余發(fā)遠(yuǎn)，馬尚鵬，江喜月

(三峽大學(xué)審計(jì)處，湖北宜昌 443002)

淺談內(nèi)部審計(jì)在高校廉政文化建設(shè)中的作用

余發(fā)遠(yuǎn)，馬尚鵬，江喜月

(三峽大學(xué)審計(jì)處，湖北宜昌 443002)

在社會(huì)快速發(fā)展的進(jìn)程中，高校處于極為重要的地位。加強(qiáng)校園廉政文化建設(shè)的過程中，內(nèi)部審計(jì)應(yīng)起到職能作用

廉政文化; 審計(jì)監(jiān)督; 高等院校

為了全面貫徹落實(shí)黨的十七大精神，扎實(shí)推進(jìn)全社會(huì)的小康建設(shè)的同時(shí)，以完善懲治和預(yù)防腐敗體系為重點(diǎn)的反腐倡廉建設(shè)，營(yíng)造以廉為榮，以貪為恥的良好風(fēng)尚，促進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔從政，2010年3月中紀(jì)委等六部委聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)廉政文化建設(shè)的意見》。高等學(xué)校作為教育和文化建設(shè)的重要陣地，加強(qiáng)校園廉政文化建設(shè)非常必要且意義重大，而內(nèi)部審計(jì)作為監(jiān)督部門在廉政文化建設(shè)中理應(yīng)起到職能作用。

一、高校的發(fā)展和資金總量的迅猛增加，把決策者和管理者推向了風(fēng)口浪尖

1.高校的發(fā)展經(jīng)歷了四個(gè)階段

建國(guó)60年來，我國(guó)高等教育從小到大，從弱到強(qiáng)，大幅提高了我國(guó)接受高等教育人口的比例。據(jù)統(tǒng)計(jì)，到2008年全國(guó)各類高校在校生2097萬人，毛入學(xué)率達(dá)到了23．3%，中國(guó)已成為名副其實(shí)的教育大國(guó)。

高校作為現(xiàn)代社會(huì)的重要組成部分，60年的發(fā)展，經(jīng)歷了四個(gè)階段:第一階段，建國(guó)后到文革前的17年。這17年我們國(guó)家高等教育學(xué)習(xí)蘇聯(lián)的模式，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，構(gòu)建了完整的高校體系，為國(guó)家的經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展培養(yǎng)了大批人才，功勛卓著;第二階段，文革動(dòng)亂的11年。從1966年開始我們國(guó)家經(jīng)歷了一場(chǎng)史無前例的無產(chǎn)階級(jí)文化大革命，文化大革命最先受到?jīng)_擊的就是高校，高校的學(xué)員是從工人、農(nóng)民和解放軍中推薦而來的“工、農(nóng)、兵”學(xué)員，當(dāng)時(shí)的形勢(shì)是“工農(nóng)兵”上大學(xué)、管大學(xué)，用馬列主義、毛澤東思想改造大學(xué)。學(xué)生停課鬧革命，批知識(shí)分子是“臭老九”。因此，這11年是高校發(fā)展的低谷;第三階段，1977年恢復(fù)高考到1999年大學(xué)擴(kuò)招之前的22年。1977年全國(guó)恢復(fù)了高考制度，說明中國(guó)已從文革的誤區(qū)中走出來，通過高考制度為改革開放選撥和培養(yǎng)了大批人才，這是中國(guó)高等教育快速發(fā)展的22年;第四階段，1999年到2009年大學(xué)擴(kuò)招。擴(kuò)招前全國(guó)每年招生三、四十萬人，擴(kuò)招后發(fā)展到每年招五、六百萬新生，在校生人數(shù)由原來的200萬左右提升到現(xiàn)在的2000多萬人，從招生數(shù)量到在校生數(shù)量都增加了8～10倍，提升了整個(gè)中華民族的教育標(biāo)準(zhǔn)和人才培養(yǎng)的規(guī)模及層次，同時(shí)緩解了就業(yè)壓力，在經(jīng)濟(jì)低速時(shí)期刺激了教育消費(fèi)，拉動(dòng)了中國(guó)經(jīng)濟(jì)走出低谷，促進(jìn)了大繁榮、大發(fā)展。

