頒行,不僅為環(huán)境行政訴訟提供了程序保障,也帶來(lái)了環(huán)境行政訴訟案件數(shù)量的明顯上升。根據(jù)最高人民法院行政審判庭的統(tǒng)計(jì),僅1991年度全國(guó)各級(jí)人民法院共受理環(huán)境行政訴訟案件108件。加上1991年前受理但尚未結(jié)案的10件訴訟案件,全年共受理118件環(huán)境行政訴訟案件[5]。

而對(duì)于環(huán)境刑事訴訟,我國(guó)1997年《刑法》在第6章專設(shè)“破壞環(huán)境資源保護(hù)罪”一節(jié),創(chuàng)設(shè)了“重大環(huán)境污染事故罪”“非法處置進(jìn)口固體廢物罪”“擅自進(jìn)口固體廢物罪”“非法捕撈水產(chǎn)品罪”等多種環(huán)境犯罪,為懲罰污染環(huán)境、破壞生態(tài)造成重大環(huán)境污染事故,致使公私財(cái)產(chǎn)遭受重大損失或人身傷亡嚴(yán)重后果的加害者以及環(huán)境保護(hù)行政主管部門的不作為或?yàn)E作為提供了法律依據(jù)。

與環(huán)境糾紛的其他解決途徑相比,司法解決途徑呈現(xiàn)以下鮮明優(yōu)勢(shì)。

第一,“審判獨(dú)立”“法官中立”原則使訴訟成為解決環(huán)境糾紛的有力方式?；谠V訟的一般原理,在環(huán)境訴訟中,一方面要求法官獨(dú)立審判,不受外界干擾;另一方面要求法官在雙方當(dāng)事人之間保持中立無(wú)偏。這就使得以司法方式解決環(huán)境糾紛比行政方式具有了強(qiáng)大的優(yōu)勢(shì),它能突破行政機(jī)關(guān)由于自身身份與職能的限制而在處理環(huán)境糾紛時(shí)內(nèi)動(dòng)力不足、難保公正等問(wèn)題。

第二,嚴(yán)密的程序性。三大訴訟法關(guān)于訴訟程序流程較為完備成熟的規(guī)定,為通過(guò)司法方式解決環(huán)境糾紛提供了依據(jù)。嚴(yán)密的程序性規(guī)定使得司法較其他糾紛解決機(jī)制具備優(yōu)越性,這些優(yōu)越性表現(xiàn)在明確的流程規(guī)范使糾紛能夠得到及時(shí)解決、當(dāng)事人在訴訟中感受到的程序正義使之對(duì)處理結(jié)果更為信服,從而促進(jìn)執(zhí)行等多方面。

第三,訴訟裁判具有約束力和權(quán)威性。人民法院的生效判決對(duì)雙方當(dāng)事人具有法律約束力,這種約束力是以國(guó)家強(qiáng)制力為后盾的,即雙方當(dāng)事人必須在判決規(guī)定的期限內(nèi)履行義務(wù),否則,一方當(dāng)事人可以申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行,法院也可依職權(quán)強(qiáng)制執(zhí)行。這就排除了在其他解決機(jī)制中可能產(chǎn)生的侵害方推諉、拖延、“討價(jià)還價(jià)”的現(xiàn)象,有助于環(huán)境糾紛的迅速解決、受損權(quán)利的徹底救濟(jì)。

第四,環(huán)境訴訟有助于推動(dòng)環(huán)境立法、司法的發(fā)展。環(huán)境糾紛作為一種現(xiàn)代型糾紛,原有法律無(wú)法涵蓋對(duì)它的解決與規(guī)范,需要相關(guān)法律制度的不斷創(chuàng)新以滿足現(xiàn)實(shí)的需要。如日本的《公害糾紛處理法》《公害健康被害補(bǔ)償法》,美國(guó)的公民訴訟制度、環(huán)境公益訴訟制度等均是在環(huán)境訴訟的推動(dòng)下應(yīng)運(yùn)而生,這也體現(xiàn)了“法官造法”理念的合理內(nèi)核。

第五,在懲治力度上,環(huán)境訴訟可以嚴(yán)懲環(huán)境損害的實(shí)施者,具有社會(huì)威懾力,這對(duì)從根本上杜絕環(huán)境破壞現(xiàn)象具有更為深遠(yuǎn)的意義。譬如:我國(guó)《刑法》專節(jié)規(guī)定的“破壞環(huán)境資源保護(hù)罪”,對(duì)于追究向土地、水體、大氣排放、傾倒或者處置廢物,造成重大環(huán)境污染事故行為人的刑事責(zé)任提供了法定依據(jù),同時(shí)也對(duì)其他潛在的環(huán)境污染損害者具有警示和威懾作用。

當(dāng)然,我國(guó)現(xiàn)行的環(huán)境糾紛司法解決機(jī)制也存在自身局限性,這是我們必須承認(rèn)并予以關(guān)注的。

第一,環(huán)境糾紛案件受理概率明顯偏低。由于環(huán)境損害具有潛伏性、長(zhǎng)期性、間接性等特質(zhì),致使環(huán)境糾紛案件的審理較普通案件難度明顯加大。該類訴訟中,損害原因的調(diào)查、損害結(jié)果的鑒定、因果關(guān)系的證明、舉證責(zé)任的負(fù)擔(dān)等均需支付較大成本,這對(duì)案件審理的進(jìn)程和審結(jié)的時(shí)限都提出了挑戰(zhàn)。由此,司法實(shí)踐當(dāng)中,各地法院對(duì)環(huán)境糾紛案件受理的內(nèi)動(dòng)力不足,積極性不高,甚至存有設(shè)法不予受理、規(guī)避此類案件的現(xiàn)象。環(huán)境糾紛案件受理概率的人為降低造成了司法對(duì)該類糾紛的“無(wú)能為力”,就好比糾紛當(dāng)事人意圖尋求司法救濟(jì)時(shí)被人為擋在了門外,無(wú)論司法大門之內(nèi)的風(fēng)景如何絢麗,當(dāng)事人也只能望而興嘆。

