本刊記者 徐 華

河航運“進行曲”：航運：不該遺忘的江河之利

本刊記者 徐 華

舟楫之利遭遇弱化

“如今的大渡河，已不是紅軍當年飛奪盧定橋時水流湍急的磅礴景象了，在枯水期，大壩下游有時河床裸露，別說是通航了，人涉水而過也不成問題，此情此景若是當年，想必應該是三軍過后盡開顏的。然而，今天面對著江河的斷流斷航，心情卻無比沉重?！焙Ｊ聦＜覄⒌潞閷τ谖覈釉馐艿膰乐仄茐耐葱募彩住Ｔ谒麚稳珖f(xié)委員之時，曾多次遞交提案，從嚴格控制過度開發(fā)水電的角度，呼吁挽救江河生命。

然而，伴隨著這種呼吁，西南水電站的“大躍進”不但沒有完結，反而進入了如火如荼的瘋狂開發(fā)階段。據劉德洪介紹，幾十年來，我國水電建設遍地開花，幾乎是“下一級庫尾接著上一級大壩”，江河變成了一個個“平湖”。這種過度開發(fā)利用水利資源不僅會使其過早枯竭，而且會打破生態(tài)平衡，影響環(huán)境。如今，多年前專家學者“有水皆污，有河皆枯”的憂慮在一步步變成現(xiàn)實，挽救江河生命迫在眉睫。

各種水利設施建設不僅嚴重影響著江河生命力，同時，也使千百年來穿梭于江河之上的船只寸步難行。交通運輸部水運科學研究院高級研究員蘇國萃介紹說：“礙航閘壩將河流攔腰截斷，從根本上破壞了內河航運的整體性和連續(xù)性，使其失去了長距離、連續(xù)運輸?shù)牡统杀緝?yōu)勢。據統(tǒng)計，截至2008年，全國通航河流已建有樞紐4400多座，其中建有船閘和升船機等過航設施的僅860多座，人為中斷航道近4萬公里，占可通航里程的25%以上?！?/p>

秦漢時代，興修水利集合水運、供水、防洪、灌溉和景觀一體，力爭獲得多方面效益。如今，航運、發(fā)電、防洪、灌溉等一系列依托江河來實現(xiàn)的功能，如可以有效利用，并實現(xiàn)相互促進，同樣能夠打開水資源綜合利用的多贏局面。例如，通航河流上建設水利樞紐，在實現(xiàn)防洪、發(fā)電功能的同時，也形成了優(yōu)良的庫區(qū)航道，同步建設通航設施則可貫通樞紐上下游航道，發(fā)揮庫區(qū)深水航道和河流的整體航運效益，從而最大限度地發(fā)揮水資源綜合利用效益。然而，目前樞紐發(fā)電按市場化經營，樞紐船閘是公益設施，樞紐企業(yè)逐利與航運提供公共服務兩者價值取向不同，加之缺乏相應的監(jiān)管機制，在水資源開發(fā)利用中，不同程度地存在著追求發(fā)電效益、航運利益保護不夠等問題。過船設施建設和營運的投入往往被視為額外負擔，積極性不高。

目前，在很多水利樞紐建設過程中，通航設施都面臨著緩建或不建的境遇。其實，“緩建”已成為“不建”的代名詞。有些地方在建設水利設施的同期并沒有考慮通航問題，而是采取預留緩建的辦法應付。烏江是貴州通江達海的水路主通道，是長江右岸的一條大支流，屬于國家水運“兩縱三橫”主通道建設的范疇。目前，烏江干流先后開工建設了7座水電樞紐，可是，在建的水電站中，只有構皮灘水電站有過船建筑物設計方案，其他均無過船設施。而構皮灘水電站的過船設計方案，也被列為預留場地，不與水電站同步建設。

