論政策性保險對促進(jìn)中國漁業(yè)發(fā)展的意義

王紅衛(wèi) 袁永明 張紅燕 賀艷輝 龔赟翀

(中國水科院淡水漁研中心農(nóng)業(yè)部水生動物遺傳育種和養(yǎng)殖生物學(xué)重點開放實驗室 江蘇 無錫 214081)

漁業(yè),包括海洋漁業(yè)和淡水漁業(yè),是我國大農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)中的重要組成部分,是目前國家積極扶植的一項產(chǎn)業(yè)。漁業(yè),不僅可以為人民的健康生活和國家的基本建設(shè)提供優(yōu)質(zhì)的食品和工業(yè)原料,同時也能是國家經(jīng)濟(jì)建設(shè)中不可或缺的一支重要產(chǎn)業(yè)力量。2007年全國水產(chǎn)品總產(chǎn)量已達(dá)到4747.5萬噸,占世界水產(chǎn)品總量的38%,全社會漁業(yè)總產(chǎn)值達(dá)到9539.1億元,其中漁業(yè)總產(chǎn)值4458億元,占農(nóng)林牧漁業(yè)總產(chǎn)值的9.1%。而由漁業(yè)直接拉動的加工業(yè)、服務(wù)業(yè)等產(chǎn)業(yè)的規(guī)模更加龐大。而正是這支國家經(jīng)濟(jì)建設(shè)中重要的經(jīng)濟(jì)力量,漁業(yè)的主體卻在時時承受著許多人力不可抗拒的災(zāi)害,實施漁業(yè)政策性保險,對推動我國漁業(yè)可持續(xù)發(fā)展無疑具有重要和深遠(yuǎn)的現(xiàn)實意義。

一、中國漁業(yè)實施政策性保險的必要性

我國是一個漁業(yè)大國,也是世界上漁業(yè)災(zāi)害最為嚴(yán)重的國家之一。我國漁業(yè)、漁民、漁區(qū)往往是和江河湖海水域生產(chǎn)環(huán)境緊密聯(lián)系的。在漁業(yè)生產(chǎn)過程中,漁民、漁船等生產(chǎn)資料以及生產(chǎn)對象,都處于自然災(zāi)害和意外事故的威脅之中。廣大漁民經(jīng)常受到天氣、海浪、污染等災(zāi)害的影響,有時甚至是滅頂之災(zāi)。直到今天許多災(zāi)害人們還是無力克服的,每年都因此造成許多漁船沉沒、漁民家破人亡。以臺風(fēng)為例,2005年影響我國沿海的臺風(fēng)有9個,養(yǎng)殖受災(zāi)38.94千hm,損毀船只6432艘,直接經(jīng)濟(jì)損失330億元。2006年有7個臺風(fēng)對我國造成影響,以第1號臺風(fēng)“珍珠”為例,就造成35人死亡,直接經(jīng)濟(jì)損失85億元。我國漁民的收益和漁業(yè)經(jīng)濟(jì)受災(zāi)害影響極不穩(wěn)定,因此,面對這樣一群搏殺在生產(chǎn)條件較為惡劣、基本靠天吃飯、生活在溫飽線上的弱勢群體,客觀上需要創(chuàng)建一種轉(zhuǎn)移分散風(fēng)險、分?jǐn)偨?jīng)濟(jì)損失的風(fēng)險管理機(jī)制,建立與完善漁業(yè)政策性保險,以幫助漁民減少遭受自然災(zāi)害的損失,就顯得十分必要。

