肖巧平

（湖南師范大學 法學院，湖南 長沙 410081）

論政治協(xié)商程序的完善
——基于協(xié)商民主的借鑒

肖巧平

（湖南師范大學 法學院，湖南 長沙 410081）

我國的政治協(xié)商與西方的協(xié)商民主在理論淵源、價值追求、方式、手段方面有契合之處。我國政治協(xié)商制度在程序方面還存在一些問題，但可以借鑒協(xié)商民主理論進行完善：擴大參加政治協(xié)商的主體、完善協(xié)商方式、明確協(xié)商效力。

政治協(xié)商；協(xié)商民主；協(xié)商程序

一、我國政治協(xié)商與西方協(xié)商民主的契合性

協(xié)商民主（deliberative democracy，有的翻譯為審議民主，下文中出現(xiàn)的審議民主即是協(xié)商民主）理論是20世紀末期西方政治學界興起的一種新的民主理論范式（也有不少學者認為協(xié)商民主是古代直接民主的復興），它主要是指在政治共同體中，自由與平等的公民，通過公共協(xié)商而賦予立法、決策以正當性，同時經(jīng)由協(xié)商民主達至理性立法、參與政治和公民自治的理想。

我國的政治協(xié)商是指在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導下，中國共產(chǎn)黨與各民主黨派、無黨派人士以及社會各界，就國家和地方大政方針、政治、經(jīng)濟、文化和社會生活中的重要問題以及政協(xié)內(nèi)部各方面的關(guān)系等問題進行協(xié)商，以便執(zhí)政黨能做出正確的決策。本文的政治協(xié)商主要是指中國共產(chǎn)黨與各民主黨派、無黨派人士以及社會各界通過人民政協(xié)而進行的協(xié)商。

盡管西方協(xié)商民主與我國的政治協(xié)商存在一些差異：協(xié)商民主要求公民與政府之間實現(xiàn)直接的、公開的對話，是一種直接民主，我國的政協(xié)則是代議民主的一種形式；協(xié)商民主理論強調(diào)政治參與的主體是平等的，但我國的政治協(xié)商代表以社會精英為主，且主體地位是有差別的，各民主黨派更多是提供咨詢和建議，執(zhí)政黨始終處于主導地位；協(xié)商民主提出的實現(xiàn)共識的途徑有多種，如對話、討價還價、妥協(xié)等，我國的政治協(xié)商強調(diào)參與政治的權(quán)利，但在上述途徑等具體民主程序方面還有待發(fā)展。［1］（P154）

但沒有人否認我國的政治協(xié)商與西方的協(xié)商民主有契合之處。兩者的契合具體體現(xiàn)在以下幾個方面：

第一，理論淵源的契合：人民主權(quán)是協(xié)商民主與政治協(xié)商制度設(shè)計的基石

國家主權(quán)屬于人民，這幾乎是當代世界各國憲法所確立的普遍的和首要的原則。國家主權(quán)屬于人民，人民完全有權(quán)參與國家事項的決策和管理。人民參與的方式有兩種：直接的和間接的。直接的方式，即直接民主，就是人民作為國家的主人直接管理自己的事務(wù)，而不通過中介和代表。直接民主制度必須具備幾個條件：1）公民總?cè)藬?shù)必須相當少；2）公民們必須具有相當同似的特征，智力水平、教育程度、知識背景大致相同，語言、文化、種族背景大致相近，財產(chǎn)、社會地位大致平等；3）公民之間必須是和諧的，其利益大體一致；4）公民必須能夠集會到一起，并能直接對立法和司法判決作出決定；5）公民的參與不局限于集會，還包括積極參與城邦的管理；6）城邦必須保持“完全自治”，團體、黨派和聯(lián)盟是被禁止的，以免侵占了公民大會代表的城邦主權(quán)。［2］（P56）由于這些條件在現(xiàn)代幾乎很難具備，所以，直接民主適用的范圍越來越小，幾乎被現(xiàn)代政治所忽視。因此間接方式，即間接民主受到追捧，成為現(xiàn)代人民行使主權(quán)的重要形式。間接民主，主要是通過推舉代表，由代表來決策和管理。這種方式的制度形式就是選舉。然而，當選舉民主得到普遍適用后，人們越來越感受到了它的弊端：民主弱化、自由失衡、平等缺失和參與減弱。于是能體現(xiàn)直接民主價值的協(xié)商民主得以出現(xiàn)。所以，很多專家學者都認為，協(xié)商民主在很大程度上是古代直接民主的復興。毫無疑問，協(xié)商民主理論發(fā)源于人民主權(quán)，而且更符合人民主權(quán)的要求。協(xié)商民主理論的集大成者哈貝馬斯甚至認為，人民主權(quán)體現(xiàn)在人人自由平等參與的協(xié)商辯論與相互間的交往行動之中而非體現(xiàn)在人人親自參與的直接民主與選舉代議制度中。［3］（P43）

