楊海欽

（許昌學(xué)院 經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，河南 許昌 461000）

關(guān)于綜合改革農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的理論探索

楊海欽

（許昌學(xué)院 經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，河南 許昌 461000）

土地制度是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定的關(guān)鍵所在。目前在我國(guó)廣大農(nóng)村推行的農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)由于存在產(chǎn)權(quán)制度安排、需求與供給不足以及隨意改變土地農(nóng)業(yè)用途和租地企業(yè)經(jīng)營(yíng)困難等方面的問(wèn)題，這一制度的推行受到一定影響。這就需要我們重新在改革土地產(chǎn)權(quán)制度、改“承包制”為“永包制”、改革“普惠制”的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策和建立土地銀行等方面進(jìn)行制度的再創(chuàng)新。

農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)；綜合改革；永包制；土地銀行

2008年10月，隨著《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》的發(fā)布，農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)成為黨和國(guó)家的一項(xiàng)農(nóng)業(yè)改革政策在我國(guó)廣大農(nóng)村推廣開(kāi)來(lái)。但經(jīng)過(guò)一年的實(shí)踐，從理論上看這項(xiàng)符合我國(guó)農(nóng)村實(shí)際的土地創(chuàng)新政策并未出現(xiàn)預(yù)期的景象。這就需要我們重新對(duì)這項(xiàng)政策在實(shí)踐中出現(xiàn)的問(wèn)題作進(jìn)一步深入研究，以期對(duì)農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)起到積極的推動(dòng)作用，從而盡快實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地的規(guī)模經(jīng)營(yíng)，推動(dòng)我國(guó)的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程。

一、農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)存在的問(wèn)題

（一）農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度安排的問(wèn)題

一是農(nóng)村土地集體所有權(quán)的歸屬安排不當(dāng)。法律規(guī)定，我國(guó)農(nóng)村土地的產(chǎn)權(quán)屬于農(nóng)村集體所有，但“農(nóng)村集體”目前至少有四種解釋?zhuān)海?）鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體，（2）村委農(nóng)民集體，（3）村組農(nóng)民集體，（4）理論上應(yīng)成立的農(nóng)民大會(huì)或農(nóng)民代表大會(huì)。另外，在涉及農(nóng)村土地歸屬權(quán)的時(shí)候，人們又常常把農(nóng)村集體與農(nóng)村集體組織混為一談?，F(xiàn)實(shí)中的做法是以村民委員會(huì)為代表，但村民委員會(huì)既不是一級(jí)政府，又不是法人，所以農(nóng)村土地的集體所有權(quán)是模糊甚至是虛無(wú)的。正是由于農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)主體的模糊性、虛無(wú)性以及不確定性，農(nóng)村土地各項(xiàng)權(quán)益被漠視、侵占和蠶食就成了一種必然的現(xiàn)象。

二是農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的不穩(wěn)定性。這一方面是指土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)有期限，另一方面是指農(nóng)村土地的隨意調(diào)動(dòng)。雖然國(guó)家政策嚴(yán)令禁止，但在現(xiàn)實(shí)中村干部以種種理由

（二）農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)、發(fā)展規(guī)模經(jīng)營(yíng)的預(yù)期目標(biāo)沒(méi)有實(shí)現(xiàn)隨意調(diào)整承包土地的事情時(shí)有發(fā)生。仔細(xì)分析農(nóng)村隨意調(diào)整承包土地的問(wèn)題，它也有其存在的客觀必然性：（1）第二輪土地承包過(guò)于強(qiáng)調(diào)“大穩(wěn)定、小調(diào)整”，全國(guó)至少有超過(guò)60％的行政村采取順延承包方式，失去了化解人地矛盾的最佳時(shí)機(jī)。據(jù)調(diào)查，目前全國(guó)至少有10％的農(nóng)村人口沒(méi)有承包土地。（2）城市化進(jìn)程、新農(nóng)村建設(shè)以及土地整理、農(nóng)田標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)引發(fā)農(nóng)村的土地調(diào)整近幾年呈不斷上升趨勢(shì)。

