開(kāi)征新稅,誰(shuí)說(shuō)了算?

李煒光

眼下,物業(yè)稅已成待發(fā)之箭,街頭巷尾、廟堂之上,大家都在談?wù)撝@個(gè)稅啥時(shí)候開(kāi)征,會(huì)不會(huì)引起房?jī)r(jià)下跌之類(lèi)的話(huà)題,不過(guò)還很少聽(tīng)到有人問(wèn)上一句:這樣一個(gè)涉及億萬(wàn)家庭私人財(cái)產(chǎn)權(quán)的新稅說(shuō)征就征了,其間是不是有什么問(wèn)題被忽略了?

憲法學(xué)告訴我們一個(gè)道理,國(guó)家稅收直接關(guān)系到對(duì)納稅人的自由和財(cái)產(chǎn)權(quán)的限制或剝奪,凡涉及可能不利于國(guó)民或加重其負(fù)擔(dān)的法律規(guī)定,須由人民選舉出來(lái)的立法機(jī)關(guān)制定,而不能由政府單方來(lái)決定。因?yàn)檎仁嵌愂绽娴墨@得者,又是向人民提供公共服務(wù)的執(zhí)行者,如果僅依照其自立的行政法規(guī)來(lái)規(guī)范其征稅行為,可能會(huì)導(dǎo)致其征稅權(quán)力的不合理擴(kuò)大和提供公共服務(wù)義務(wù)的不合理縮小,故必須以法律約束之,以排除政府侵犯人民利益的可能性——哪怕僅僅是可能性。這是當(dāng)今世界各國(guó)的稅收立法機(jī)關(guān)大都嚴(yán)格保留稅收立法權(quán)的理由。

這就是說(shuō),開(kāi)征新稅——物業(yè)稅更不應(yīng)例外,應(yīng)嚴(yán)格受制于立法程序,凡未經(jīng)立法的稅收,就不具有合法性,任何行政機(jī)構(gòu)、任何人,不管權(quán)力有多大,都不能例外。

我國(guó)憲法第二條規(guī)定:“中華人民共和國(guó)的一切權(quán)力屬于人民”,理論上說(shuō),人民代表大會(huì)及其常委會(huì)就應(yīng)該代表全國(guó)人民當(dāng)家理財(cái),像稅收立法這樣的大事,理應(yīng)由人大開(kāi)會(huì)決定。全國(guó)人民代表大會(huì)和全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)行使國(guó)家立法權(quán),這是我國(guó)《立法法》明文規(guī)定的條款,稅收立法權(quán)自然也屬于我國(guó)立法機(jī)關(guān)的專(zhuān)屬權(quán)力。顯然,即將開(kāi)征的物業(yè)稅,應(yīng)該走在這樣一條法治的必經(jīng)之路上。

可現(xiàn)實(shí)情況卻不很樂(lè)觀(guān),雖有憲法規(guī)定,又有《立法法》作保障,我國(guó)的稅收立法卻時(shí)常受到來(lái)自行政權(quán)力的干涉,難以實(shí)現(xiàn)自主立法。目前的20多個(gè)稅種,經(jīng)全國(guó)人大立法的只有《企業(yè)所得稅法》、《個(gè)人所得稅法》和《稅收征收管理法》等三部,也就是說(shuō),85%以上的稅法是由政府機(jī)構(gòu)自我授權(quán),以條例、暫行規(guī)定等行政法規(guī)的形式頒布實(shí)施的,而人大卻被撇在了一邊。這種狀況在我國(guó)的政治生活中已經(jīng)維持既久,一直未能加以改變。這說(shuō)明,除了憲法和法律之外,我們國(guó)家還有另外一套"規(guī)則"存在,且運(yùn)作自如。

不僅如此,很多時(shí)候一些實(shí)施細(xì)則之類(lèi)的制定權(quán)還被轉(zhuǎn)授給財(cái)政部、國(guó)家稅務(wù)總局等較低層次的政府部門(mén),如2007年和2008年兩次對(duì)印花稅率的調(diào)節(jié),即是由財(cái)政部和國(guó)家稅務(wù)總局自行實(shí)施的。推而論之,如果需要,政府想征多少稅都可以做到,中間沒(méi)有任何制約和監(jiān)控的政治環(huán)節(jié),長(zhǎng)此以往,會(huì)演變成這樣一個(gè)結(jié)果:政府每年的預(yù)算都需要拿到全國(guó)人大去審核批準(zhǔn),而政府決定新征稅種或提高稅率卻不需要全國(guó)人大來(lái)批準(zhǔn),人大成了只管出、不管進(jìn)的權(quán)力機(jī)關(guān)。

稅收立法權(quán)的轉(zhuǎn)授不是不可以,但有以下幾點(diǎn)不應(yīng)忽視:第一,授權(quán)應(yīng)該是具體、細(xì)致的,凡涉及稅率調(diào)整幅度、行使方式、立法程序等,一項(xiàng)一項(xiàng)具體進(jìn)行,認(rèn)真討論、聽(tīng)證,不能給人一種“你看著辦”的感覺(jué)。未經(jīng)過(guò)這些必要程序的授權(quán),等于權(quán)力的放棄。第二,在權(quán)限上應(yīng)當(dāng)有個(gè)明晰的邊界,如授權(quán)的時(shí)效性,何時(shí)執(zhí)行,何時(shí)終止等等生效條件,都應(yīng)該做明確規(guī)定,不能給人以“隨便怎么都行”的感覺(jué)。須知,無(wú)界限的授權(quán)也等于權(quán)力的放棄。第三,權(quán)力既然可以授出,也應(yīng)該可以收回。如果不能收回,或不得不授予,只能說(shuō)明那個(gè)權(quán)力原本就不在你手里。

目前,我國(guó)應(yīng)制定一部稅收基本法,將稅收事項(xiàng)集于一部法律中予以確認(rèn),以統(tǒng)領(lǐng)、約束各稅收單行法;應(yīng)杜絕行政機(jī)關(guān)自行添加新稅種的做法,讓設(shè)立新稅的權(quán)力回歸到人大及其常委會(huì)的責(zé)任和掌控之中;應(yīng)在憲法的框架之內(nèi)轉(zhuǎn)授稅種及其細(xì)則的制訂權(quán),且這種授權(quán)應(yīng)當(dāng)是具體和細(xì)微的。也就是說(shuō),今后在新稅種的開(kāi)征問(wèn)題上,除了國(guó)家立法機(jī)關(guān)的正式立法外,一切文件或規(guī)章都不算數(shù)。

應(yīng)該說(shuō),目前我國(guó)人大的改革還是個(gè)相對(duì)遲緩的領(lǐng)域。人大開(kāi)會(huì),本是對(duì)政府一年來(lái)工作的審查,卻變成了只是對(duì)《政府工作報(bào)告》的審議。代表們經(jīng)常放著開(kāi)征新稅這類(lèi)人們更關(guān)心的話(huà)題不說(shuō),卻花費(fèi)大量時(shí)間暢談“大好形勢(shì)”。由于選舉制度存在弊端,個(gè)別代表素質(zhì)較低,影響了自身形象。人們期待著,今年的人大開(kāi)會(huì),這一切能否有所改變?(作者為著名學(xué)者)