第二,現(xiàn)有的環(huán)境糾紛分散式審理模式使案件處理效率低下。如前文所述,我國(guó)目前環(huán)境糾紛司法解決機(jī)制呈民事、行政、刑事三大訴訟程序分立的發(fā)展趨勢(shì),此類案件分別由地方各級(jí)人民法院的刑事審判庭、民事審判庭和行政審判庭依法管轄,此外,海事法院、森林法院等專門法院依職權(quán)也有權(quán)管轄部分環(huán)境案件。這種分散式審理模式存在的問(wèn)題在于:一方面,由于欠缺針對(duì)環(huán)境訴訟的專門救濟(jì)機(jī)制,不斷激增的環(huán)境糾紛案件使有限的審判資源難荷重負(fù),審判效率低下;另一方面,分散的各類法院在面對(duì)環(huán)境糾紛案件時(shí)要么推卸責(zé)任、要么力主自身的管轄權(quán),最終都會(huì)貽誤案件的處理進(jìn)度。

第三,法官欠缺針對(duì)環(huán)境糾紛案件的專業(yè)知識(shí),致使司法對(duì)該類糾紛的處理不力。環(huán)境糾紛最為顯著的特點(diǎn)在于它的技術(shù)性較強(qiáng),因此,環(huán)境案件的審理要求法官具有專門的環(huán)境科學(xué)和環(huán)境法等相關(guān)知識(shí)。在我國(guó)現(xiàn)有的司法框架下,該類案件的審理法官大多未經(jīng)過(guò)此類專業(yè)培訓(xùn),面對(duì)案件中涉及的環(huán)保知識(shí)、科技手段的綜合運(yùn)用,法官往往力不從心。這一方面會(huì)降低該類案件的審理效率,同時(shí)更可能降低其審理質(zhì)量。

第四,環(huán)境公益訴訟步履維艱。由于我國(guó)有關(guān)環(huán)境訴訟的專門性和配套性制度規(guī)則缺失,該類訴訟在司法實(shí)踐中面臨著諸多困境。例如現(xiàn)行民事訴訟法、行政訴訟法都要求原告是與案件有直接利害關(guān)系的人,致使許多環(huán)境公益案件由于欠缺“適格”的原告而被人民法院不予受理。即使一些地方法院受理了此類環(huán)境糾紛案件,也往往會(huì)由于案件自身的復(fù)雜性和當(dāng)事人訴訟能力的不足而使訴訟面臨重重阻力。環(huán)境公益案件的受理與審理尚未制度化,法院對(duì)這類特殊類型的案件沒(méi)有特殊的應(yīng)對(duì)機(jī)制,試點(diǎn)式的、個(gè)別性嘗試的成效之微弱是可想而知的。

二、重設(shè)環(huán)境糾紛審判機(jī)構(gòu)的探索與實(shí)踐

“環(huán)境是地球慈祥的母親,司法是人類社會(huì)嚴(yán)肅的父親。環(huán)境和司法,看似不相關(guān)的兩種要素共同構(gòu)成了這個(gè)世界的生命。當(dāng)兒女把母親逼得不再慈祥時(shí),父親不得不更加嚴(yán)厲?！边@是一位環(huán)保法學(xué)專家針對(duì)司法之于環(huán)境保護(hù)的意義的形象比喻。正如前文所述,司法在解決環(huán)境糾紛問(wèn)題上的鮮明優(yōu)勢(shì)使得我們必須給予其更多的關(guān)注,而現(xiàn)有司法救濟(jì)機(jī)制存有的弊端又讓我們不得不加大改革的力度。面對(duì)復(fù)雜的環(huán)境糾紛而提出的多元司法訴求,現(xiàn)有的審判機(jī)構(gòu)因職能分工和封閉運(yùn)行而難以為環(huán)境糾紛當(dāng)事人提供及時(shí)、便捷的復(fù)合型救濟(jì),司法資源浪費(fèi)、司法標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一和司法救濟(jì)乏力等局限性隨之顯現(xiàn),使得司法在環(huán)境糾紛處理中應(yīng)有的功能難以發(fā)揮。于是,打破現(xiàn)有的審判機(jī)構(gòu)格局,設(shè)置專門性的環(huán)境審判機(jī)構(gòu),進(jìn)而為社會(huì)提供綜合性、專業(yè)化的環(huán)境司法救濟(jì)顯得緊迫和重要。