二、中國漁業(yè)實施政策性保險的必然性

我國自1982年在國內(nèi)恢復(fù)漁業(yè)保險業(yè)務(wù)后,開展?jié)O業(yè)保險算起來也有近三十年的歷史了,然而,在近三十年的實踐中,并未很好地解決漁業(yè)保險中的問題。直到現(xiàn)在漁業(yè)保險不但沒有得到發(fā)展,反而越來越萎縮了,商業(yè)保險公司基本都退出了漁業(yè)保險。這一問題在當(dāng)前的突出表現(xiàn)是:一方面廣大漁村和漁民需要保險,漁業(yè)保險是一個潛力巨大的市場;但另一方面,中國人民保險公司對漁業(yè)保險業(yè)務(wù)日益萎縮。據(jù)統(tǒng)計,1995年我國水產(chǎn)養(yǎng)殖的承包面積僅為1.87%,也就是說,當(dāng)年水產(chǎn)養(yǎng)殖業(yè)的98%以上處于缺乏保險保障狀態(tài)。1995年水產(chǎn)養(yǎng)殖業(yè)保險公事的賠付率高達(dá)197%(保費(fèi)收入928.7萬元,賠付1829萬元)。保險公司對水產(chǎn)養(yǎng)殖業(yè)保險一直處于虧損狀態(tài),從而出現(xiàn)漁業(yè)保險市場巨大,而商業(yè)保險公司卻避而遠(yuǎn)之的局面。究其原因,應(yīng)是深層次的。商業(yè)保險是市場經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物,經(jīng)營原則是商品等價交換,經(jīng)營目的是實現(xiàn)利潤最大化。漁業(yè)是世界公認(rèn)的最危險產(chǎn)業(yè)之一,開展?jié)O業(yè)保險風(fēng)險大、賠付率高;特別在我國,目前漁業(yè)生產(chǎn)技術(shù)還比較落后,漁民收入還較低,漁民的保險意識還不強(qiáng),商業(yè)保險通過精算得出的漁業(yè)保險收費(fèi)比較高,漁民買不起;如果為了吸引廣大漁民來買保險,有意降低保費(fèi),保險公司就會出現(xiàn)收不抵支、連年虧損的局面。二十幾年漁業(yè)保險的經(jīng)歷就是這種尷尬局面的寫照。漁民需要保險,而商業(yè)保險卻難以滿足漁民的需要,其后果就是直接導(dǎo)致大批需要保險保障的中小型漁船投保無門,在遭受意外災(zāi)害后得不到及時的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償和救助。實踐證明,漁業(yè)保險具有高賠付、低收費(fèi)的特點,由以盈利為目的的商業(yè)保險公司來經(jīng)營漁業(yè)保險顯然是行不通的。漁業(yè)是直接關(guān)系人民群眾生活水平的產(chǎn)業(yè)、是一種準(zhǔn)公共性質(zhì)的產(chǎn)業(yè)。漁民對生產(chǎn)的投入和對社會的付出遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于社會對漁業(yè)、對漁民的回報,漁業(yè)是需要國家積極扶植的一項產(chǎn)業(yè)。中央在今年的一號文件中特別提出“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè),城市反哺農(nóng)村”的重要指示,進(jìn)一步說明了國家要求各行各業(yè)支持漁業(yè)。國內(nèi)外的事實說明將商業(yè)保險等價交換的價格機(jī)制和由市場配置資源的市場機(jī)制全盤用于漁業(yè)保險是行不通的,漁業(yè)保險要發(fā)展,必須建立政策性漁業(yè)保險制度,由國家在法規(guī)、政策、財政和稅收等方面給予支持和幫助,只有這樣才能真正保障漁民的根本利益,促進(jìn)我國漁業(yè)的持續(xù)健康發(fā)展。而政策性保險正是國家為了促進(jìn)相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展,通過國家立法、政府推動、有關(guān)政策支持的保險業(yè)務(wù)。設(shè)施政策性保險是中國漁業(yè)保險的當(dāng)前唯一的不二取向和定位。