《中國人民政治協(xié)商會議章程》（以下簡稱《政協(xié)章程》）規(guī)定：“中國人民政治協(xié)商會議是中國人民愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線的組織，是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導的多黨合作和政治協(xié)商的重要機構(gòu)，是我國政治生活中發(fā)揚社會主義民主的重要形式。團結(jié)和民主是中國人民政治協(xié)商會議的兩大主題。”我國政協(xié)委員盡管不是人民選舉產(chǎn)生的，但它是經(jīng)過多重協(xié)商，推薦產(chǎn)生的，盡管它是間接民主形式，而且是“體制外”的間接形式，但從政協(xié)的實際運行看，它無疑是我國公民參與國家事務(wù)決策和管理的重要途徑，是人民主權(quán)的體現(xiàn)。

第二，價值追求的契合：公共利益是協(xié)商民主與政治協(xié)商共同的價值追求。

協(xié)商民主的目的是要使公共決策具有合法性。它所設(shè)計的各種方式都是為了能形成公共利益。對話、溝通、辯論、個人偏好的轉(zhuǎn)向，最終的目的是要達成公共利益的一致。參加協(xié)商的公民“受到這樣的召喚：他在從事這種工作時衡量的不是他自己的利益；遇有相沖突的權(quán)利要求，應(yīng)以和他個人偏好不同的原則為指導；任何時候其所運用的原則和準則都應(yīng)該以共同利益為其存在的理由……使他感到自己是公眾的一分子，凡是為公共利益的事情也是為了他自己的利益。［4］（P79）而且“審議式民意（協(xié)商民主的另一種翻譯法）調(diào)查結(jié)果表明，恰是廣泛參與對共同面臨的公共問題的對話這一過程會對公共利益產(chǎn)生更強烈的感受——或其思考至少會超越狹隘的、眼前的私利或當下的個人滿足”［5］（P137）。為了達成公共利益，要求公民以負責的態(tài)度參與協(xié)商。在協(xié)商民主理論者看來，參與協(xié)商的公民“應(yīng)該問的不是這樣的問題——‘這對我來說有什么好處？’而應(yīng)該問：‘這對國家有什么好處？’”，在協(xié)商中“公民的責任是要超越個人利益，并嚴肅認真的對待共同利益的性質(zhì)”［6］（P137）。協(xié)商民主通過公開談判、對話、共同協(xié)商，達成公眾自愿接受的決策，這個過程充分體現(xiàn)了公民自治且必須理性決策。這樣，參與者就必須對自己提出的意見、建議、支持的政策承擔責任。

毛澤東對共產(chǎn)黨在政治協(xié)商中的態(tài)度是非常鮮明的：“國事是國家的公事，不是一黨一派的私事。因此，共產(chǎn)黨員只有對黨外人士實現(xiàn)民主合作的義務(wù)，而無排斥別人、壟斷一切的權(quán)利”［7］（P809）。參與政治協(xié)商的民主黨派和其他力量同樣沒有各自的私利，他們的一切工作都是為了中國人民的共同利益。這一點，在《政協(xié)章程》中有明確的規(guī)定：政協(xié)要“盡一切努力……調(diào)動一切積極因素，團結(jié)一切可能團結(jié)的人，同心同德，群策群力，以經(jīng)濟建設(shè)為中心，維護和發(fā)展安定團結(jié)的政治局面，不斷促進社會主義物質(zhì)文明、政治文明和精神文明的協(xié)調(diào)發(fā)展，為實現(xiàn)我國各族人民的根本任務(wù)而奮斗?！闭螀f(xié)商的這種價值追求與我國的國家性質(zhì)是完全吻合的。公有制的主導地位既保障了政治協(xié)商利益基礎(chǔ)的根本一致性，有利于各種利益在主導利益牽引下的多元增益，又為正義地分配物質(zhì)利益奠定了強大的物質(zhì)基礎(chǔ)，能夠保證社會基本正義的有效實現(xiàn)。另一方面，社會財富的大眾歸屬性和共同致富的理念又為利益沖突的政治協(xié)商解決提供了強大的公共利益導向。而且，我們一直主張國家利益和私人利益的交融互惠，私人利益在公共利益的導向下增進國家和社會的利益，國家和社會的公共利益為個人利益的最終實現(xiàn)提供公共的保障。而且我國的人民政協(xié)始終把實現(xiàn)最廣大人民群眾的根本利益作為各項工作的出發(fā)點和落腳點，把反映人民群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實的利益放在政治協(xié)商的首位，把為中國共產(chǎn)黨民主執(zhí)政、科學執(zhí)政當做自己義不容辭的責任。令西方學者擔憂的責任、公共利益問題，在我國卻顯得比較輕松。

