政府教育支出分配、經(jīng)濟(jì)增長及教育政策取向

王春元

(上海財(cái)經(jīng)大學(xué)公共經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院,上海 200433)

一、國內(nèi)外研究現(xiàn)狀以及問題的提出

Becker和Ben-Porath對(duì)教育支出的研究具有開創(chuàng)性貢獻(xiàn)。Becker(1964)和Ben-Porath(1967)將各類學(xué)校模型化為生產(chǎn)人力資本的工具[1][2]。這種有關(guān)教育的經(jīng)濟(jì)作用的看法被廣泛應(yīng)用于政府①這里所提到的政府,不特指中央政府或者省及以下地方政府。依照我國的實(shí)際,各級(jí)政府對(duì)教育補(bǔ)貼的比例不同,其職責(zé)也不同。本文分析的重點(diǎn)是教育支出的結(jié)構(gòu),因此,具體是哪一級(jí)政府,相應(yīng)分析中會(huì)有交待。教育支出的一般均衡分析。Romer(1986)和Lucas(1988)尤其強(qiáng)調(diào)知識(shí)和人力資本積累的作用[3]。他們的這種變革性研究引起了大批學(xué)者從規(guī)范和實(shí)證的角度來認(rèn)識(shí)和理解對(duì)經(jīng)濟(jì)增長的決定性作用。在他們的研究中也強(qiáng)調(diào)了人力資本的潛在外部性,也即,個(gè)人的人力資本的回報(bào)會(huì)增加全社會(huì)的平均人力資本 (Lucas 1988;Azariadis&Drazen 1990;Tamura 1991)。對(duì)于人力資本外部性的重要性,Lucas(2002)寫道:“如果想法是增長的引擎,如果一種過量的社會(huì)私人回報(bào)是產(chǎn)生想法的本質(zhì)特征,那么我們就應(yīng)該將外部性介紹進(jìn)入經(jīng)濟(jì)增長理論,而不能沒有它們”[3]。當(dāng)然,也有經(jīng)濟(jì)學(xué)家認(rèn)為,人力資本的外部性并不是那么大 (Heckman&Klenow 1997;Judd 2000)。

對(duì)于人力資本的外部性研究并沒有達(dá)成一致的結(jié)論,但是,這種外部性往往作為判斷教育政策得失的一個(gè)指標(biāo),因而,越來越多的研究把注意力集中在教育政策對(duì)經(jīng)濟(jì)增長和福利方面的效應(yīng)(Glomm&Ravikumar 1992;Zhang 1996;Bearse,Glomm&Ravikumar 2000;Blankenau&Simpson 2004;Su 2004;Blankenau 2005)[4][5][6][7]。由于教育體系本身具有內(nèi)在的層次性,即個(gè)人只有掌握了基本知識(shí)以及技能以后,才能進(jìn)入更一級(jí)的學(xué)校學(xué)習(xí)更高深的知識(shí)進(jìn)而掌握更高的技能。其結(jié)果必然是,具有不同層次知識(shí)的個(gè)人給社會(huì)所作的貢獻(xiàn)也就不同。在此,教育支出的分配,就起著至關(guān)重要的作用。在生產(chǎn)函數(shù)中,在初等學(xué)校和高等學(xué)校中分別所獲得的人力資本是作為不同的生產(chǎn)要素的(Katz&Murphy 1992;Krusell 2000)。一般來說,沒有受過高等教育,具有較低技能的個(gè)人,同樣需要繳納所得稅,這樣就出現(xiàn)資源的一種逆向轉(zhuǎn)移——由窮人到富人。Bevia&Itrrbe-Ormaetxe(2002)認(rèn)為,那些受過高等教育從而具有更高技能的個(gè)人將擁有更多的收入進(jìn)而繳納更多的所得稅,資源的逆向再分配會(huì)部分或者全部抵銷[8]。Su(2004)從公平和效率的角度分析了教育支出的分配,對(duì)個(gè)人以及社會(huì)所造成的影響[7]。Blankenau(2007)則考慮了教育支出在初等教育和高等教育間的分配,不同的分配模式會(huì)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長和社會(huì)福利產(chǎn)生不同的效應(yīng)[9]。

國內(nèi)對(duì)于教育支出方面的研究也頗為豐富。車維平 (2004)對(duì)財(cái)政教育支出配置的總規(guī)模、二元結(jié)構(gòu)、區(qū)域結(jié)構(gòu)配置變化與經(jīng)濟(jì)增長關(guān)系進(jìn)行了定量分析后認(rèn)為,我國應(yīng)加大對(duì)教育方面的投入,同時(shí)教育支出更多地要偏向于農(nóng)村[10]。廖楚輝 (2004)認(rèn)為,政府應(yīng)該先行調(diào)整經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的教育政策,優(yōu)化教育支出結(jié)構(gòu),減少高等教育支出比率。提高教育支出的效率,確保將有限的教育資金都能用在教育發(fā)展事業(yè)上[11]。祝接金、胡永平 (2008)認(rèn)為地區(qū)間教育支出的投入重點(diǎn)和結(jié)構(gòu)應(yīng)該有所不同[12]。