三、加大國家相關(guān)法律和政策對漁業(yè)的支持

漁業(yè)保險必須得到國家支持,其主要原因是:(1)漁業(yè)部門的重要性。漁業(yè)是從屬于農(nóng)業(yè)的一個部門,眾所周知,農(nóng)業(yè)是國民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ),地位十分重要。穩(wěn)定農(nóng)業(yè)生產(chǎn),對于促進(jìn)整個國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,穩(wěn)定社會生產(chǎn)和生活,意義重大。然而,農(nóng)業(yè)又是國民經(jīng)濟(jì)中的弱質(zhì)產(chǎn)業(yè),就漁業(yè)生產(chǎn)來看,自然災(zāi)害多,風(fēng)險大,投入后的產(chǎn)出具有很大的不穩(wěn)定性,因此,如何解決好這一對矛盾,成為各國政府十分關(guān)注的焦點。(2)漁業(yè)的經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系到保險的社會效益。漁業(yè)保險不僅有保障漁民經(jīng)濟(jì)利益的功能,更為重要的是,在保障漁民經(jīng)濟(jì)利益的同時,又應(yīng)取得良好的社會效益。如果按商業(yè)化經(jīng)營的原則,保險公司為避免虧損,從自身經(jīng)濟(jì)利益出發(fā),要么遠(yuǎn)離漁業(yè)保險市場,要么標(biāo)定較高的費(fèi)率水平,而保險費(fèi)率的提高又令更多的漁民買不起保險。我國漁民的收入水平本來就不高,低收入水平?jīng)Q定了漁民對保費(fèi)支付能力有限。這樣就會形成惡性循環(huán)。漁民的利益如果長期得不到保險,就可能出現(xiàn)社會動亂。這不符合安定團(tuán)結(jié)的方針。因此,國家從社會效益出發(fā)必須支持漁業(yè)保險的發(fā)展?？梢娫诋?dāng)前的體制下,漁業(yè)保險不能順利開展是必然的,其責(zé)任不在漁民,因為當(dāng)前我國漁民的收入過低,達(dá)不到商業(yè)運(yùn)行保險公司對保費(fèi)的要求。同時,其責(zé)任也不在保險公司,因為商業(yè)化經(jīng)營的保險公司以贏利為目的,不能做賠本的買賣,面對現(xiàn)實,他們的基本做法是開發(fā)利潤高的險種業(yè)務(wù),減少或放棄利潤低的保險業(yè)務(wù)。從漁業(yè)保險的供求雙方分析,需求方由于自身收入不高,承擔(dān)保費(fèi)的能力有限,形成了有支付能力的上限;而供給方為保障自身的經(jīng)濟(jì)利益。必須把保費(fèi)提到“能贏利”的程度,才愿意經(jīng)營漁業(yè)保險,此乃保費(fèi)供給的下限。于是兩者之間形成一個明顯的缺口。這個缺口只有依靠國家支持才能予以彌補(bǔ)。這就是漁業(yè)保險必須得到國家支持的原因。

目前我國雖未明確規(guī)定農(nóng)業(yè)包括漁業(yè)保險屬于國家政策性保險,但《中華人民共和國農(nóng)業(yè)法》第六章第四十六條指出國家逐步建立和完善政策性農(nóng)業(yè)保險制度,鼓勵和扶持農(nóng)民和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營組織建立為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動服務(wù)的互助合作組織。建立政策性漁業(yè)保險已成為國家有關(guān)職能管理部門和地方各級政府的共識。十六屆三中全會、2004年和2005年中央1號文件均提出了“加快建立政策性農(nóng)業(yè)保險制度”的要求。2006年農(nóng)業(yè)部《全國漁業(yè)發(fā)展第十一個五年規(guī)劃》提出“建立漁業(yè)政策性保險制度。建立雇主責(zé)任保險以及漁業(yè)人員傷亡最低賠償標(biāo)準(zhǔn)等制度。分散和降低漁業(yè)安全生產(chǎn)風(fēng)險充分發(fā)揮船東互保協(xié)會的作用,配合地方政府做好遇難漁民的善后、安撫、補(bǔ)償工作,維護(hù)漁區(qū)社會穩(wěn)定”。2008年6月17日,農(nóng)業(yè)部下發(fā)《關(guān)于下達(dá) 2008年漁業(yè)互助保險中央財政保費(fèi)補(bǔ)貼試點項耳資金的通知》。在沿海7省啟動漁業(yè)互助保險中央財政補(bǔ)貼試點項目,補(bǔ)貼險種為漁船全損保險和漁民人身意外傷害保險,保費(fèi)補(bǔ)貼比例為25%,資金總額達(dá)1000萬元。這些都說明了國家對構(gòu)建政策性漁業(yè)保險的大力支持,為政策性漁業(yè)保險的規(guī)范發(fā)展與科學(xué)定位拓展了廣闊的空間。