第三、方式的契合：對話、溝通、協(xié)商。對話、溝通、協(xié)商可以說是協(xié)商民主的“招牌”，是協(xié)商民主之所以成為協(xié)商民主的標志，是區(qū)別于選舉民主的重要之處。按照哈貝馬斯的看法，協(xié)商式民主實質(zhì)上是一種對話倫理，協(xié)商中，任何主題都可以討論，任何觀點都可以不受限制地交流，任何人都有機會自由平等地參與；參與者要仔細傾聽、理性思考他人提出的觀點和理由；最好的觀點勝出。

政治協(xié)商堅持“長期共存、互相監(jiān)督、肝膽相照、榮辱與共”的方針，提倡共產(chǎn)黨和各民主黨派、無黨派人士在政治協(xié)商中坦誠相見、以心交心，講實話、講真話，充分堅持求同存異、體諒包容的原則，堅持“團結(jié)——批評——團結(jié)”的原則。

第四，手段上的契合：通過監(jiān)督公共權(quán)力的行使，達到公共利益的形式。

協(xié)商民主理論認為人們在公共領(lǐng)域發(fā)現(xiàn)、提出不同的社會問題，參與各種類型的商談，針對這些問題進行充分、理性的討論和交流，并形成統(tǒng)一意見。公共領(lǐng)域達成的理性共識和提出的各種理由從四面八方包圍正式的公共權(quán)力城堡，對其判斷、決策施加影響，但是并不試圖將其推翻或取代。這些共識經(jīng)由公共權(quán)力機關(guān)轉(zhuǎn)化成法律或公共政策。因此，協(xié)商的過程就是對公權(quán)力的監(jiān)督過程，協(xié)商的結(jié)果就是對公權(quán)力監(jiān)督的結(jié)果。

毛澤東在《論十大關(guān)系》中闡述共產(chǎn)黨和民主黨派的關(guān)系時說“我們有意識地留下民主黨派，讓他們有發(fā)表意見的機會，對他們采取又團結(jié)又斗爭的方針。對一切善意地向我們提意見的民主人士，我們都要團結(jié)……就是那些罵我們的……也要養(yǎng)起來，讓他們罵，罵得無理，我們反駁，罵得有理，我們接受。這對黨，對人民，對社會主義比較有利?！边@種協(xié)商觀念在當代政治協(xié)商中得到了比較好的實施。而且《政協(xié)章程》規(guī)定：政協(xié)要對國家機關(guān)及其工作人員的工作，通過建議和批評進行監(jiān)督，協(xié)助國家機關(guān)進行機構(gòu)改革和體制改革，改進工作，提高工作效率，克服官僚主義，加強廉政建設(shè)。

二、我國政治協(xié)商協(xié)商程序的不完善

政治協(xié)商要通過一定的程序，而且也必須通過一定的程序才能進行。

程序是一個全方位、綜合性的概念，需要借助于語義學、社會學、法學和哲學以及自然科學來界定其意義，它是一個跨領(lǐng)域的概念。一般來說，程序就是行為從起始到終結(jié)的長短不等的過程。構(gòu)成這一程序過程的不外是行為的步驟和行為的方式，以及實現(xiàn)這些步驟和方式的時間和順序。步驟，就是實現(xiàn)某一程序的若干必經(jīng)階段；方式，是實施行為的方法和形式。所以，程序是由步驟、方式、時限、順序為要素構(gòu)成的行為的過程。

從法律的角度看程序，主要體現(xiàn)為按照一定的順序、方式和手續(xù)來做出決定的相互關(guān)系。其普遍形態(tài)是：按照某種標準和條件整理爭論點，公平地聽取各方意見，在使當事人可以理解或認可的情況下做出決定……程序通過促進意見疏通、加強理性思考、擴大選擇范圍、排除外部干擾來保障決定的成立和正確性。［8］（P8）