(一)設(shè)置環(huán)境糾紛專門性審判機(jī)構(gòu)之實(shí)踐回望

事實(shí)上,理論和制度的遲滯并不能阻止實(shí)踐的先行。早在1989年,武漢市沌口區(qū)人民法院就曾有過(guò)聯(lián)合區(qū)環(huán)保局設(shè)立環(huán)境法庭的嘗試。2004年大連市沙河口區(qū)環(huán)保巡回法庭正式成立;同年,河北省晉州市成立專門環(huán)保法庭;2006年山東省茌平縣掛牌成立環(huán)保巡回法庭。但是,這些環(huán)保(巡回)法庭的作用大多在于協(xié)助環(huán)境執(zhí)法而非審理案件,且未見有新的發(fā)展動(dòng)向。2007年以來(lái),設(shè)立環(huán)保法庭又呈加速之勢(shì)。2006年6月沈陽(yáng)市鐵西區(qū)環(huán)保法庭成立;2007年11月貴陽(yáng)市中級(jí)人民法院成立環(huán)保審判庭,其所轄的清鎮(zhèn)市人民法院設(shè)立環(huán)保法庭。清鎮(zhèn)市法院環(huán)保法庭統(tǒng)一負(fù)責(zé)涉及“兩湖一庫(kù)”及貴陽(yáng)市轄區(qū)內(nèi)的環(huán)境保護(hù)、管理、侵權(quán)等民事、行政、刑事等案件的一審和執(zhí)行,貴陽(yáng)市中級(jí)法院環(huán)保審判庭負(fù)責(zé)上述案件的二審以及按規(guī)定應(yīng)當(dāng)由其一審涉及環(huán)境保護(hù)的相關(guān)案件,同時(shí)對(duì)環(huán)保法庭進(jìn)行工作指導(dǎo)。對(duì)于貴陽(yáng)市轄區(qū)外涉及“兩湖一庫(kù)”的一審案件,將由貴州省高級(jí)人民法院向其下達(dá)指定管轄決定書。2008年3月,南京市建鄴區(qū)人民法院環(huán)保巡回法庭掛牌成立。每周二上午,“環(huán)保巡回法庭”都會(huì)有專門的法官接待來(lái)訪群眾,受理環(huán)保行政訴訟;每周四下午,法官對(duì)相關(guān)案件進(jìn)行審理、審查。同時(shí),負(fù)責(zé)執(zhí)行轄區(qū)內(nèi)的環(huán)保行政案件,參與化解、組織協(xié)調(diào)環(huán)境保護(hù)行政爭(zhēng)議[6]。2008年5月江蘇省無(wú)錫市中級(jí)人民法院成立環(huán)保審判庭;8月常州市新北區(qū)人民法院環(huán)保巡回法庭掛牌成立,轄區(qū)內(nèi)所有涉及水、大氣、噪音、自然生態(tài)環(huán)境等案件都由其管轄。同年10月,隨著云南陽(yáng)宗海污染案的曝光,昆明市中級(jí)人民法院決定設(shè)立環(huán)保審判法庭,對(duì)涉及環(huán)境保護(hù)的刑事、民事、行政案件及執(zhí)行實(shí)行“四合一”審判執(zhí)行模式,涉及環(huán)境保護(hù)的相關(guān)案件由環(huán)保局向法院提起訴訟,案件的后續(xù)執(zhí)行處理將由法院執(zhí)行[7]。

回望各地的司法實(shí)踐,大量環(huán)保法庭(審判庭)的出現(xiàn),為我國(guó)環(huán)境糾紛司法解決機(jī)制注入了新鮮的血液。與傳統(tǒng)審判機(jī)構(gòu)相比,該類專門性審判機(jī)構(gòu)在化解環(huán)境糾紛、救濟(jì)受損權(quán)益等方面的優(yōu)勢(shì)值得關(guān)注。

(二)專門性環(huán)境糾紛審判機(jī)構(gòu)之優(yōu)勢(shì)評(píng)估

環(huán)保法庭(或?qū)徟型?的誕生和運(yùn)行,是我國(guó)探索設(shè)置專門性環(huán)境糾紛審判機(jī)構(gòu)進(jìn)程當(dāng)中的重要一步,這一有益探索與實(shí)踐,對(duì)于突破環(huán)境保護(hù)和環(huán)境糾紛迷局的創(chuàng)新性意義是重大的。與我國(guó)傳統(tǒng)的司法救濟(jì)模式相比,專門性環(huán)境糾紛審判機(jī)構(gòu)的優(yōu)勢(shì)在于:

第一,法官的專業(yè)化水平較高,適應(yīng)環(huán)境糾紛案件審理的特殊性。環(huán)境糾紛案件往往涉及環(huán)保及生物學(xué)、化學(xué)等專業(yè)知識(shí),這就使得審理該類案件的法官應(yīng)該具備相應(yīng)的知識(shí)儲(chǔ)備才能勝任案件的審理活動(dòng)。試想審理環(huán)境糾紛案件的法官必定會(huì)經(jīng)常遇到對(duì)各類“污染”的認(rèn)定,“有毒有害物質(zhì)”的認(rèn)定,而如果該法官對(duì)環(huán)境問(wèn)題、環(huán)保問(wèn)題沒(méi)有受過(guò)專業(yè)培訓(xùn),對(duì)大量的基礎(chǔ)知識(shí)、專業(yè)術(shù)語(yǔ)不甚明了,那么審理的效率和結(jié)果的公正必定是令人擔(dān)憂的。組建專門性的審判機(jī)構(gòu),在法官遴選過(guò)程中選拔具備環(huán)境法相關(guān)知識(shí)的人員組成審判隊(duì)伍,這對(duì)于環(huán)境糾紛案件的有效處理意義重大。

第二,集中化的審理模式,有助于實(shí)現(xiàn)效率與公正。專門性環(huán)境糾紛審判機(jī)構(gòu)的“集中化”審理模式體現(xiàn)在兩個(gè)方面:一是實(shí)行民事、刑事、行政審判及執(zhí)行工作“四合一”的集中審理模式;二是實(shí)行特定地區(qū)、流域內(nèi)的環(huán)境案件集中審理模式。前者能夠充分整合我國(guó)的司法資源,保證環(huán)境糾紛案件的審理效率;后者能夠確保同類案件同樣處理,避免司法不一,同時(shí)盡量規(guī)避地緣因素的不當(dāng)干擾,確保司法公正。

第三,專門性的環(huán)境糾紛審判機(jī)構(gòu)利于制度創(chuàng)新與突破,能夠推動(dòng)該類糾紛的解決。專門性的審判機(jī)構(gòu)可以在法律框架之內(nèi)針對(duì)環(huán)境糾紛案件的特殊性采取一系列變通的司法制度,對(duì)于像起訴主體范圍的放寬問(wèn)題、證據(jù)的收集問(wèn)題、裁決的執(zhí)行問(wèn)題等,專門性審判機(jī)構(gòu)能夠形成一套既利于此類案件訴訟推進(jìn)又不違背現(xiàn)有法律規(guī)定的創(chuàng)新制度,這對(duì)環(huán)境司法意義深遠(yuǎn)。譬如一些專家學(xué)者就認(rèn)為各地環(huán)保法庭的出現(xiàn)是推動(dòng)環(huán)保公益訴訟的一個(gè)良好契機(jī)。