四、完善政府對漁業(yè)保險的財政政策支持

在世界范圍內(nèi),鑒于漁業(yè)對國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展和穩(wěn)定的重要作用,國家對于海洋漁業(yè)保險給予政策性扶持和提供再保險服務(wù),基本上已經(jīng)成為國際通行的做法。許多國家都采取多種措施對漁業(yè)給予專門的保護(hù)。作為轉(zhuǎn)移漁業(yè)風(fēng)險重要手段的漁業(yè)保險,更是得到各國政府的特殊扶持,對漁業(yè)保險給予稅收優(yōu)惠、保費(fèi)補(bǔ)貼、再保險分擔(dān)、巨災(zāi)風(fēng)險基金等不同形式的政策和資金支持,沒有單純按照市場原則并依靠商業(yè)性保險公司解決農(nóng)業(yè)保險供給。發(fā)達(dá)國家的漁業(yè)保險,不以贏利為目的,帶有明顯的公益性,其政策目標(biāo)與國家農(nóng)業(yè)財政政策相一致。以日本和韓國為例,它們都采用立法強(qiáng)制保證、政府出資主導(dǎo)、國庫負(fù)擔(dān)補(bǔ)貼的方式。分別頒布了《漁船損害補(bǔ)償法》和《水協(xié)法》,要求全部漁船都必須義務(wù)加入漁船保險,同時由政府出資補(bǔ)貼事業(yè)運(yùn)營經(jīng)費(fèi),對義務(wù)加入制的漁民的保費(fèi)由國庫予以補(bǔ)貼,補(bǔ)貼額達(dá)保費(fèi)的30%～50%,并且還充分給予免稅優(yōu)惠。如日本對100噸以下漁船所有人自愿加入漁船保險的,政府給予保費(fèi)補(bǔ)貼額最高可達(dá)保費(fèi)的30%;韓國對20噸以下漁船所有人自愿加入漁船保險的,國家給予的最高補(bǔ)貼額達(dá)保費(fèi)的50%。

但是,西方國家的漁業(yè)保險多為財政補(bǔ)貼型,西方國家對漁業(yè)補(bǔ)貼的規(guī)模龐大,數(shù)字驚人。但各國政府通常不愿意公開這方面的數(shù)字,因此,有關(guān)漁業(yè)補(bǔ)貼的信息往往貧乏而不通暢。據(jù)聯(lián)合國糧農(nóng)組織(FAO)最新的估計,上世紀(jì)末,全球漁業(yè)補(bǔ)貼每年約140億美元。世界銀行在1998年的一份“世行技術(shù)報告”中指出:“已知全球船上交貨的交易額約為800億美元,全球漁業(yè)補(bǔ)貼的大約數(shù)額為150—200億美元,我們對補(bǔ)貼水平估計為20—25%”。

漁業(yè)補(bǔ)貼的含義是一個企業(yè)受到政府的一種財力上的支持,包括任何形式的收入和價格支持。補(bǔ)貼的具體形式包括:現(xiàn)金直接支付、低息貸款、免稅、漁船回購計劃等,最主要的還是對保險費(fèi)的補(bǔ)貼,有的國家這種補(bǔ)貼在50%～70%。發(fā)達(dá)國家漁業(yè)補(bǔ)貼政策的主要目標(biāo)是保護(hù)本國漁民,相對其他行業(yè)來說,有公正的生活水平,同時也為了穩(wěn)定漁業(yè)收入和國內(nèi)漁產(chǎn)品價格,維持漁區(qū)生活安定,從而促進(jìn)本國經(jīng)濟(jì)發(fā)展。發(fā)達(dá)國家財政補(bǔ)貼的事實至少表明:漁業(yè)保險的保費(fèi)供需雙方之間存在一個較大的缺口,這個缺口他們是通過漁業(yè)補(bǔ)貼來填補(bǔ)的。但西方國家的模式于我國國情不能完全適用,這是因為:一方面,直接的補(bǔ)貼不符合WTO的原則,事實上WTO正在尋求解決漁業(yè)補(bǔ)貼的辦法。另一主面,財政補(bǔ)貼所引起的負(fù)效益也是顯而易見的,補(bǔ)貼成為西方國家財政沉重的負(fù)擔(dān),這一點尤其不合我國國情,我國財政的實力有限不可能拿出大量資金用于漁業(yè)補(bǔ)貼,因此,我國比較適合走國家支持型的漁業(yè)保險發(fā)展道路。