筆者認為，從法學的角度看程序，一個完整的協(xié)商程序應(yīng)該包括以下幾個要素：主體，即誰參加協(xié)商；客體，即協(xié)商什么；方式，即如何協(xié)商，如何協(xié)商具體又包括協(xié)商的時間、步驟等；效力，即協(xié)商的結(jié)果具不具有約束力，具有什么樣的約束力。

《政協(xié)章程》和《政協(xié)全國委員會關(guān)于政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政的規(guī)定》（以下簡稱《規(guī)定》）以及《中共中央關(guān)于加強人民政協(xié)工作的意見》等對協(xié)商的程序作了一些規(guī)定。

首先，規(guī)定了協(xié)商的主體。依《規(guī)定》，協(xié)商主體是各級政協(xié)組織和政協(xié)委員。政協(xié)全國委員會進行政治協(xié)商可視情況邀請中共中央、國務(wù)院以及中央黨政有關(guān)部門的負責人參加會議，并請有關(guān)負責人就提交協(xié)商的問題作出說明。（地方政協(xié)也有類似的規(guī)定）另一方面，共產(chǎn)黨就國家和地方的大政方針、重要的人事安排等，主動與政協(xié)進行協(xié)商。

其次，規(guī)定了協(xié)商的內(nèi)容?！兑?guī)定》第3條：國家……重要方針政策及重要部署，政府工作報告，國家財政預(yù)算，經(jīng)濟與社會發(fā)展規(guī)劃，國家政治生活方面的重大事項，國家的重要法律草案，中共中央提出的國家領(lǐng)導人人選，國家省級行政區(qū)劃的變動，外交方面的重要方針政策，關(guān)于統(tǒng)一祖國的重要方針政策，群眾生活的重大問題，各黨派之間的共同性事務(wù)，政協(xié)內(nèi)部的重要事務(wù)以及有關(guān)愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線的其他重要問題。

再次，規(guī)定了協(xié)商的形式。政協(xié)全國委員會的全體會議，常務(wù)委員會議，主席會議，常務(wù)委員專題座談會，各專門委員會會議，根據(jù)需要召開的各黨派、無黨派愛國人士、人民團體、少數(shù)民族人士和各界愛國人士的代表參加的協(xié)商座談會等，都是政治協(xié)商的形式。

此外，從《中共中央關(guān)于加強人民政協(xié)工作的意見》中“把政治協(xié)商納入決策程序，就國家和地方的重要問題在決策之前和決策執(zhí)行過程中進行協(xié)商，是政治協(xié)商的重要原則”的規(guī)定看，可以推出，協(xié)商的時間是在決策之前和決策執(zhí)行過程中。

這些規(guī)定總的看來過于籠統(tǒng)和原則，缺乏可操作性：

從內(nèi)容上看，雖然對有些問題的規(guī)定很明確，如政府工作報告，國家財政預(yù)算，經(jīng)濟與社會發(fā)展規(guī)劃，國家的重要法律草案，中共中央提出的國家領(lǐng)導人人選，省級行政區(qū)劃的變動等，但其他的有關(guān)規(guī)定則不好確定。特別是作為地方政協(xié)，哪些屬于大政方針，哪些屬于國計民生的范圍，哪些屬于重大人事安排等，沒有依據(jù)認定。

從形式上看，只是籠統(tǒng)的規(guī)定了協(xié)商各種形式，而沒有規(guī)定哪些問題采用哪些形式，更缺乏采用各種形式的具體步驟。

從時間上看，決策執(zhí)行之前的“前”，前到什么程度沒有規(guī)定，以至于有些地方或有些時候，在決策公布的前一天來協(xié)商（這時的協(xié)商其實只有協(xié)商之名，而無協(xié)商之實，與通報是同義的）。另一方面，決策后能否協(xié)商沒有規(guī)定。

從協(xié)商的效力看，缺乏不按要求協(xié)商的制約監(jiān)督機制和責任追究機制。使得協(xié)商的“人治”色彩比較濃，“在一些地方，政治協(xié)商制度的落實，還取決于黨政一把手個人民主意識的強弱。黨政領(lǐng)導民主意識強，重視政協(xié)工作，政治協(xié)商就比較主動。反之，政治協(xié)商就難以開展”［9］。