三是現(xiàn)行土地征用制度的嚴(yán)重缺陷。按照現(xiàn)行的土地政策，征用農(nóng)村土地的辦法是：村民委員會(huì)只能把土地賣(mài)（出讓?zhuān)┙o國(guó)家土地管理部門(mén)，再由土地管理部門(mén)出讓?zhuān)ㄙu(mài)）給征用部門(mén)或企業(yè)。在這個(gè)環(huán)節(jié)中，作為被征用土地承包者的農(nóng)戶，無(wú)權(quán)參與征用過(guò)程的任何環(huán)節(jié)，而且征地價(jià)格也由政府單方確定，村集體、農(nóng)戶只能被動(dòng)接受。這樣的制度安排存在嚴(yán)重缺陷：一方面，征地價(jià)格嚴(yán)重扭曲，農(nóng)民利益受損。另一方面，供地與用地脫節(jié)，造成土地資源的嚴(yán)重浪費(fèi)。據(jù)國(guó)土資源部的統(tǒng)計(jì)，在全國(guó)省級(jí)以上900多家開(kāi)發(fā)區(qū)中，國(guó)家批準(zhǔn)規(guī)劃了近3000萬(wàn)畝土地，已經(jīng)開(kāi)發(fā)的僅占規(guī)劃總面積的13.51％，近2600萬(wàn)畝土地閑置荒蕪[1]。

國(guó)家通過(guò)《中共中央關(guān)于做好農(nóng)戶承包土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)工作的通知》（中發(fā)〔2001〕18號(hào)）和《農(nóng)村土地承包法》（2003年）等政策和法律的制度安排，已經(jīng)確立了“農(nóng)村土地集體所有、家庭承包經(jīng)營(yíng)、長(zhǎng)期穩(wěn)定承包權(quán)、鼓勵(lì)合法流轉(zhuǎn)”的新型農(nóng)村土地制度。另外，農(nóng)業(yè)科技水平的不斷提高、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)裝備條件的日臻完善都為農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)、實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)創(chuàng)造了良好的外部條件。中共十七屆三中全會(huì)更為明確地強(qiáng)調(diào)了政府鼓勵(lì)、引導(dǎo)農(nóng)村土地使用權(quán)的合理、有序流轉(zhuǎn)。但從目前的情況看，我們所希望的農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)高潮、農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營(yíng)的景象并沒(méi)有出現(xiàn)。相反，隨著國(guó)家全面取消“農(nóng)業(yè)稅”和開(kāi)始對(duì)種糧農(nóng)民實(shí)施補(bǔ)貼，已經(jīng)轉(zhuǎn)出的土地開(kāi)始大面積回流。

仔細(xì)分析深層次的原因：一是我國(guó)農(nóng)民的戀土情結(jié)嚴(yán)重，使大量轉(zhuǎn)移到非農(nóng)領(lǐng)域并有穩(wěn)定收入來(lái)源的農(nóng)民也不愿意放棄土地，這是維系“超小規(guī)?！奔彝ソ?jīng)營(yíng)體制的根本力量，也是土地流轉(zhuǎn)的重大思想障礙[2]。這是影響土地流轉(zhuǎn)供給方面的主要原因。二是基礎(chǔ)條件差、收益預(yù)期低，這是造成土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)的最大現(xiàn)實(shí)障礙。農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)條件的脆弱和農(nóng)業(yè)具有面臨市場(chǎng)和自然雙重風(fēng)險(xiǎn)的特性使投資農(nóng)業(yè)較其他領(lǐng)域會(huì)承擔(dān)更多的困難，從而影響土地需求。三是解決“三農(nóng)”問(wèn)題存在漸進(jìn)性和長(zhǎng)期性的特點(diǎn)。世紀(jì)之初中央連續(xù)五個(gè)“一號(hào)文件”，使剛剛過(guò)去的六年成為我國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展最好、農(nóng)村變化最大、農(nóng)民得到實(shí)惠最多、干群心氣最順的時(shí)期之一。但我們必須清醒地認(rèn)識(shí)到農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)條件、農(nóng)村的生存環(huán)境和農(nóng)民的收入增長(zhǎng)仍面臨諸多困難，是黨和政府需要長(zhǎng)期關(guān)注與解決的重大問(wèn)題。