2.從經(jīng)費(fèi)來源的變化看決策者的風(fēng)險(xiǎn)

高等學(xué)校在各階段的發(fā)展進(jìn)程中，承擔(dān)著不同的社會(huì)責(zé)任，而教育經(jīng)費(fèi)來源由單一的政府投入，到多元甚至復(fù)雜的經(jīng)費(fèi)組成，使高校的決策者和管理者履行著不同的職責(zé)，也面臨不同的風(fēng)險(xiǎn)。

從建國(guó)初期到1976年文化大革命結(jié)束也就是高校經(jīng)歷的第一和第二階段。在這期間，國(guó)家是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，對(duì)高等教育實(shí)行的是精英教育，毛入學(xué)率在3%左右，教育經(jīng)費(fèi)實(shí)行單一來源——政府投入。也就是說辦學(xué)規(guī)模、專業(yè)設(shè)置、招生人數(shù)、畢業(yè)生就業(yè)、教育經(jīng)費(fèi)、基本建設(shè)等都不需要校長(zhǎng)操心，一切都由政府的計(jì)劃部門按照當(dāng)年的國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，分級(jí)下達(dá)，財(cái)政部門按時(shí)撥款。學(xué)生實(shí)行統(tǒng)招統(tǒng)分，從入學(xué)的那天起，都由國(guó)家包下來，每月發(fā)放人民助學(xué)金，畢業(yè)不用自己找工作，可以專心完成學(xué)業(yè)。教師由學(xué)校分配住房，按工齡由勞資部門核發(fā)工資，沒有獎(jiǎng)金和津貼，物資基本實(shí)行計(jì)劃供應(yīng)。在這個(gè)時(shí)期高等學(xué)校的主要職責(zé)是教書育人，為社會(huì)培養(yǎng)高素質(zhì)人才，而高校的決策者和管理者，只要政治上不出什么問題，經(jīng)濟(jì)上基本沒什么風(fēng)險(xiǎn)。

從1977年恢復(fù)高考到1999年擴(kuò)招前，也就是高校發(fā)展的第三階段。這期間，國(guó)家實(shí)行改革開放，高校的經(jīng)費(fèi)來源由單一的政府投入向多元化發(fā)展。由于經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，社會(huì)對(duì)人才需求的增加，各高校在完成國(guó)家招生任務(wù)的前提下接受社會(huì)機(jī)構(gòu)和企業(yè)的委托培養(yǎng)，舉辦非學(xué)歷教育的培訓(xùn)班，用有償服務(wù)的方式來獲取一些教育經(jīng)費(fèi)。從90年代開始，國(guó)家出臺(tái)政策對(duì)計(jì)劃內(nèi)招收的學(xué)生收取一定數(shù)量的學(xué)雜費(fèi)和住宿費(fèi)，有少數(shù)高校為加快發(fā)展向銀行貸款投入基本建設(shè)和設(shè)備購(gòu)置。因此，高等教育經(jīng)費(fèi)來源由單一的政府投入發(fā)展為政府預(yù)算撥款、收取委托培養(yǎng)費(fèi)、收學(xué)雜費(fèi)、住宿費(fèi)、銀行貸款和接受社會(huì)捐贈(zèng)等多元經(jīng)費(fèi)組成。高校的分配政策也開始放寬，校長(zhǎng)不是單純的管理教育教學(xué)和科研，要花費(fèi)相當(dāng)一部分精力去多方籌措經(jīng)費(fèi)，以改善辦學(xué)條件，提高教職工待遇，增加教師住房面積等。在這個(gè)期間高校的風(fēng)險(xiǎn)是招生、畢業(yè)生分配、圖書采購(gòu)和教材供應(yīng)等環(huán)節(jié)出現(xiàn)腐敗，非盈利單位的舉債也是風(fēng)險(xiǎn)之一。