三、借鑒協(xié)商民主理論，完善政治協(xié)商的協(xié)商程序

1.協(xié)商程序?qū)τ谡螀f(xié)商的重要意義

民主的真正價值不是取決于多數(shù)人的偏好，而是取決于多數(shù)人的理性。在眾口難調(diào)的狀況下，程序可以實現(xiàn)和保障理性。哈貝馬斯在談到程序?qū)γ裰鞯闹匾詴r這樣說：“民主就像一個旋轉(zhuǎn)的陀螺，重要的是旋轉(zhuǎn)的過程。離開了這個旋轉(zhuǎn)的過程，民主政治這個陀螺就會倒下。在這個旋轉(zhuǎn)的過程中程序的作用是至關(guān)重要的?！保?0］（P569）因為“程序的實質(zhì)是管理和決定的非人情化，其一切布置都是為了限制恣意、專斷和過度的裁量”［11］（P42）。有一些人，甚至一些政協(xié)委員，對我國政治協(xié)商制度有一些微詞，認為政治協(xié)商在很多時候只是擺設(shè)，協(xié)商只是走過場。造成這樣現(xiàn)象的原因雖然較多，但不容忽視的原因就是在協(xié)商中基本上是協(xié)商的主持者（多半是領(lǐng)導）主導了協(xié)商，他最先發(fā)言，他有足夠的時間發(fā)言，他有足夠的資料用來支持自己的觀點，他甚至有權(quán)控制誰發(fā)言誰不發(fā)言。如果有正當?shù)某绦?，這種情況就可以得到遏制。而另一方面，如果給了參與者平等的權(quán)利，即使他的意見沒有被采納，他也會心服口服?！霸谡敵绦虻玫綄嵤┑那疤嵯拢绦蜻^程本身確實能夠發(fā)揮給結(jié)果以正當性的重要作用……因為自己已經(jīng)被給予了充分的機會表達自己的觀點和提出證據(jù)，所以即使蒙受了不利結(jié)果的當事者，對結(jié)果不滿也只能接受……這種效果是程序過程本身產(chǎn)生出來的。”［12］（P11）“民主程序通過運用各種交往形式而在商談和談判過程中被建制化，而那些交往形式則許諾所有按照該程序而得到的結(jié)果是合理的”［13］（P82）。

因此，程序常常被看成是實現(xiàn)“有節(jié)度的自由、有組織的民主、有保障的人權(quán)、有制約的權(quán)威”這樣一種社會狀態(tài)最重要的基石，［14］（P25）協(xié)商式民主就通過設(shè)定縝密的程序規(guī)則，將分散的社會聲音納入特定的場景中，以對話程序的正義性來求得結(jié)果為所有人接受的合法性。［15］（P39）

我國的政治協(xié)商制度經(jīng)過60年的發(fā)展積累了許多成功的經(jīng)驗，在我國民主政治建設(shè)中發(fā)揮了重要的作用。實踐證明其基本制度是符合人民意愿、符合我國國情、符合社會發(fā)展需要的，它必將長期在我國社會主義建設(shè)中發(fā)揮積極的作用。要使政治協(xié)商制度發(fā)揮更好的作用，關(guān)鍵的問題不在于基本制度面的調(diào)整，而在于中觀和微觀層面的完善。中觀和微觀層面的完善又主要是技術(shù)面的完善。而技術(shù)面的完善，主要體現(xiàn)在協(xié)商程序的完善。近些年來，共產(chǎn)黨和政協(xié)自身都關(guān)注政治協(xié)商程序的建設(shè)就足以說明這個問題的重要性和緊迫性。

2.完善政治協(xié)商程序的建議

（1）擴大參加政治協(xié)商的主體

西方協(xié)商民主理論是以承認社會階層多樣化、利益格局多元化、價值取向多維化等為基本前提，主張不同利益群體之間要充分地進行協(xié)商。政治共同體的所有成員，包括公民、政黨、社團、族群等以及他們的代表，只要受到政策影響就可以而且應(yīng)該參加到討論和決策中。只有這樣，協(xié)商的決策才具合法性。鄧小平早就認為：“統(tǒng)一戰(zhàn)線的對象……是把一切能夠聯(lián)合的都聯(lián)合起來，范圍以寬為宜，寬有利?！保?6］（P259）

伴隨著改革開放的不斷深人和社會主義市場經(jīng)濟體制的逐步完善，我國政治、經(jīng)濟、社會生活的各個領(lǐng)域都發(fā)生了復雜而深刻的變化，社會經(jīng)濟成份、組織形式、就業(yè)方式、利益關(guān)系、分配方式等發(fā)生了很大的變化，社會分層情況必然隨之發(fā)生變化。盡管不可能，也沒必要將政協(xié)改造為一個純公民的協(xié)商組織，只要公民愿意就可以參加（公民參加協(xié)商還可以有其他途徑），但在保持政協(xié)精英協(xié)商特色的基礎(chǔ)上，適當?shù)財U大政協(xié)委員的代表性和政協(xié)參加單位的廣泛性，調(diào)整界別的組成很有必要。