國家支持型與財政補(bǔ)貼型的某些具體操作上很相類似,但是兩者本質(zhì)上是有區(qū)別的。財政補(bǔ)貼型的實質(zhì)是通過財政、稅收、金融等手段直接補(bǔ)貼保險費(fèi)和經(jīng)營虧損,這種補(bǔ)貼是以國家立法方式予以明確,對保險費(fèi)率的補(bǔ)貼可達(dá)50%～70%。而國家支持型的漁業(yè)保險,其實質(zhì)是利用財政、稅收、金融和再保險等手段間接支持漁業(yè)保險公司的經(jīng)營活動,促使其穩(wěn)健地發(fā)展。因此,廣義地說,國家支持型模式,國家支持的方式是廣泛的,除了經(jīng)濟(jì)手段,還包括法律手段、行政手段以及通過再保險手段間接補(bǔ)貼保險公司的虧損。要有效地促進(jìn)我國漁業(yè)保險,政府應(yīng)加大對漁業(yè)保險的財政政策支持力度,只有這樣,才能鞏固和發(fā)展壯大中國漁業(yè)經(jīng)濟(jì)。

五、結(jié)語

我國是一個漁業(yè)大國,在今后相當(dāng)長的時期內(nèi),我國漁業(yè)仍然會健康快速發(fā)展,預(yù)計2010—2020年我國海產(chǎn)品將以年增長率1.2%左右的速度增長。同時我國也是一個自然災(zāi)害頻發(fā)的國家,每年因臺風(fēng)、洪水、干旱等造成的水產(chǎn)養(yǎng)殖損失很大,漁業(yè)生產(chǎn)的高風(fēng)險、低收益的弱質(zhì)性特征非常明顯。發(fā)展現(xiàn)代漁業(yè),仍然面臨漁業(yè)生態(tài)安全、水產(chǎn)品質(zhì)量安全、漁業(yè)生產(chǎn)安全等重要問題。而漁業(yè)保險制度的不健全將會嚴(yán)重制約漁業(yè)的發(fā)展。推進(jìn)政策性漁業(yè)保險,是建立漁業(yè)社會保障體系的重要內(nèi)容,是漁業(yè)健康持續(xù)發(fā)展的現(xiàn)實要求,是代表廣大漁民根本利益的重大舉措,對保障漁民生命財產(chǎn)安全、穩(wěn)步增加漁民收入、促進(jìn)漁區(qū)轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)和經(jīng)濟(jì)繁榮都具有不可低估的意義。國家應(yīng)當(dāng)將漁業(yè)保險作為推進(jìn)農(nóng)業(yè)政策性保險的突破口。漁業(yè)保險具有高賠付、低收費(fèi)的特點,迫切需要國家在政策上大力支持漁業(yè)保險事業(yè),包括財政對保費(fèi)、經(jīng)營給予補(bǔ)貼和稅收減免、實施再保險等方面的政策優(yōu)惠。只有這樣,我國的漁業(yè)保險才能邁上一個新的臺階,我國的漁業(yè)經(jīng)濟(jì)效益才能得到有效保障。

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[3]金鱗根,李娟.關(guān)于建立國家支持型漁業(yè)保險體制的構(gòu)想.中國漁業(yè)經(jīng)濟(jì),2003(6):35—37.

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[5]于曉利,郭欣.發(fā)展中國政策性漁業(yè)保險的對策.大連海事大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版),2009(12):71—73.

[6]金鱗根,李娟.關(guān)于建立國家支持型漁業(yè)保險體制的構(gòu)想.中國漁業(yè)經(jīng)濟(jì),2003(6):35—37.