蘇國萃指出，通航設施在水力樞紐的建設中，經常會遭遇到不建、緩建、少建的情況。部分水利水電樞紐建有通航設施，但建設標準低、通過能力小，無法滿足航運需求，如紅水河巖灘樞紐建設了250噸升船機，不適應規(guī)劃通航500噸級船舶的要求。樞紐運行過程中，“重發(fā)電、輕通航”，主要是枯水期不放水造成礙航和斷航；為了增加發(fā)電用水量，壓縮維護費用，減少過船設施的開啟次數(shù)，有些樞紐幾天甚至幾十天才開一次閘，極大地降低了航運生產的時效性、可靠性。

內河航運的復興之路

隨著內河航運的經濟性和環(huán)保性被逐漸受到重視，內河航運正在迎來復興的春天。然而，長期的弱勢地位，以及水電站鳩占鵲巢的發(fā)展模式，內河航運“春風又綠江南岸”并不是朝夕之事。內河航運的復興之路，需要從政策、體制、資金、法律等多方面展開。

首先是要從制定長遠規(guī)劃著手。蘇國萃介紹，在廣西長洲水電站建設之初，只根據當時西江的通航情況規(guī)劃了通航設施，而當大壩建成之時，通航設施已經滿負荷運轉了，如今已經不能滿足航運的需要，阻船現(xiàn)象嚴重。同樣，長江三峽大壩的船貨翻壩量很大。當務之急是要針對不同河流出臺一個全流域綜合規(guī)劃，并賦予其更高的法律地位，對水資源綜合利用進行統(tǒng)籌安排。專家指出，全流域的綜合規(guī)劃，將從流域的生態(tài)承載力出發(fā)，突破地區(qū)和部門之間的障礙，綜合考慮流域內自然資源的合理開發(fā)與保護、主要產業(yè)的發(fā)展政策與布局原則，科學地協(xié)調上下游、左右岸在資源利用和產業(yè)布局方面的關系，實現(xiàn)保護與發(fā)展的“共贏”。在航運與發(fā)電兩者之間，協(xié)調發(fā)展，在水庫的選址和設計規(guī)劃方面兼顧航運與發(fā)電的長遠效益，以達到雙贏。

其次是加強中央集中管理。目前，水資源管理的“九龍治水”格局，表面上集中了眾多部門的力量，但事實上由于不同部門、不同地方對水資源功能需求不同、發(fā)展目標不同，容易產生水資源開發(fā)中合力不足、協(xié)調難度大等問題，并不能達到“團結治水”的目的，客觀上反而鼓勵了各地區(qū)、各職能部門從局部利益、單一目標出發(fā)，對水資源的某些功能進行“分而治之”。目前，在水資源綜合利用中，內河航運處于弱勢地位，一旦產生樞紐障礙、斷航問題，協(xié)調解決難度極大。如廣西大化水電開發(fā)中未同步建通航設施，使紅水河斷航達30年之久；右江百色電站2006年已蓄水發(fā)電，但至今未建通航設施，雖經國家發(fā)改委多次組織協(xié)調，相關各方取得了一致意見，但具體實施中，各項工作進度難以落實，通航目標無法按期實現(xiàn)。

劉德洪建議立即停止各省對新的水庫建設項目的審批，將水庫建設的審批權集中到中央，制定和實施更加嚴格的審批制度并采取有效的監(jiān)督機制。同時，集中精力對現(xiàn)有水庫進行調查，對“病危”水庫，加緊進行修補，必要時進行銷毀或報廢處理。而對于新建設的水庫，管理部門要對壩高進行限制，并嚴格要求筑壩、設置船舶通航船閘、解決水生物回游和環(huán)保問題同時進行。此外，加強對新能源、替代能源的利用，推廣核能與風能的開發(fā)利用，對此，需要相關部門在政策上給予支持。