第一，增加社區(qū)和非政府組織的力量。隨著我國社會轉(zhuǎn)型和經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌的全面推進，社會管理體制改革的不斷深化，權(quán)利義務(wù)關(guān)系和各類社會資源的配置都發(fā)生了很大變化。政治上，廢除了身份制；確立了人人平等的政治權(quán)利體系；經(jīng)濟上，企業(yè)、事業(yè)單位改制步伐加快，人口流動不斷加劇，外資、合資、民營等經(jīng)濟形式蓬勃發(fā)展，傳統(tǒng)的單位制度的功能開始剝離到社會，社區(qū)和非政府組織在社會治理中的地位日益凸現(xiàn)。

如非政府組織就有多方面的作用。政治方面它能促進國家與公民之間的溝通，發(fā)展民主政治；促進社會和諧，改善政府形象，維護社會穩(wěn)定；促進政府機構(gòu)改革，推動政府職能的轉(zhuǎn)變；監(jiān)督政府，促進政府依法行政。經(jīng)濟方面：它刺激消費，促進生產(chǎn)發(fā)展，.吸收就業(yè)人員，減輕就業(yè)壓力；提供信息，解決糾紛；培訓勞動力，為經(jīng)濟的發(fā)展提供人才儲備。文化方面它提供各種文化作品，滿足多元化的文化需求；促進文化自主發(fā)展，引導新文化的傳播；彌補政府對文化事業(yè)管理的不足。對外交往方面可以補充政府行為的不足，提供非官方的信息和對話渠道。［17］（P53）社區(qū)也承擔著大量的政治、經(jīng)濟、文化和生活服務(wù)的功能。但是，政協(xié)組成單位中，沒有非政府組織的席位（盡管有婦女聯(lián)合會、工會等，但他們并非真正的非政府組織，也不是隨著經(jīng)濟、政治體制改革而產(chǎn)生的），也沒有社區(qū)的位置。即使政協(xié)委員中有一些非政府組織和社區(qū)的成員，但人數(shù)非常少，很難發(fā)揮作用。而另一方面，社區(qū)建設(shè)、非政府組織發(fā)展中存在著大量的問題。由于社區(qū)和非政府組織屬于新鮮事物，缺乏傳統(tǒng)的固有表達平臺，意見得不到反映，社會參與乏力。鑒于社區(qū)和非政府組織在社會治理中的積極作用與他們協(xié)商資源缺乏的現(xiàn)實，應(yīng)該將他們吸收到政協(xié)中來。

第二，調(diào)整工會界別，增加非公有制企業(yè)和農(nóng)民工委員。隨著我國城市化進程的不斷推進、國有企業(yè)改革的不斷深化、非公有制企業(yè)的不斷發(fā)展以及農(nóng)村人口向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)移，傳統(tǒng)意義上的工人階級已經(jīng)發(fā)生了很大的變化?，F(xiàn)有的工會界別委員，仍然是由國有企業(yè)的工會人士擔任。這種狀況已經(jīng)不適用現(xiàn)代工人的實際情況，國有企業(yè)的代表很難真正代表非公有制企業(yè)和農(nóng)民工的利益。因此，應(yīng)當增加非公有制企業(yè)的代表和農(nóng)民工代表。增加非公有制企業(yè)的代表還有另一重要的意義：現(xiàn)在政協(xié)中有了一定數(shù)量的非公有制企業(yè)主的代表，而非公有制企業(yè)主與非公有制企業(yè)員工的利益有較大的沖突，政協(xié)中只有企業(yè)主而沒有員工的代表，顯然是極不公平的，與協(xié)商民主的要求相背。

第三，調(diào)整農(nóng)業(yè)界別，增加真正的農(nóng)民委員。農(nóng)民界別是政協(xié)最早的界別之一，第一屆全國政協(xié)中，就有農(nóng)民委員。但現(xiàn)在全國政協(xié)農(nóng)業(yè)界現(xiàn)有68名委員，卻沒有一個農(nóng)民，委員都是官員和相關(guān)專家及學者。［18］這種情況在地方政協(xié)中同樣存在。三農(nóng)問題是我國重大的社會問題，黨和政府也一直關(guān)注三農(nóng)問題，對三農(nóng)問題最有發(fā)言權(quán)的應(yīng)該是農(nóng)民；而且隨著時代的發(fā)展，農(nóng)民中也已經(jīng)出現(xiàn)了精英人物；因此，增加農(nóng)民委員不僅可以擴大參加協(xié)商的主體，而且也不會改變政協(xié)精英協(xié)商的特色。