（三）隨意改變土地農(nóng)業(yè)用途，使農(nóng)地流轉(zhuǎn)的目標(biāo)發(fā)生偏離

目前，由于農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)的比較效益偏低，農(nóng)業(yè)又面臨市場(chǎng)和自然的雙重風(fēng)險(xiǎn)，因此，農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體通過(guò)規(guī)模經(jīng)營(yíng)實(shí)現(xiàn)收益的預(yù)期較其他領(lǐng)域有更多的不確定性和需要承擔(dān)更多的困難。根據(jù)土地流轉(zhuǎn)實(shí)際情況的調(diào)查，現(xiàn)實(shí)中大多數(shù)土地流轉(zhuǎn)項(xiàng)目，特別是土地股份合作項(xiàng)目都不是為了合作發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，都偏離了國(guó)家政策和制度的目標(biāo)設(shè)計(jì)。歸納起來(lái)，地方政府積極推動(dòng)農(nóng)村土地股份合作的沖動(dòng)源于兩個(gè)方面：一是滿足農(nóng)業(yè)招商引資對(duì)土地的需求，方便工商資本集中連片租賃或直接占有土地；二是取得配置土地資源的主動(dòng)權(quán)，通過(guò)土地流轉(zhuǎn)使農(nóng)戶承包經(jīng)營(yíng)權(quán)虛置，而把土地集中起來(lái)，為改變土地用途或改變土地所有權(quán)創(chuàng)造條件。在調(diào)查中，有相當(dāng)一部分企業(yè)或種植大戶在流轉(zhuǎn)的土地上搞基本建設(shè)，酒店、洗浴、游玩景觀等設(shè)施建設(shè)情況突出，有的甚至已經(jīng)建起了所謂的鄉(xiāng)村別墅。雖然一些地方政府為鼓勵(lì)土地流轉(zhuǎn)，政策上規(guī)定了在流轉(zhuǎn)土地上允許有不超過(guò)5％的建設(shè)用地限制，但大部分企業(yè)超過(guò)了這一限制。這是一個(gè)必須引起各級(jí)政府重視的大問(wèn)題。國(guó)家政策三令五申，流轉(zhuǎn)土地不能改變土地的農(nóng)業(yè)用途和農(nóng)業(yè)性質(zhì)，這是政策的禁區(qū)。國(guó)家18億畝耕地的紅線絕對(duì)不能突破，這涉及我們的糧食安全。這一問(wèn)題解決不好，若干年后，國(guó)家的糧食安全將出現(xiàn)大問(wèn)題。

（四）農(nóng)業(yè)企業(yè)和種糧大戶研究市場(chǎng)、提高效益的任務(wù)十分繁重，這也成為決定土地流轉(zhuǎn)是否順利進(jìn)行的重要因素

農(nóng)地流轉(zhuǎn)的目的是規(guī)模經(jīng)營(yíng)，規(guī)模經(jīng)營(yíng)的目的是提高農(nóng)業(yè)效益，因此，農(nóng)業(yè)投資主體或種糧大戶在流轉(zhuǎn)土地上的項(xiàng)目選擇十分重要，必須與農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和提高農(nóng)產(chǎn)品的品質(zhì)、特色相結(jié)合。在現(xiàn)實(shí)中，有一些項(xiàng)目品種選擇準(zhǔn)確、市場(chǎng)看好的企業(yè)，經(jīng)濟(jì)效益非常顯著，兌現(xiàn)農(nóng)地承包人的租金做到了及時(shí)足額，同時(shí)，也安置了部分租地農(nóng)民進(jìn)廠務(wù)工，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)戶租地與工資的雙收益。但也有一些種糧大戶，因品種單一、市場(chǎng)萎縮、收入大幅下降，不能及時(shí)足額兌現(xiàn)土地租金，出現(xiàn)租地資金兌現(xiàn)難的問(wèn)題，反而激化了出租者和承租者之間的矛盾。因此，農(nóng)業(yè)企業(yè)和種糧大戶選擇項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、規(guī)劃十分重要，研究市場(chǎng)的任務(wù)十分繁重。土地是農(nóng)民的命根子，任何企業(yè)和個(gè)人都不能做害農(nóng)、坑農(nóng)的事情，這關(guān)系到農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)熱情的持續(xù)性、永久性。

二、關(guān)于綜合改革農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的理論探索

（一）農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革設(shè)想：以法律的形式確定農(nóng)村土地所有權(quán)與使用權(quán)的永久分離