同時，進一步拓寬建設資金籌集渠道。內河水運設施建設資金不足是制約我國內河航運發(fā)展的一個重要因素。 “九五”以來全社會內河建設共完成投資1065億元，而同期公路完成投資55095億元，鐵路完成投資約21998億元。近年來，中央財政對內河航道建設投資有所增加，但在交通基礎設施投資中的比例卻在下降，由1996年前的3%，下降到目前不足2%。蘇國萃建議說，在中央層面，增加中央財政資金對內河航運建設、維護的投入，起碼要高于公路和鐵路，因為前些年我們的欠賬太多；擴大內河航運建設專項資金規(guī)模；建立預算內基本建設資金。充分發(fā)揮地方政府的作用，加大地方財政投入力度。同時，調動全社會積極性，吸引社會資本發(fā)展內河航運，構建內河航運建設和發(fā)展穩(wěn)定的資金渠道。我們希望航電結合，以電養(yǎng)航，以陸補水滾動發(fā)展，實現(xiàn)航電共贏。這種新模式對內河航運事業(yè)的發(fā)展極為有利，但需要有統(tǒng)一的高層機構來協(xié)調。

另外，加快完善法律保障體系刻不容緩。與其他運輸方式相比，國家為保護和促進交通基礎設施發(fā)展，先后頒布了《鐵路法》、《公路法》、《港口法》、《民用航空法》，而航道保護和發(fā)展的法律基礎相對薄弱，致使內河運輸在五種運輸方式中發(fā)展滯后，優(yōu)勢不能發(fā)揮。目前航道管理法規(guī)主要有1987年國務院發(fā)布的《航道管理條例》以及交通部發(fā)布的《航道管理條例實施細則》，20多年過去，許多規(guī)定已不適應新形勢的要求，導致航道建設、管理困難重重。

在水資源綜合利用保護方面，國家先后發(fā)布了《水法》、《防洪法》、《漁業(yè)法》、《海域使用管理法》等，但這些涉水法律中航道保護的力度不夠，有些對發(fā)電和養(yǎng)殖等有利的方面恰恰會危害航道?！逗竭\管理條例》的規(guī)定層次和力度都不夠，使水運發(fā)展需求在水資源綜合利用中處于弱勢，缺乏法律保護。我國航道保護工作面臨嚴峻的形勢。為此，應盡快出臺《航道法》，為內河航運發(fā)展保駕護航。交通運輸部自2000年起先后完成兩次《航道法》送審稿的上報工作。今年1月《航運法》已被正式列入國務院法制辦2010年工作計劃，我們期盼《航運法》盡早出臺。

歐美內河航運發(fā)展啟示

繁忙的美國密西西比河與跨越歐洲多國而依然優(yōu)美暢通的萊茵河，成為世界內河航運開發(fā)的經典之作。美國與歐洲對內河建設重視有加，經過了近百年的建設與整治，取得了非同凡響的社會效益和經濟效益?？v觀其發(fā)展軌跡，不難發(fā)現(xiàn)，其立足長遠的規(guī)劃思路起到了至關重要的作用。而其中，對于內河的管理體制，以及龐大建設資金的籌措對百廢待興的我國內河航運有著更為深遠的借鑒意義。

管理體制。機構健全，具有較為合理的綜合性運輸管理體制是內河航運發(fā)達國家的重要特征。在我國備受多頭治水格局困擾的情況下，不妨借鑒這些國家的管理經驗，以及機構設立的模式。

美國涉及航道航運管理的機構有三個：一是聯(lián)邦運輸部，統(tǒng)一管理包括航運在內的五種運輸方式，部內設航運管理局，負責造船及營運補貼，扶植美國航運業(yè)與相關企業(yè)；主持航運市場研究工作，掌握航運市場動態(tài)和預測航運業(yè)的發(fā)展；與企業(yè)合作進行技術和營運管理的研究工作。二是成立于1824年的陸軍工程兵團，1938年通過《防洪法》得到了全國內河水系有關的防洪、航運、發(fā)電、環(huán)保、供水、水上娛樂等方面規(guī)劃、建設及管理的授權。由于國會通過的有關法律要求陸軍工程兵團嚴格遵循水資源綜合利用原則，同時，其直屬國防部，不存在利益驅動，在規(guī)劃制定及河流開發(fā)時，能按既定目標和原則，兼顧多方利益，力求水資源綜合利用效益最優(yōu)。陸軍工程兵團在制定航道治理五年計劃及年度計劃時，必須向國會報告并接受國會檢查。陸軍工程兵團下設38個分局，年預算50億美元，雇員25000人（幾乎全是非軍人編制），管理范圍包括：建造了13675公里的防洪堤，管理著689座大壩、275座船閘、41000多公里的航道航運建設與維護，對美國水資源綜合利用功勛卓著。三是海岸警備隊，是美國五大武裝力量之一，水上安全管理是其重要職責，經費由政府預算中支出，綜合、統(tǒng)一的水上安全管理體制，促進了內河航運的發(fā)展。