擴大參與主體當然還有其他措施。如在政協(xié)委員之外，邀請其他人士參加政協(xié)會議就是一種嘗試。2009年政協(xié)湖南省委的大會就邀請20名公民旁聽。

（2）完善協(xié)商方式

協(xié)商民主關(guān)注的是公共政策制定過程的利益整合和利益協(xié)調(diào)，更多的利益主體納入到?jīng)Q策領(lǐng)域和決策過程中來，依靠相互平等的地位，通過對話、溝通、辯論、討論等方式協(xié)商平衡沖突，達成共識。要使這一理論實現(xiàn)，應(yīng)當做到以下幾點：

第一，確認協(xié)商主體的平等地位。協(xié)商民主對于公共政策的參與過程除了首先要求參與主體的廣泛性外，就強調(diào)參與主體的平等性。所有參與者都具有法律地位的平等性，沒有人會因為權(quán)力與資源的缺乏而處于不公平的劣勢地位，每個人的聲音只因為其觀點的理性與否而受到傾聽。“政治共同體中，協(xié)商過程中的參與者都是平等的、自由的、理性的，不存在特殊成員的利益具有超越其他任何公民利益的優(yōu)先性，參與者行為不受先定權(quán)威的規(guī)范或要求的限制，而只根據(jù)協(xié)商的前提和結(jié)果行動提出建議、或者批評，辯論必須具有充分的理由，協(xié)商不接受強力。”［19］（P34）

我國的政治協(xié)商制度中，中國共產(chǎn)黨處于領(lǐng)導地位，其他政黨和各個社會界別則處于接受領(lǐng)導的地位。這是中國特色社會主義政治制度的獨特設(shè)計，是我們必須堅持的。因此，協(xié)商主體的平等，首要的問題是共產(chǎn)黨與其他主體關(guān)系的界定。共產(chǎn)黨是領(lǐng)導力量，但這并不必然推出共產(chǎn)黨與參加協(xié)商的其他主體地位不平等的結(jié)論。

共產(chǎn)黨的領(lǐng)導是政治領(lǐng)導，方針政策的領(lǐng)導，方針政策應(yīng)該是在聽取各方（包括政協(xié)）意見以后決定，在聽取意見的過程中，應(yīng)該以平等的角色參與；共產(chǎn)黨的領(lǐng)導是集體領(lǐng)導，它反對個人在政治協(xié)商中居于超然的地位和干擾其他主體發(fā)揮作用；其他黨派的成員和共產(chǎn)黨的黨員一樣，都是我國公民，享有憲法規(guī)定法律面前平等權(quán)利。所以，共產(chǎn)黨在政治協(xié)商中以平等的姿態(tài)出現(xiàn)，充分尊重其他的主體。只有這樣，政治協(xié)商才能取得實效。

第二，細化具體的協(xié)商步驟。協(xié)商主題確定后，按以下步驟進行：

準備。準備階段最應(yīng)該要做的工作是信息的整理。信息之于協(xié)商民主好比證據(jù)之于訴訟。沒有證據(jù)就不能贏得訴訟，沒有信息就不可能有好的協(xié)商。根據(jù)協(xié)商民意測驗的創(chuàng)始人斯坦福大學教授James SFishkin所作的多項調(diào)查，在得到更多的信息并進行協(xié)商之后，三分之二的人的觀點和投票意向會發(fā)生改變。［20］（P27）從知識角度講，信息量的變化確實會帶來政策態(tài)度的轉(zhuǎn)變。所以，協(xié)商的組織者一方面應(yīng)該準備必須的相關(guān)信息資料，并且盡早的傳遞給參加協(xié)商者，另一方面，協(xié)商的參加者應(yīng)該主動收集信息。