土地作為一種不能再生的、稀缺的自然資源，是農(nóng)民最根本的生存保障，是農(nóng)民的“命根子”。土地制度問(wèn)題在我國(guó)是一個(gè)極其重要的政治經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，這一問(wèn)題涉及三個(gè)方面：一是土地歸誰(shuí)所有，二是土地由誰(shuí)使用，三是土地所有者與使用者之間的關(guān)系如何處理。一般來(lái)說(shuō)，土地制度主要有兩種選項(xiàng)：一是土地所有者自己經(jīng)營(yíng)，即所有權(quán)與使用權(quán)統(tǒng)一于一個(gè)主體；二是所有權(quán)與使用權(quán)分離，或由使用者支付定額地租，或者所有者與使用者按一定比例分配生產(chǎn)成果。

很多經(jīng)濟(jì)學(xué)家認(rèn)為，根據(jù)目前的實(shí)際國(guó)情，農(nóng)村土地所有權(quán)是一個(gè)完全可以淡化或者可以繞開(kāi)的問(wèn)題，只要土地使用者擁有明確的土地使用權(quán)，經(jīng)營(yíng)土地能夠不受所有者的干擾，按照約定能夠保證享有經(jīng)營(yíng)成果，并且在有償、自愿原則下有權(quán)轉(zhuǎn)讓土地，土地資源就能做到有效配置，生產(chǎn)力水平就能不斷提高。中國(guó)已經(jīng)進(jìn)入工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村的新階段，筆者認(rèn)為，在國(guó)家多予少取放活的惠農(nóng)政策指導(dǎo)下，淡化土地所有權(quán)，強(qiáng)調(diào)土地使用權(quán)，以法律的形式確定農(nóng)村土地所有權(quán)與使用權(quán)的永久分離，給億萬(wàn)農(nóng)民一個(gè)放心的、長(zhǎng)久的心理預(yù)期，應(yīng)成為今后一個(gè)時(shí)期我國(guó)土地制度創(chuàng)新的基本取向。

（二）農(nóng)村土地使用權(quán)制度改革設(shè)想：改“承包制”為“永包制”

關(guān)于農(nóng)村土地的承包期限經(jīng)歷了1984年中央提出“一般在15年以上”、1993年《關(guān)于當(dāng)前農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的若干政策措施》中規(guī)定土地承包期15年到期后繼續(xù)延長(zhǎng)30年保持不變、2003年《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定耕地的承包期為30年（草地的承包期為30年至50年，林地的承包期為30年至70年）、2008年《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》中明確“現(xiàn)有土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變”等四個(gè)發(fā)展階段。筆者認(rèn)為，從發(fā)展的趨勢(shì)看，中央是要將“承包制”改為“永包制”，賦予農(nóng)民永久的土地使用權(quán)，也就是說(shuō)給農(nóng)民“永佃權(quán)”。從世界范圍看，這已經(jīng)為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家所普遍采用。在目前，這種做法既不涉及土地的終極所有權(quán)，又能夠解決土地的保護(hù)、使用和效益等很多問(wèn)題，在理論上不存在障礙，在具體做法上，也不要花費(fèi)很大成本。只要把發(fā)給農(nóng)民的“土地承包證書(shū)”換成“土地永久使用權(quán)證書(shū)”，就可以一舉推進(jìn)土地制度的創(chuàng)新[3]。

（三）改革“普惠制”的惠農(nóng)政策，加快土地流轉(zhuǎn)，積極推進(jìn)土地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)