第四,專門性審判機(jī)構(gòu)的設(shè)立有利于協(xié)調(diào)多方社會(huì)關(guān)系,形成保護(hù)生態(tài)環(huán)境與促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)協(xié)調(diào)發(fā)展的長(zhǎng)效機(jī)制。中國(guó)政法大學(xué)環(huán)境資源法研究所所長(zhǎng)王燦發(fā)教授指出,環(huán)境訴訟往往是牽涉復(fù)雜的社會(huì)問(wèn)題,這就需要投入更大的審判技巧和設(shè)置更多的配套機(jī)制。法官在審理該類案件時(shí)就不能像審理一般案件一樣僅僅關(guān)注案件本身的處理是什么,還要關(guān)注案件的處理結(jié)果能否與其他社會(huì)利益達(dá)到和諧,能否具有自恰性。比如:人民法院在審理企業(yè)污染致人損害賠償?shù)沫h(huán)境民事案件之時(shí),不僅要考慮如何讓受害者的損失得到賠償,通常還要考慮如何促使企業(yè)實(shí)現(xiàn)達(dá)標(biāo)排放,從而避免簡(jiǎn)單關(guān)閉企業(yè)導(dǎo)致員工失業(yè)引發(fā)社會(huì)不穩(wěn)定[8]。這些都需要專門性的審判機(jī)構(gòu)加以協(xié)調(diào)。

綜上所述,在地方試點(diǎn)運(yùn)行的過(guò)程中,各地環(huán)保法庭銳意進(jìn)取,不斷探索著我國(guó)環(huán)保訴訟的新出路,也在一個(gè)個(gè)現(xiàn)實(shí)的案例當(dāng)中展示了其自身的強(qiáng)大優(yōu)勢(shì)。根據(jù)我國(guó)《人民法院組織法》的規(guī)定,中級(jí)人民法院可以設(shè)刑事庭、民事庭、經(jīng)濟(jì)庭,“根據(jù)需要可以設(shè)其他審判庭”。近些年來(lái),我國(guó)環(huán)境問(wèn)題的嚴(yán)峻性、環(huán)境糾紛案件的激增以及該類案件基于自身特質(zhì)對(duì)審判提出的特殊要求都成為了一種“需要”,類似于業(yè)已存在的海事法院、林業(yè)法院、鐵路運(yùn)輸法院一樣,專門性環(huán)境糾紛審判機(jī)構(gòu)按社會(huì)需求的迫切性和其自身業(yè)務(wù)特點(diǎn)而設(shè)置,它的出現(xiàn)不僅有法可依也是對(duì)現(xiàn)實(shí)的有效回應(yīng)。

值得一提的是,在肯定我國(guó)各省市環(huán)保法庭試點(diǎn)運(yùn)行成績(jī)的同時(shí),我們必須對(duì)其中暴露的問(wèn)題予以必要關(guān)注。譬如當(dāng)前這種個(gè)別的局部的專門性環(huán)境糾紛審判機(jī)構(gòu)的創(chuàng)設(shè)可能發(fā)揮的功能和作用定將是微弱的。根據(jù)國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局的統(tǒng)計(jì),從20世紀(jì)80年代中期到90年代中后期,我國(guó)的環(huán)境糾紛數(shù)量一直保持在每年10萬(wàn)件左右,但是自1998年以后,環(huán)境糾紛數(shù)量以每年超過(guò)20%的速度增長(zhǎng),2003年達(dá)到了50萬(wàn)件,在6年中增加了約4倍。環(huán)境污染與破壞事故次數(shù),2000年為2 411件,2001-2005年都保持在1 000件以上,2006年有所下降,為842件。2007年,環(huán)境保護(hù)總局接報(bào)處置的突發(fā)環(huán)境事件共108起,平均每?jī)蓚€(gè)工作日一起。相對(duì)于如此眾多的環(huán)境污染事故和環(huán)境糾紛,通過(guò)環(huán)保法庭審理的案件卻是非常有限的。筆者認(rèn)為最根本的原因在于環(huán)境糾紛專門審判機(jī)構(gòu)的數(shù)量還相當(dāng)少,并且配套機(jī)制并未有效建立,難以滿足廣大人民群眾的環(huán)保訴訟需求。截至目前,我國(guó)僅有上述的武漢、大連、沈陽(yáng)、貴陽(yáng)、南京等極其有限的行政區(qū)域內(nèi)設(shè)置有環(huán)保法庭,并且其中有些環(huán)保法庭已名存實(shí)亡。區(qū)區(qū)幾個(gè)專門性的環(huán)保審判機(jī)構(gòu)與大量發(fā)生的環(huán)境糾紛案件是極不相稱的,而其他區(qū)域內(nèi)的大量環(huán)境糾紛依然滯留在原初的審判機(jī)構(gòu)框架內(nèi)而處于種種困境之中。由此,如何在環(huán)保法庭的試點(diǎn)運(yùn)行中尋求可資借鑒的經(jīng)驗(yàn),如何彌補(bǔ)其不足,進(jìn)而推動(dòng)我國(guó)環(huán)境審判機(jī)構(gòu)的全面性、根本性變革是我們必須解決的深層次問(wèn)題。