歐盟成立了歐洲交通運輸委員會，負責制定歐洲航道及船型的統(tǒng)一分級，推動各國實施一系列運河工程，使航道布局更趨合理，把原本互不相通的萊茵河、塞納河、羅訥河、多瑙河等水系溝通成統(tǒng)一的內河航道網。

德國成立了交通建設與城市發(fā)展部，部內設有聯(lián)邦航道建設管理局；按區(qū)域又下設了7個航道航運管理局，15000名雇員根據《聯(lián)邦德國航道法》授權，統(tǒng)一管理全德境內航道的安全、規(guī)劃、建設等事宜。

法國的公共工程住宅國土規(guī)劃與運輸部設有內河航運管理局，專司全境內河航道建設、維護管理。按水系進行管理，大的通航河流由國家級機構管理，小航道由省級以下航道管理機構負責。特別是為了協(xié)調水資源綜合管理，成立了四部參加的水資源管理委員會，負責制定江河治理的大政方針和調解各部門矛盾。

荷蘭的航運業(yè)由運輸、公共工程和水管理部負責管理，貨運總司負責全境的航道航運管理。荷蘭水上安全有三支執(zhí)法隊伍：一是國家交通監(jiān)察，二是荷蘭航監(jiān)，三是水上警察。他們職責明確，分工協(xié)作，設備先進，人員充足，形成了一個強有力的水路運輸行政執(zhí)法體系。

資金來源。社會重視，政府負責，為航運發(fā)展提供了充分保障。德國政府一直認為航道應由政府承擔建設與維護責任，尤其是開挖運河航道更是由政府負責規(guī)劃、投資、建設與管理；法國為了治理羅納河而成立的國家羅納河公司，其建設資金全由國家提供且無需償還，保證了經費來源。歐洲各國明確政府在航運航道方面的三個共同職能：一是基礎設施建設；二是不同運輸方式的轉換；三是運輸法律法規(guī)的制定與監(jiān)督執(zhí)行。同時，采取了免收船舶燃油稅、加收汽車稅等經濟政策，保護航運的開發(fā)和發(fā)展。

美國對航運航道基礎設施的建設，在主要依靠各級政府預算撥款的同時，注意多渠道融資，如利用銀行貸款或信托基金、征集與水路運輸有關的稅費、發(fā)行建設債券和股票以及利用私人投資等，其中船用柴油征收一定比例的建設基金，有效地解決了資金的籌措問題。目前，美國內河航運高度發(fā)達，但其對航道建設與維護的投資依然維持較高水平，每年約8億美元。

航道建設和維護疏浚大部分已經實行市場化運作，美國陸軍工程兵只保留12艘較小規(guī)模挖泥船隊作為應急所需。陸軍工程兵在工程招投標和工程質量監(jiān)督方面，對承包商業(yè)績進行嚴格的評估和管理，按照聯(lián)邦政府采購法規(guī)，陸軍工程兵在航道工程實際完成合同后，對承包商的業(yè)績從工程質量、工程完成時間性、管理效率、勞動力達標程度和安全達標程度五個方面進行業(yè)績評估。陸軍工程兵中央電子數(shù)據庫保存了承包商業(yè)績評估歷史資料，工程兵在選擇和簽訂承包商前，通過該數(shù)據庫對承包商過去的業(yè)績進行查詢，如果發(fā)現(xiàn)承包商業(yè)績不佳，即使合同報價最低，也會拒絕簽訂合同。這種業(yè)績使用評估制度對加強我國水運工程管理有一定的借鑒作用。