對話。協(xié)商民主主張平等、自由的公民以公共利益為取向，在對話和討論中達成共識，通過公共協(xié)商制定決策。它鼓勵公民政治參與和對話，倡導在價值多元的社會文化中，通過互相展示論點、反復辯駁來達致不同利益的平衡、價值偏好的轉(zhuǎn)換，求得共識。對話的過程是信息交流的過程，對話的過程是不同利益交鋒的過程，對話的過程也是價值偏好轉(zhuǎn)換的過程，所以，對話的過程就是公共利益形成的過程。當然，要實現(xiàn)這些功能，對話的規(guī)則是很重要的。比如對話中一定要給不同意見的人公平分配機會，不能由一方壟斷發(fā)言機會；對話中不能人身攻擊，更不能有暴力行為；參加者應(yīng)該心平氣和，傾聽不同的意見；陳述自己的觀點、反駁他人的觀點都應(yīng)該有充分的理由等等。只有公平、中立的規(guī)則才能得到參與者的認可。在這種對話過程中形成的公共政策或立法，由于根植于“多元價值一致”，而具有堅實的合法性。

總結(jié)。協(xié)商主持者要對協(xié)商進行總結(jié)?？偨Y(jié)的目的在于交代對所協(xié)商問題的處理意見。馬上能決定的，宣布決定；還待進一步論證的交代將怎么處理；沒有處理權(quán)力，也要交代如何向處理權(quán)的部門匯報。這些做法，總的要求是要讓參加協(xié)商的人知道事情去向，以便他們繼續(xù)關(guān)注。

（3）明確協(xié)商的效力

協(xié)商的效力包括協(xié)商本身的效力，即某些事項是否一定要協(xié)商，如果沒有協(xié)商，將產(chǎn)生什么后果。還包括協(xié)商結(jié)果的效力，協(xié)商結(jié)果的效力是指協(xié)商結(jié)果對最終的決策產(chǎn)生什么樣的功效。投入了大量的成本進行協(xié)商，就是想求得公共利益的最大化，如果協(xié)商的結(jié)果對決策并不產(chǎn)生實際的影響，那么協(xié)商民主理論就是失敗的。

在協(xié)商民主理論看來，凡是涉及公共政策的事物都應(yīng)該協(xié)商（當然這只是理想化的狀況，很難真正實現(xiàn)），而經(jīng)過嚴密的協(xié)商過程產(chǎn)生的結(jié)果應(yīng)該對公共政策的制定有直接的影響力，公共政策也因此獲得合法性和正當性。

在我國的政治協(xié)商中，哪些事項需要協(xié)商，《政協(xié)章程》、中共中央的文件有較為具體的規(guī)定，也有一些慣例。當然，這些規(guī)定還有待進一步明確化，尤其是地方政協(xié)的協(xié)商事項還比較模糊。但最需要完善的是協(xié)商結(jié)果效力的問題。這個問題在目前的政治協(xié)商中是比較缺乏的。

由于我國的政治體制不同，政治協(xié)商的結(jié)果很難明確規(guī)定對共產(chǎn)黨決策有確定的效力。但有一點必須要做到，這就是協(xié)商結(jié)果最后情況的信息反饋。協(xié)商后如果當場沒有做出實質(zhì)性的決定，要等經(jīng)過其他程序才能決定的事項，一旦決定做出，要采取正式的方式反饋給參加協(xié)商的人。因為政協(xié)的協(xié)商不同于一般的普通公民的協(xié)商，一方面它已經(jīng)是制度化了的協(xié)商，應(yīng)該有完整的制度做保障，反饋理應(yīng)成為協(xié)商程序的一個不容缺少的步驟；另一方面它是間接民主的形式，他身后有他所代表的群體，他負有向這個群體報告的責任。即使不考慮這些，從調(diào)動積極性的角度，也應(yīng)該有反饋，因為參與協(xié)商者對協(xié)商是付出了精力的，他當然想知道事情的結(jié)局。這也是人之常情。

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On the Perfection of the Procedure of Political Consultation——Based on Consultative Democracy

XIAO Qiao-ping
（College of Law，Hunan Normal University，Changsha，Hunan 410081，China）

There are many in common in theoretical origin、value、pursuit、manner、means of Political Consulatative in our country and Consultative Democracy in the west.There exists several problems in the procedure of political consultation system in our country，which can be perfected with reference of the theory of Consultative Democracy，expanded in the participation of Political consultative、perfected in Consultative manner of be explicit in Consultative efficiency.

political consultative；consultative；consultative democracy；consultative procedure

D627

A

1000-2529（2010）01-0042-06

（責任編校：文 一）

2009-10-15

2007年司法部國家與法學理論研究立項課題“中國憲政話語下的協(xié)商民主研究”（07SPB5011）

肖巧平（1962-），女，湖南長沙人，湖南師范大學法學院副教授。