三、環(huán)境審判機(jī)構(gòu)改革的方案設(shè)計(jì)與路徑選擇

針對(duì)我國(guó)“一方面大量而尖銳的環(huán)境糾紛案件需要法院及時(shí)處理,另一方面存在許多環(huán)境案件告狀無(wú)門、環(huán)境糾紛長(zhǎng)期未決的現(xiàn)象”[7],加快推進(jìn)以專門性環(huán)境審判機(jī)構(gòu)建設(shè)為核心的環(huán)境司法審判體系的改革與發(fā)展,進(jìn)而形成專業(yè)型、系統(tǒng)性、規(guī)范化的環(huán)境糾紛司法救濟(jì)體制,已是形勢(shì)所需、大勢(shì)所趨。在這一重大變革的進(jìn)程中,整合各類資源,按步驟、分階段地推進(jìn)我國(guó)環(huán)境糾紛審判機(jī)制的改革是一個(gè)極具現(xiàn)實(shí)性的課題。

(一)環(huán)境審判機(jī)構(gòu)改革的方案設(shè)計(jì)

積極推進(jìn)環(huán)境審判機(jī)構(gòu)的改革與發(fā)展,是環(huán)境法理論界和司法實(shí)務(wù)界的共識(shí)和主張,但在具體的方案設(shè)計(jì)和路徑選擇上則存在明顯分歧。其中,蔡守秋教授提出的5級(jí)改革方案最引人注目。第一,設(shè)立專門的環(huán)保法院;第二,發(fā)揮現(xiàn)有專門法院在審理環(huán)境糾紛案件方面的作用;第三,在有條件和有需要的中級(jí)、高級(jí)人民法院以及最高人民法院設(shè)立環(huán)保審判庭;第四,設(shè)立人民環(huán)保法庭;第五,設(shè)立環(huán)保合議庭。比較而言,關(guān)于第一種方案,雖然我國(guó)在司法制度實(shí)踐中先后建立過(guò)軍事法院、海事法院、鐵路法院、農(nóng)墾法院、林業(yè)法院、石油法院等等專門法院,但考慮到立法和司法實(shí)踐的現(xiàn)實(shí)情況,設(shè)立環(huán)保法院的時(shí)機(jī)尚未成熟,可以作為長(zhǎng)遠(yuǎn)的規(guī)劃發(fā)展目標(biāo)予以確認(rèn)。對(duì)于第二種方案,蔡守秋指出,對(duì)于不同的專門法院也要區(qū)別對(duì)待,有些專門法院可以轉(zhuǎn)變?yōu)榈胤椒ㄔ?而另外一些專門法院則不必轉(zhuǎn)變?yōu)榈胤椒ㄔ?。例如?duì)于某些森林法院、農(nóng)墾法院,應(yīng)該珍惜和保留這些法院在保護(hù)林業(yè)生態(tài)、濕地生態(tài)方面的傳統(tǒng)特點(diǎn)、經(jīng)驗(yàn)、知識(shí)和資源,并根據(jù)環(huán)境、資源、生態(tài)保護(hù)的需要,將它們改造為更具專業(yè)特色、行業(yè)特色和地域特色的生態(tài)法院或環(huán)保法院。而對(duì)于海事法院等現(xiàn)有專門法院在審理環(huán)境糾紛案件中的作用,可以通過(guò)如下途徑:一是擴(kuò)大海事法院受理環(huán)境案件的范圍和內(nèi)容;二是加強(qiáng)和改進(jìn)海事法院派出庭的建設(shè),增加有關(guān)海事法院審理環(huán)境糾紛案件的內(nèi)容[9]?？梢?這種方案具有一定的可行性,且無(wú)需對(duì)現(xiàn)有法院系統(tǒng)作出大刀闊斧式的革新,但面臨著相關(guān)法律的修改問(wèn)題。對(duì)于第三種方案,根據(jù)《人民法院組織法》第24條第2款的規(guī)定:“中級(jí)人民法院設(shè)刑事審判庭、民事審判庭、經(jīng)濟(jì)審判庭,根據(jù)需要可以設(shè)其他審判庭?！笨梢?中級(jí)人民法院設(shè)立專門性環(huán)保審判庭是于法有據(jù)的,且在貴陽(yáng)市和無(wú)錫市等地的中級(jí)人民法院均有實(shí)踐。對(duì)于第四種方案,《人民法院組織法》也是加以肯定的。該法第19條規(guī)定:“基層人民法院根據(jù)地區(qū)、人口和案件情況可以設(shè)立若干人民法庭。人民法庭是基層人民法院的組成部分,它的判決和裁定就是基層人民法院的判決和裁定。”對(duì)于第五種方案,在我國(guó)尚未全面設(shè)立環(huán)保法庭的情況下,更具普遍適用性和現(xiàn)實(shí)性。

(二)環(huán)境審判機(jī)構(gòu)改革與發(fā)展的路徑選擇

針對(duì)當(dāng)前環(huán)境糾紛大量發(fā)生,化解途徑不暢的現(xiàn)實(shí)情況,我們必須進(jìn)行環(huán)境審判機(jī)構(gòu)改革。但是從我國(guó)法治建設(shè)水平和司法體制改革進(jìn)程來(lái)看,環(huán)境糾紛的審判機(jī)構(gòu)改革必將是一個(gè)穩(wěn)步推進(jìn)的過(guò)程,不可能一蹴而就。同時(shí)還必須注意到,環(huán)保法庭的設(shè)立能否實(shí)現(xiàn)其設(shè)計(jì)初衷?專門性環(huán)保法庭或法院的設(shè)立能否承受從根本上化解環(huán)境糾紛之重呢?對(duì)此我們也必須保持一種謹(jǐn)慎的態(tài)度。綜合考量各種因素,我們認(rèn)為應(yīng)當(dāng)有規(guī)劃、分步驟地依法推進(jìn)環(huán)境審判機(jī)構(gòu)專門化改革,逐步實(shí)現(xiàn)環(huán)境糾紛解決機(jī)制的多元化、專業(yè)化目標(biāo)。