從1999年擴(kuò)招到2009年是我國(guó)高校的大發(fā)展時(shí)期。擴(kuò)招前的1998年，全國(guó)普通高等學(xué)校1022所，當(dāng)年招生108萬人，畢業(yè)70．5萬人，年底在校生322萬人。教育支出占國(guó)民生產(chǎn)總值比例為2．54%，當(dāng)年普通高等教育支出390億元，完成基本建設(shè)投資138億元，當(dāng)年竣工建筑面積776萬平方米。2008年，全國(guó)普通高校2263所，當(dāng)年招生607萬人，畢業(yè)生541萬人，在校生2097萬人。普通高校教育經(jīng)費(fèi)支出3762億元，完成基本建設(shè)投資646億元，竣工建筑面積2854萬平方米。由此可見經(jīng)過10年的發(fā)展，高校的數(shù)量翻了一翻，招生規(guī)模增加了近6倍，教育經(jīng)費(fèi)增加了近10倍，大規(guī)模的基本建設(shè)使學(xué)校環(huán)境和辦學(xué)條件得到了極大地改善，中國(guó)已實(shí)現(xiàn)了大眾化高等教育。這個(gè)期間，高等教育經(jīng)費(fèi)的組成變得更為復(fù)雜，有政府撥款、國(guó)內(nèi)外捐贈(zèng)、學(xué)雜費(fèi)、住宿費(fèi)、民間資本、企業(yè)投資、銀行貸款、各級(jí)政府的政策扶持、各種專項(xiàng)資金、橫向和縱向科研經(jīng)費(fèi)等。由于經(jīng)費(fèi)構(gòu)成復(fù)雜，資金總量迅猛增加，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的形成，政府賦予高校的權(quán)力越來越大，辦學(xué)規(guī)模、人才引進(jìn)、校內(nèi)分配、資金調(diào)度、基本建設(shè)、銀行舉債等基本不受什么制約，全部由高校的決策者自己決定。因此，原本比較清靜的地方，近幾年成了腐敗案件的高發(fā)區(qū)，普遍的負(fù)債經(jīng)營(yíng)和巨大的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，嚴(yán)峻的現(xiàn)實(shí)把高校的決策者和管理者推向了風(fēng)口浪尖。

二、發(fā)揮內(nèi)部審計(jì)的職能作用，在監(jiān)督的過程中規(guī)范經(jīng)濟(jì)行為，避免風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生

內(nèi)部審計(jì)作為高校內(nèi)部管理的一種監(jiān)督機(jī)制，擔(dān)當(dāng)著為防范經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)服務(wù)，為提高資金使用效益服務(wù)，為解決學(xué)校改革和發(fā)展中出現(xiàn)的突出矛盾的職責(zé)，在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)、過程控制和效益評(píng)價(jià)中發(fā)揮著不可替代的作用。

第一，在舉債中的作用:高校作為公益性事業(yè)單位，所從事的教學(xué)、科研活動(dòng)不以盈利為目的，主要向社會(huì)提供“準(zhǔn)公共產(chǎn)品”。從上世紀(jì)末開始的擴(kuò)招，使全國(guó)各地的高校掀起了一場(chǎng)大規(guī)模的征地?cái)U(kuò)校和改善辦學(xué)條件的熱潮，各級(jí)政府把教育作為一種產(chǎn)業(yè)，把新建大學(xué)城作為本地經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)點(diǎn)，各商業(yè)銀行也將高校列為優(yōu)質(zhì)客戶，用受信的方式給予貸款額度，甚至以利率優(yōu)惠的條件吸引各高校紛紛大額度貸款?，F(xiàn)在全國(guó)2000多所高校，幾乎所有的高校都有貸款，若平均每校1．5億元，保守估計(jì)全國(guó)有3000多億元的銀行貸款。由于無序競(jìng)爭(zhēng)和無任何控制的大規(guī)模舉債，致使有的高校出現(xiàn)了嚴(yán)重的財(cái)務(wù)危機(jī)，最典型的就是吉林大學(xué)。所以高校的債務(wù)已受到了各級(jí)政府的高度重視，有的地方已出臺(tái)辦法對(duì)債務(wù)進(jìn)行鎖定和化解。今后，內(nèi)審應(yīng)充分發(fā)揮過程控制的作用，在舉債發(fā)生前和執(zhí)行中給決策者提出符合校情的合理建議，讓決策者作出科學(xué)的判斷，使資金安全有效的運(yùn)行，讓決策者和管理者清政廉潔，讓學(xué)校始終充滿生機(jī)和活力。