國內(nèi)在教育支出分配方面的研究則顯得不夠。倪志良 (2004)通過對(duì)財(cái)政性教育支出與高校在校人數(shù)的實(shí)證分析,認(rèn)為增加財(cái)政性教育支出,能提高勞動(dòng)者的受教育程度、增加高校在校生人數(shù)、減少低素質(zhì)勞動(dòng)力供給的效應(yīng)是明顯的。同時(shí),加大對(duì)基礎(chǔ)教育尤其是農(nóng)村基礎(chǔ)教育的投入力度[13]。

本文基于財(cái)政教育支出在不同層次教育間分配,以及由于這種分配所導(dǎo)致的人力資本積累和人口素質(zhì)的差異,對(duì)經(jīng)濟(jì)增長的貢獻(xiàn)度不同,來分析我國當(dāng)前教育政策得失與改革的方向。

二、理論分析

教育體系是多層次的,有初等教育、中等教育和高等教育。為了分析的簡(jiǎn)便,在模型中將教育分為兩階段:一般教育 (包括初等教育和中等教育)和高等教育。受過一般教育的個(gè)人具有一般人力資本,受過高等教育的個(gè)人具有特殊人力資本。經(jīng)濟(jì)社會(huì)中的全部產(chǎn)出都來自于投入這兩種要素所獲得的。另外,政府的稅收收入全部用于一般教育和高等教育上。

考慮到個(gè)人在能力方面所存在的差異性,用i∈[0,1]表示個(gè)人以及其能力。第一階段,在時(shí)間t出生的個(gè)人接受一般教育后,具有g(shù)t+1的一般人力資本,g表示一般人力資本,t表示時(shí)間。假定一般人力資本的數(shù)量與在此階段的教育支出水平有關(guān),用qg表示支出的數(shù)量,則:

l表示受教育的時(shí)間,θ＞0

在第二階段,個(gè)人i擁有接受高等教育的機(jī)會(huì),從而獲得特殊人力資本s,其表達(dá)式為

qs表示用于高等教育的支出。

經(jīng)過這兩個(gè)階段的教育后,全社會(huì)的一般人力資本和特殊人力資本的數(shù)量分別為Gt+1和St+1

一般情況下,接受過一般教育的個(gè)人并不是全部都有機(jī)會(huì)接受高等教育,這主要與個(gè)人的能力有關(guān),具備這種能力①在我國,參加高考并不意味著一定能夠進(jìn)入高等學(xué)校學(xué)習(xí)。只有達(dá)到高等學(xué)校所要求的分?jǐn)?shù),才具有入學(xué)資格,從而進(jìn)入高等學(xué)校學(xué)習(xí)。的人才能接受高等教育,因此,用I來表示這種臨界值。

α,β分別為一般人力資本和特殊人力資本的產(chǎn)出彈性,且α+β=1,另外,

將等式 (3)、(4)、(6)、(7)和 (8)代入等式 (5)中得到:

對(duì)ζs求偏導(dǎo)數(shù),得,來自于稅收,τ為固定稅率。生產(chǎn)函數(shù)用C-D函數(shù)表示,則,

當(dāng)然,用于一般教育的支出水平與產(chǎn)出也具有類似的關(guān)系。如果將此模型進(jìn)行擴(kuò)展,考慮多層次的教育體系,也并不會(huì)影響到上述結(jié)論。

圖1 產(chǎn)出水平Y(jié)與高等教育支出份額ζs的關(guān)系

三、實(shí)證分析

(一)模型的建立

本文選擇1989-2006年各省的面板數(shù)據(jù)①文中的數(shù)據(jù)如果沒有特別交待均來自或整理自歷年 《中國教育經(jīng)費(fèi)統(tǒng)計(jì)年鑒》、《中國統(tǒng)計(jì)年鑒》和 《中國財(cái)政年鑒》。進(jìn)行實(shí)證分析。對(duì)于面板數(shù)據(jù)的回歸,通常可選擇固定效應(yīng)模型 (FEM)和誤差組成模型 (ECM)或隨機(jī)效應(yīng)模型 (REM),而對(duì)于區(qū)域經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的研究,固定效應(yīng)模型 (FEM)往往優(yōu)于誤差組成模型 (ECM)或隨機(jī)效應(yīng)模型 (REM),因此,在此選擇固定效應(yīng)模型 (FEM)。模型的估計(jì)方法采用可行的廣義最小二乘法 (GLS)估計(jì)?？紤]到人力資本不易直接量化的因素,模型中以不同教育層次在校生人數(shù)占全部總?cè)丝诘谋戎卮碇?模型中的變量如下:

PGDP:人均真實(shí)GDP;

RXX:小學(xué)在校生人數(shù)占總?cè)丝诘谋戎?