1.加快推進(jìn)環(huán)保合議庭建設(shè)。這是我國(guó)環(huán)境審判機(jī)構(gòu)改革的近期目標(biāo),即在現(xiàn)有的法院層級(jí)和職能分工的框架內(nèi),強(qiáng)化審理環(huán)境爭(zhēng)議案件的合議庭專業(yè)化建設(shè)。具體而言,可以考慮在各級(jí)人民法院的民事、行政、刑事審判庭內(nèi)組建法官構(gòu)成穩(wěn)定、具有環(huán)境和環(huán)境法知識(shí)的專業(yè)化合議庭。在我國(guó)各級(jí)法院專門性人才相對(duì)缺乏的情況下,除了強(qiáng)化法官隊(duì)伍自身的專業(yè)知識(shí)學(xué)習(xí)和培訓(xùn)外,還可以聘請(qǐng)環(huán)境資源科學(xué)專家和環(huán)境資源法學(xué)專家擔(dān)任陪審員參加案件審理,以提高環(huán)境糾紛案件的專業(yè)化水平。與此同時(shí),還應(yīng)強(qiáng)化環(huán)境糾紛民事、行政和刑事審判之間的溝通與協(xié)調(diào)以及環(huán)境審判與案件執(zhí)行之間的有效銜接,為推動(dòng)環(huán)境糾紛審判機(jī)構(gòu)的專門化建設(shè)創(chuàng)造條件。

2.穩(wěn)步推動(dòng)環(huán)保法庭建設(shè)。這是我國(guó)環(huán)境審判機(jī)構(gòu)改革的中期目標(biāo),即在全面總結(jié)環(huán)保法庭建設(shè)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上,有步驟地推動(dòng)環(huán)保法庭在全國(guó)范圍的建設(shè)與發(fā)展。具體而言,可以考慮根據(jù)實(shí)際需要原則在更大范圍乃至全國(guó)范圍的高級(jí)人民法院、中級(jí)人民法院設(shè)立環(huán)保審判庭,在相應(yīng)的基層人民法院設(shè)立環(huán)保法庭,專司環(huán)境糾紛審判工作。與此同時(shí),還應(yīng)借鑒國(guó)外成功經(jīng)驗(yàn),積極推進(jìn)環(huán)境民事、行政和刑事審判的一體化進(jìn)程,為未來(lái)環(huán)境法院的建設(shè)創(chuàng)造條件。

3.積極探索環(huán)境法院建設(shè)。這是我國(guó)環(huán)境審判機(jī)構(gòu)改革的長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo),即在健全環(huán)境法治的基礎(chǔ)上,根據(jù)環(huán)境保護(hù)形勢(shì)和環(huán)境糾紛解決的實(shí)際需要設(shè)置獨(dú)立的專門性的環(huán)境法院。具體而言,環(huán)境法院的設(shè)置既可以是對(duì)原有的農(nóng)墾、林業(yè)或石油等專門性法院的改造重組,也可以是在原有的法院機(jī)構(gòu)體系內(nèi)新設(shè)。無(wú)論是那種方式設(shè)立,環(huán)境法院都將是環(huán)境糾紛的民事、行政、刑事審判一體化,審判與執(zhí)行相銜接的運(yùn)行機(jī)制。

四、環(huán)境糾紛審判機(jī)構(gòu)改革的配套制度建設(shè)

專門性環(huán)境糾紛審判機(jī)構(gòu)的設(shè)立和運(yùn)行,必將為環(huán)境糾紛的司法解決搭設(shè)一個(gè)專業(yè)性平臺(tái),也為遏制日益惡化的環(huán)境形勢(shì)和保護(hù)人民的生命和財(cái)產(chǎn)安全增添了新的希望。但是,專門性審判機(jī)構(gòu)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)離不開完備的組織和程序制度的保障。因此,在推進(jìn)我國(guó)環(huán)境糾紛司法審判機(jī)構(gòu)改革的同時(shí),必須同時(shí)跟進(jìn)配套法律制度的改革與完善。

(一)案件來(lái)源問(wèn)題

足夠的案件數(shù)量或充足的案件來(lái)源是直接影響專門性法院或法庭存在的基礎(chǔ)性因素。同樣,設(shè)立專門性環(huán)保法庭也必須以足夠數(shù)量的環(huán)境爭(zhēng)議案件為前提。我國(guó)面臨的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題是環(huán)境糾紛數(shù)量巨大,但真正能夠進(jìn)入訴訟程序通過(guò)司法途徑解決的案件數(shù)量不足。探尋其中的原因,一個(gè)至關(guān)重要的因素就是我國(guó)現(xiàn)行訴訟法律制度中關(guān)于起訴條件的規(guī)定過(guò)于嚴(yán)格,尤其是民事訴訟中原告主體資格的“直接利害關(guān)系人”的規(guī)定,成為了阻斷一定數(shù)量的環(huán)境糾紛案件進(jìn)入訴訟程序的直接原因。其次,遭受環(huán)境污染或破壞的受害人在現(xiàn)行訴訟體制下所面臨的諸多困難尤其是需要承擔(dān)的高昂訴訟成本和裁判后經(jīng)常遭遇的執(zhí)行難問(wèn)題,也在一定程度上影響了廣大利益主體通過(guò)訴訟途徑解決糾紛的積極性。此外,廣大社會(huì)主體的環(huán)境保護(hù)意識(shí)和法治觀念的相對(duì)滯后,也使得司法訴訟常常被當(dāng)事人排除在可供選擇的解決環(huán)境糾紛的途徑或方式之外。但是,從現(xiàn)在到未來(lái)的一個(gè)較長(zhǎng)時(shí)期內(nèi),環(huán)境污染和破壞事件在我國(guó)仍將保持高發(fā)態(tài)勢(shì),國(guó)家所實(shí)施的統(tǒng)籌人與自然關(guān)系,建設(shè)環(huán)境友好型、資源節(jié)約型社會(huì)的政策措施和目標(biāo)也將會(huì)在一個(gè)較長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)見到成效。因此,建立健全環(huán)境糾紛的司法解決機(jī)制,充分依靠法治解決環(huán)境糾紛,必將是我國(guó)加快依法治國(guó)進(jìn)程中的一項(xiàng)重要任務(wù)。