第二，在招標(biāo)中的作用:招標(biāo)投標(biāo)是政府采購(gòu)的重要環(huán)節(jié)。實(shí)行國(guó)庫集中支付之后，大型設(shè)備，大宗物資和基本建設(shè)由政府的招投標(biāo)中心負(fù)責(zé)采購(gòu)，但各校的零星維修、辦公用品、實(shí)驗(yàn)用品等仍由學(xué)校自行采購(gòu)。為加強(qiáng)采購(gòu)環(huán)節(jié)的管理，有的學(xué)校專門設(shè)立了招投標(biāo)管理機(jī)構(gòu)，有的學(xué)校由校長(zhǎng)委托相關(guān)部門代行職權(quán)，我們稱之為校內(nèi)公開招標(biāo)，審計(jì)作為監(jiān)督部門，應(yīng)當(dāng)在招標(biāo)文件的制定、招標(biāo)范圍、付款方式等進(jìn)行事前會(huì)商或約定。在招標(biāo)的過程中，要對(duì)投標(biāo)商的資質(zhì)、業(yè)績(jī)、委托證書、清單報(bào)價(jià)等進(jìn)行審核和監(jiān)督，避免圍標(biāo)、串標(biāo)和借用別人的資質(zhì)投標(biāo)等事情的發(fā)生而造成潛在風(fēng)險(xiǎn)。

第三，在合同執(zhí)行中的作用:在高校通過招標(biāo)而訂立的經(jīng)濟(jì)合同主要有兩大類，一是設(shè)備和物資采購(gòu)合同，二是基建和維修合同。對(duì)設(shè)備和物資采購(gòu)合同執(zhí)行的監(jiān)督主要是堅(jiān)持先驗(yàn)收再付款，并留有足夠的質(zhì)保金;對(duì)基本建設(shè)和維修項(xiàng)目的審計(jì)監(jiān)督就比較復(fù)雜一些，從立項(xiàng)、勘探、設(shè)計(jì)、基礎(chǔ)開挖、形象進(jìn)度、工程款的支付等全過程進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督，特別要注意變更而引起增加投資。

在校園廉政文化建設(shè)中，審計(jì)還可在校務(wù)公開、目標(biāo)管理、教育經(jīng)費(fèi)、科研經(jīng)費(fèi)等方面發(fā)揮獨(dú)特的作用。

在社會(huì)快速發(fā)展的進(jìn)程中，高校處于極為重要的地位，經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展都需要高校承擔(dān)更多的責(zé)任，并且這種責(zé)任會(huì)隨著國(guó)家建設(shè)的發(fā)展而進(jìn)行調(diào)整，因此，要求高校的領(lǐng)導(dǎo)者和管理者既要堅(jiān)持黨性，又要業(yè)務(wù)精;既要有戰(zhàn)略眼光，又要有謀略思想;既要善于要求別人，又要懂得把握自己。緊扣時(shí)代脈搏，與時(shí)俱進(jìn)。

［1］ 1998年《中國(guó)教育統(tǒng)計(jì)年鑒》．

［2］ 2008年《中國(guó)教育統(tǒng)計(jì)年鑒》．

F 239．45

A

1672－6219(2010)增刊－0085－02

2010－10－26

余發(fā)遠(yuǎn)，男，湖北宜昌人，三峽大學(xué)審計(jì)處處長(zhǎng)，主要從事審計(jì)理論及實(shí)踐工作研究。