● The forgotten river shipping

Despite the call for controlling excessive development of hydroelectricity and for saving the life of rivers, the“Great Leap” development of the power stations in southwest China has not stopped but entered a stage of frenzy development. All kinds of water conservancy facilities under construction not only severely affect the river vitality, but become obstacles hindering the shipping activities that have run through hundreds of years in the rivers. As Su Guozui senior researcher with the Water Transportation Institute said, the dam and the locks cut off the rivers, fundamentally intersecting the integrity and continuity of inland shipping and making it lose the advantage of long distance, low cost and continuous transportation.According to statistics,by 2008, there weremore than 4100 water conservancy facilities built over navigable rivers across the country, among which only some 800 such facilities have locks and ship lifting devices. Nearly 40,000 kilometers of shipping routes were artif i cially interrupted, which takes up 25%of the navigable mileage.

● The road for revival of inland shipping

As inland shipping economy and environmental protection is being fully understood, inland shipping is welcoming a spring for revival. However, the longstanding feeble position can not be changed in just one day. The road to revive inland shipping needs to start from the aspects of policy, system, capital and law.

● Long-term planning

It is imperative to unveil an integrated plan for the mainstreams of all rivers and grant them with higher legal status. A holistic arrangement needs to be made for conservation of water resources and eco protection aiming at realizing a coordinated development of resources, population and environment.

● Centralized management

Presently, water resources management is so much decentralized. Liu Dehong suggested immediately stopping the right of provincial governments in approving the construction of new reservoir projects.The approval right should be controlled by the central authorities. A stricter approval system should be established and implemented and

an effective supervisory mechanism should brought in place.

● Diversif i ed capital investment

Insufficient fund in the construction of inland shipping facilities is an important factor to restrict the development of inland shipping. Su Guozui suggested, the central government should increase fi nancial investment in inland shipping construction and maintenance and at the same time, mobilize and attract social capital into developing inland shipping in order to create a reliable fund channel for inland shipping construction and development. We put forward a viewpoint, i.e., combining hydropower generation and shipping, use hydropower generation to support shipping, make them develop side by side and realize the win-win development of shipping and power generation. This new mode is favorable for inland shipping development, but needs a high level body to coordinate.

● Legal guarantee is in urgent need

In terms of comprehensive water resources utilization and protection, the Shipping Management Regulations are not sufficient in management levels and degrees,which make shipping development demand sitting at a feeble status in the comprehensive utilization of water resources and lack of legal protection. The protection for inland navigation routes of our country faces a serious situation. Therefore, the “l(fā)aw of navigation routes” should be launched as quickly as possible to provide protection and guarantee for inland shipping development.

● Draw lessons

The management system and the measures for raising large construction fund from countries with advanced inland shipping should be used a reference for us.

● Management system

The primary standard for judging whether a country has advanced inland shipping is that it has complete functions,reasonable and comprehensive shipping management system. Their common practice is to have management organizations with unified and clear functions, for instance, the Army Corps of Engineers of United States founded in 1824, the Transport Commission of European Union, the Federal Waterway Construction Bureau of Germany, Freight Enterprise of the Netherlands, etc.

● Funding sources

Responsible society and government are important in providing full guarantee to shipping development. In USA, the fundamental construction of shipping and waterways mainly rely on the budget

and fund appropriated by governments at different levels. Meanwhile, they pay attention to multi-channel fi nancing, such as bank loans or trust fund, taxation on shipping, issuance of bonds and stocks as well as use of private investment, which effectively solve the money raising problems. Now, inland shipping in USA is highly developed, but investment in waterway construction and maintenance remains at high level, about 800 million US dollars every year.

The Advantage of River Shipping should not be Forgotten

Reporter Xu Hua