(二)訴訟管轄問(wèn)題

訴訟管轄涉及級(jí)別管轄與地域管轄兩個(gè)層面。就級(jí)別管轄而言,對(duì)于大量的第一審環(huán)境糾紛案件,應(yīng)當(dāng)主要由基層人民法院管轄,這符合便利群眾訴訟和人民法院行使審判權(quán)的管轄規(guī)則。而重大涉外案件以及在本轄區(qū)有重大影響的環(huán)境糾紛案件則由中級(jí)人民法院管轄。對(duì)于地域管轄問(wèn)題,應(yīng)區(qū)別不同情況作出處理。對(duì)于同一地區(qū)的環(huán)境污染或破壞案件的地域管轄,可以繼續(xù)適用現(xiàn)行的管轄規(guī)定;對(duì)于水環(huán)境糾紛,由于水是流動(dòng)性和區(qū)域性的,基于此而引發(fā)的環(huán)境糾紛常?？缭讲煌男姓^(qū)域,如果再適用傳統(tǒng)的地域管轄規(guī)則,就帶有明顯的不適應(yīng)性。為此,有人建議,“可以考慮對(duì)各省水資源保護(hù)案件交由這個(gè)省的省會(huì)城市所轄的一家基層法院統(tǒng)一進(jìn)行一審,必要時(shí)各省可以成立一家環(huán)境保護(hù)法院實(shí)行專屬管轄,統(tǒng)一受理,不受流域、地域(省內(nèi))的局限。所屬中級(jí)法院、省高級(jí)院設(shè)立相應(yīng)的環(huán)境保護(hù)審判庭,便于集中管轄。跨省區(qū)的案件,則由省院環(huán)境保護(hù)審判庭進(jìn)行協(xié)調(diào)”[9]。筆者認(rèn)為,在我國(guó)尚不具備成立環(huán)保法院的條件下,可以考慮在我國(guó)已經(jīng)建立的主要江河、湖泊流域管理機(jī)構(gòu)所在地設(shè)立環(huán)保法庭,集中管轄該流域的環(huán)境案件;對(duì)于跨省但沒(méi)有專門的流域管理機(jī)構(gòu)的江河、湖泊,可由最高人民法院決定指定管轄或特設(shè)環(huán)保法庭管轄;對(duì)于省域范圍內(nèi)不同地區(qū)的江河、湖泊,可由省級(jí)人民法院指定管轄或設(shè)立環(huán)保法庭管轄。

(三)因果關(guān)系判定問(wèn)題

在環(huán)境訴訟中,環(huán)境損害往往具有復(fù)雜性、間接性、不連續(xù)性和長(zhǎng)期潛伏性等特點(diǎn),從而使得“直接利害關(guān)系”的判斷變得很困難,這對(duì)環(huán)境侵害的受害者的正當(dāng)利益保護(hù)是十分不利的。因此,許多國(guó)家采取了因果關(guān)系推定的原則。在美國(guó),有學(xué)者在對(duì)訴訟資格規(guī)則的研究歸納中闡述了美國(guó)法院對(duì)因果關(guān)系判斷的適用,“最高法院要求原告舉證證明他已受到了‘事實(shí)上的損害’。在環(huán)境訴訟中,就是要求原告確定,在他所指控的政府的違法行政行為與他所享用的環(huán)境的某些組成部分所遭受的損害之間存在因果關(guān)系。這種損害不必是物質(zhì)損害和任何經(jīng)濟(jì)損失,僅是美學(xué)上的損害即可。原告為了獲得訴訟資格,僅需證明存在著以下一種‘實(shí)際上的可能性’,即如果法院對(duì)政府機(jī)關(guān)所從事的違法行政行為加以司法補(bǔ)救,則會(huì)減輕原告所蒙受的環(huán)境損害。在采用這種審查方式時(shí),法院已經(jīng)愿意,至少在環(huán)境訴訟中愿意,放松對(duì)因果關(guān)系緊密性的要求”[10]51。由此我們得到的啟示是,針對(duì)環(huán)境糾紛訴訟中當(dāng)事人雙方的不對(duì)等地位,審判機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮保護(hù)弱者和懲罰環(huán)境加害者的職能,放松對(duì)因果關(guān)系緊密性的審查,只要能夠查明損害原因與結(jié)果之間存在“實(shí)際上的可能性”,就可以對(duì)環(huán)境爭(zhēng)議案件作出因果關(guān)系的判斷,以避免因過(guò)分強(qiáng)調(diào)直接的因果關(guān)系而使其成為保護(hù)受害者和制裁違法者的人為障礙。