但凡一項(xiàng)政策的實(shí)施，至少應(yīng)有兩個(gè)層面的意義：從現(xiàn)實(shí)看，它解決了什么；從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，它引導(dǎo)了什么。從2006年開(kāi)始，國(guó)家全面取消農(nóng)業(yè)稅，中國(guó)結(jié)束了延續(xù)兩千多年的農(nóng)業(yè)賦稅，并開(kāi)始對(duì)種地農(nóng)民實(shí)施綜合直補(bǔ)。種地農(nóng)民可根據(jù)承包土地?cái)?shù)量獲得諸如種子、化肥、農(nóng)藥直接補(bǔ)貼等多項(xiàng)政策性農(nóng)資補(bǔ)貼和種糧直接補(bǔ)貼。這項(xiàng)政策開(kāi)創(chuàng)了中國(guó)“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)”的一個(gè)新時(shí)代，對(duì)于實(shí)現(xiàn)農(nóng)民增收、提高農(nóng)民種糧積極性、解決土地撂荒問(wèn)題作用顯著，并且這一政策隨著國(guó)家宏觀經(jīng)濟(jì)政策的持續(xù)走好還有進(jìn)一步擴(kuò)大的空間。但從另外一個(gè)方面看，這項(xiàng)政策也帶來(lái)了農(nóng)民對(duì)土地的“眷戀”和“不愿意舍棄”，給種地農(nóng)民了一種更高的預(yù)期，這必然會(huì)減少土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中的土地供給數(shù)量，為農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)和規(guī)?；?jīng)營(yíng)帶來(lái)障礙。仔細(xì)審視一下國(guó)家的種糧補(bǔ)貼政策，實(shí)際上它類(lèi)似于目前世界各國(guó)應(yīng)對(duì)金融危機(jī)而采取的發(fā)放“消費(fèi)券”的性質(zhì)，只是在有限的層面上解決了農(nóng)民的增收問(wèn)題，而對(duì)從事農(nóng)業(yè)的微觀實(shí)體經(jīng)濟(jì)作用不大。筆者認(rèn)為，當(dāng)務(wù)之急就是要改革國(guó)家對(duì)種糧農(nóng)民“普惠制”的補(bǔ)貼辦法。我國(guó)一些地區(qū)也意識(shí)到了這個(gè)問(wèn)題，并推出種種舉措加以改進(jìn)。

據(jù)新華網(wǎng)消息：從2008年起，江蘇省財(cái)政設(shè)立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)扶持資金2000萬(wàn)元，專(zhuān)項(xiàng)用于扶持具有一定規(guī)模的、合法有序的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，以探索土地流轉(zhuǎn)的有效機(jī)制，積極發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。這一政策的實(shí)施是在目前國(guó)家對(duì)種糧農(nóng)民實(shí)施“普惠制”綜合補(bǔ)貼的基礎(chǔ)上的又一項(xiàng)惠農(nóng)補(bǔ)貼政策，這項(xiàng)政策將對(duì)我國(guó)農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)產(chǎn)生積極的推動(dòng)作用。

只有解決了農(nóng)業(yè)的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)、解決了農(nóng)業(yè)的多元化投入問(wèn)題，使社會(huì)資金由于國(guó)家政策的引導(dǎo)投向農(nóng)業(yè)，在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域發(fā)揮資金的升值作用，農(nóng)業(yè)發(fā)展才能真正成為現(xiàn)實(shí)，我國(guó)的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化才能真正實(shí)現(xiàn)。

鑒于以上分析，在規(guī)劃國(guó)家的惠農(nóng)補(bǔ)貼政策時(shí)，應(yīng)考慮將對(duì)種糧農(nóng)民的補(bǔ)貼與農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)政策相結(jié)合，使國(guó)家有限的財(cái)力發(fā)揮更大的帶動(dòng)作用，拉動(dòng)盡可能多的社會(huì)資金投向農(nóng)業(yè)，早日實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地的“適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)”，早日實(shí)現(xiàn)我國(guó)農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化。

（四）嘗試開(kāi)展土地銀行的存貸業(yè)務(wù)，有效解決農(nóng)村土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)問(wèn)題

農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)需求和供給雙向不足的原因，簡(jiǎn)單地講：一是經(jīng)營(yíng)土地收益差，需求不足；二是害怕租金及土地的其他非生產(chǎn)性收益沒(méi)保證，供給不足。筆者認(rèn)為，通過(guò)開(kāi)展農(nóng)村土地使用權(quán)的銀行存貸業(yè)務(wù)，能有效解決以上兩個(gè)方面的問(wèn)題。具體講就是改造現(xiàn)有的農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行，讓農(nóng)發(fā)行擔(dān)當(dāng)起國(guó)家土地銀行的職能。具體存貸程序設(shè)計(jì)為：

（1）有意向流轉(zhuǎn)土地的農(nóng)戶，向農(nóng)發(fā)行提出申請(qǐng)，并經(jīng)村委備案，經(jīng)現(xiàn)場(chǎng)評(píng)估，在雙方自愿的基礎(chǔ)上，銀行對(duì)存入的土地，按質(zhì)量及存入年限分年度向農(nóng)戶支付利息。

（2）農(nóng)發(fā)行對(duì)存入的土地進(jìn)行整理，提升土地增值空間，全方位、多形式對(duì)外宣傳土地流轉(zhuǎn)信息，及時(shí)尋找種糧能手和農(nóng)業(yè)企業(yè)連片承包經(jīng)營(yíng)，實(shí)現(xiàn)規(guī)模效益。

（3）對(duì)存入土地的農(nóng)戶，在他們從事二、三產(chǎn)業(yè)需資金支持時(shí)，以土地作擔(dān)保，農(nóng)發(fā)行給予貸款支持；對(duì)承貸土地的種糧能手和農(nóng)業(yè)企業(yè)，在他們投資農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施和進(jìn)行農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整需要資金支持時(shí)，農(nóng)發(fā)行以項(xiàng)目所有權(quán)擔(dān)保和資金進(jìn)度控制為條件給予貸款支持。

（4）所有承貸的土地必須從事糧食生產(chǎn)、農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)和特色產(chǎn)業(yè)種植，絕對(duì)不準(zhǔn)改變土地的農(nóng)業(yè)用途。

這個(gè)辦法的要點(diǎn)是農(nóng)發(fā)行作為國(guó)家土地流轉(zhuǎn)的政策性銀行，在辦理土地存貸業(yè)務(wù)時(shí)，緊密結(jié)合國(guó)家的惠農(nóng)政策，堅(jiān)持“高價(jià)存入，低價(jià)貸出”的存貸原則。這樣做，一方面鼓勵(lì)農(nóng)戶將閑置或不愿耕種的土地存入銀行，解決土地流轉(zhuǎn)的供給問(wèn)題；另一方面鼓勵(lì)愿意多種地的農(nóng)戶或農(nóng)業(yè)企業(yè)把土地從銀行貸出，解決土地流轉(zhuǎn)的需求問(wèn)題。發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)證明，土地銀行作為中介機(jī)構(gòu)，對(duì)推動(dòng)土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)有三大好處：一是促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)從無(wú)序走向有序，有利于土地市場(chǎng)的規(guī)范管理；二是可以把過(guò)于分散的土地加以整合，成片地貸給種田大戶，有利于規(guī)模經(jīng)營(yíng)；三是由于農(nóng)發(fā)行是國(guó)家的銀行，進(jìn)城農(nóng)民把耕地存入銀行，既無(wú)后顧之憂，又可取得較高的回報(bào)，有利于解決土地撂荒問(wèn)題[4]。但這樣做一個(gè)新問(wèn)題出現(xiàn)了：農(nóng)發(fā)行實(shí)行土地存貸倒掛后，形成的資金缺口由誰(shuí)來(lái)填補(bǔ)？筆者的意見(jiàn)，一是改革目前“普惠制”的惠農(nóng)政策，將國(guó)家的惠農(nóng)補(bǔ)貼與農(nóng)發(fā)行存貸倒掛資金結(jié)合，彌補(bǔ)一部分；二是剩余的資金缺口由國(guó)家財(cái)政從維護(hù)國(guó)家糧食安全的角度予以支付。二者的結(jié)合既體現(xiàn)了“城市支持農(nóng)村、工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)”、“少取多予”的國(guó)家惠農(nóng)政策，也實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村土地的有序、合理流轉(zhuǎn)，這對(duì)實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)、發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)意義重大。

[1]陳獻(xiàn)鋒.現(xiàn)行土地征用制度存在的問(wèn)題探析[J].山東財(cái)政學(xué)院學(xué)報(bào)，2007，（1）：62—65.

[2]王景新.我國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度回顧與展望[J].內(nèi)部參閱，2009，（24）：17—22.

[3]曾業(yè)松.新農(nóng)論[M].北京：新華出版社，2004.

[4]王東京.中國(guó)的難題[M].北京：中國(guó)青年出版社，2006.

責(zé)任編輯 姚佐軍

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2010-01-05

河南省社科規(guī)劃項(xiàng)目（2009BJJ013）、河南省政府決策研究招標(biāo)課題（B680）

楊海欽（1967— ），男，河南許昌人，許昌學(xué)院經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院副教授。