(四)案件裁判的執(zhí)行問(wèn)題

在我國(guó)整體面臨裁判執(zhí)行難的背景下,環(huán)境案件的裁判執(zhí)行難更具復(fù)雜性和社會(huì)性,這一問(wèn)題得不到很好地解決,極有可能引發(fā)更為嚴(yán)重的社會(huì)問(wèn)題。對(duì)此,我們可以考慮通過(guò)兩個(gè)層面的制度創(chuàng)新加以推動(dòng)和解決:一個(gè)層面是通過(guò)環(huán)境審判機(jī)構(gòu)的提前介入制度和提出法律意見書等制度途徑強(qiáng)化人民法院的執(zhí)行功能和執(zhí)行力度。其中,提前介入制度的法律依據(jù)源于先于執(zhí)行制度,其目的是加強(qiáng)對(duì)嚴(yán)重環(huán)境違法行為和行政不作為的司法監(jiān)督,督促環(huán)保行政機(jī)關(guān)及時(shí)利用職權(quán)管理破壞環(huán)境的違法行為。它包括對(duì)行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)的強(qiáng)制執(zhí)行(即在行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行對(duì)企業(yè)的關(guān)停、罰款等行政處理決定時(shí),經(jīng)審查符合執(zhí)行條件的,法院及時(shí)裁定并給予有力的強(qiáng)制執(zhí)行)和強(qiáng)制令制度(即應(yīng)當(dāng)事人的請(qǐng)求,法院可以頒發(fā)強(qiáng)制令要求環(huán)境損害加害者停止污染與破壞行為或要求相關(guān)主管部門采取具體措施制止加害者的污染與破壞行為,防止環(huán)境污染與破壞的持續(xù)、擴(kuò)大。但在不涉及受害人生命健康以及重大生態(tài)環(huán)境利益的情況下,可通過(guò)“部分排除侵害”和“代替排除侵害賠償”允許產(chǎn)業(yè)活動(dòng)繼續(xù)①② 呂忠梅.完善司法救助機(jī)制、構(gòu)建和諧社會(huì)——以解決長(zhǎng)江流域水污染糾紛為例[C].2008年全國(guó)環(huán)境資源法學(xué)研討會(huì)(年會(huì))論文集。)。而提出法律意見書則更具適用空間,它既可以在環(huán)保案件執(zhí)行中,向相關(guān)政府、部門提出法律意見書,請(qǐng)求它們解決一些實(shí)際問(wèn)題,如關(guān)停生產(chǎn)線或企業(yè)后的職工安置、合理補(bǔ)償?shù)?也可以在環(huán)保行政部門不積極作為的情況下,對(duì)一些明確存在嚴(yán)重污染但暫時(shí)無(wú)人起訴的企業(yè),向相關(guān)部門發(fā)出法律意見書,建議停止對(duì)嚴(yán)重污染企業(yè)供電、停止貸款、降低信用等級(jí)等[9]。

另一個(gè)層面是通過(guò)建立環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)與環(huán)境基金制度來(lái)保障裁判的執(zhí)行。在我國(guó)目前尚未建立強(qiáng)制環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)制度的情形下,當(dāng)加害人的污染或破壞環(huán)境的行為導(dǎo)致他人人身、財(cái)產(chǎn)等受到重大損害時(shí),如果其沒(méi)有堅(jiān)實(shí)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)作保證,受害人的損失就難以得到及時(shí)填補(bǔ)。為此,我們可以通過(guò)完善保險(xiǎn)法相關(guān)立法,建立環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)制度,強(qiáng)制要求企業(yè)或其他非法人組織繳納一定的保險(xiǎn)費(fèi)用,以備發(fā)生環(huán)境損害事件時(shí)可以由保險(xiǎn)公司分擔(dān)其賠償風(fēng)險(xiǎn),并為受害人提供必要救濟(jì)和保障。同時(shí),法院亦可嘗試設(shè)立環(huán)保基金來(lái)支持適當(dāng)?shù)沫h(huán)境資源保護(hù)項(xiàng)目或支持一定的環(huán)境資源維權(quán)活動(dòng)。基金可以環(huán)境民事罰款、環(huán)境刑事罰金與沒(méi)收的財(cái)產(chǎn)以及環(huán)境群體訴訟損害賠償中無(wú)人認(rèn)領(lǐng)的部分等為基金來(lái)源。其運(yùn)作可由法院選擇專門的基金經(jīng)理人來(lái)進(jìn)行,而監(jiān)督和審核可由環(huán)保主管部門和環(huán)保組織組成的委員會(huì)負(fù)責(zé)②。

五、結(jié)語(yǔ)

毋庸置疑,環(huán)境糾紛司法解決途徑的重大作用我們已經(jīng)有目共睹,建立專門的環(huán)境糾紛案件審判機(jī)構(gòu)已是社會(huì)所需和理論共識(shí)。我們必須立足于環(huán)境糾紛的多元化解決機(jī)制,也要使司法救濟(jì)的巨大功能發(fā)揮到極致。因此,修改完善環(huán)境保護(hù)法律法規(guī),建立健全環(huán)境保護(hù)司法審判機(jī)制,必將成為加速解決我國(guó)環(huán)境糾紛、充分保護(hù)環(huán)境資源的法律保障。

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[責(zé)任編輯王雅坤]

Abstract:As a kind of modern contradiction,environmental dispute requires diversified dispute settlementmechanism.Compared w ith administrative remedy and civil remedy,judicial action,as the final controversy solution mechanism,possesses its ow n superiority and character.The circum stances of environmental p rotection and dispute solution require the p romotion of development and refo rmation of environmental-judgment system,and the establishment of environment court and the court w ell-operating are resulted in the particular area of our nation.But the establishment of judicial-settlementmechanism of environmental dispute,w hich is specialized,systematic and standardized,requires more developing and imp roving system such as case resource,contentious jurisdiction,causal relation and adjudication execution,the system w hich matching fo r the judicial-settlement mechanism of environmental dispute.Key words:environmental dispute judicial remedy judicial institution environment court system matching

The Survey of the Judicial-settlemen t Mechan ism of Environmen tal Dispute—Under the View of Environment-judgment Reformation

FAN Hai-yu,WANG L in
(College of Politics and Law,Hebei University,Baoding 071002)

河北省社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目《城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中的生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律機(jī)制研究》(編號(hào):HB09BFX002)。

范海玉(1973-),女,河北阜平人,河北大學(xué)政法學(xué)院副教授。

DF46

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1005—6378(2010)06—0063—10

2010—03—23