RCZ:初級(jí)中學(xué)在校生人數(shù)占總?cè)丝诘谋戎?

RGZ:高級(jí)中學(xué)在校生人數(shù)占總?cè)丝诘谋戎?

RZZ:中等專業(yè)學(xué)校在校生人數(shù)占總?cè)丝诘谋戎?

RHE:高等學(xué)校在校生占總?cè)丝诘谋戎亍?/p>

表1 分地區(qū)實(shí)證結(jié)果

表2 模型檢驗(yàn)結(jié)果

表2中的數(shù)據(jù)表明,經(jīng)過調(diào)整后的決定系數(shù)達(dá)到0.9899,說明模型的擬合優(yōu)度很高,D-W值也達(dá)到2.22,證明殘差無序列相關(guān)。從整體上講,該模型效果不錯(cuò)。

(二)對(duì)模型中數(shù)據(jù)的分析

1.從全國來看,各層次在校生人數(shù)的比重對(duì)經(jīng)濟(jì)增長的促進(jìn)作用,從大到小依次為,高等學(xué)校、小學(xué)、中等專業(yè)學(xué)校、初級(jí)中學(xué)和高級(jí)中學(xué)。這表明,高等教育人力資本的積累,不僅提高勞動(dòng)者的素質(zhì),而且使其更具有競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)和潛力,在社會(huì)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)增長中的作用更是舉足輕重。小學(xué)教育層次人數(shù)的增加,對(duì)于減少文盲或半文盲人口,使更多的接受該層次教育的人,具備掌握基本的認(rèn)知能力和勞動(dòng)技能,這部分人或直接進(jìn)入社會(huì),或接受更高層次教育,無論如何,他們都將具備基本的勞動(dòng)技能,能自食其力,對(duì)社會(huì)的貢獻(xiàn)也一定不小。中等專業(yè)教育,主要培養(yǎng)應(yīng)用型技能性人才,畢業(yè)以后能直接從事其本專業(yè)的工作,而且具有較強(qiáng)的適應(yīng)性,因而這一教育的人力資本的增加對(duì)經(jīng)濟(jì)增長的作用同樣不容忽視。

高中教育層次人數(shù)的增加,在絕大部分省份表現(xiàn)出負(fù)相關(guān)。但這并不是 降低該層次在校生人數(shù),從而將該層次的教育經(jīng)費(fèi)用于其他層次的教育的理由。首先,高中層次的學(xué)生,很大一部分都是高等教育的后備軍,而高等教育人力資本對(duì)經(jīng)濟(jì)增長的促進(jìn)作用也最大,如果高中層次學(xué)生人數(shù)減少,則直接影響到高等教育人力資本的積累和增加,對(duì)經(jīng)濟(jì)增長是不利的。其次,高中教育人力資本與經(jīng)濟(jì)增長表現(xiàn)出負(fù)相關(guān),恰恰表明在該階段,政府的教育投入是不足的 (從全國來看,只有上海表現(xiàn)出正相關(guān))。

2.從各個(gè)地區(qū)來看,東部地區(qū),小學(xué)教育人力資本對(duì)經(jīng)濟(jì)增長的促進(jìn)作用最大的是江蘇,小學(xué)在校生人數(shù)比重每增加1%,則會(huì)使人均GDP增加4.06%,其次是廣東,最小為上海,表現(xiàn)出負(fù)相關(guān),彈性系數(shù)為-1.29,而且在統(tǒng)計(jì)上也很顯著。北京和海南,雖然也呈現(xiàn)出負(fù)相關(guān),但5%的顯著性水平上,在統(tǒng)計(jì)上是不顯著的。中部地區(qū),全部都表現(xiàn)出正相關(guān),在5%的顯著性水平上,在統(tǒng)計(jì)上幾乎都是顯著的。最高是湖北,小學(xué)生在校生人數(shù)每提高1%,會(huì)使人均GDP增加3.83%,其次是山西,最小是安徽,彈性系數(shù)為0.85。在西部12省中,彈性系數(shù)最大的是新疆,為4.30,其次是廣西,為3.15,最小的則是西藏,為-2.55①由于西藏的特殊性,文中對(duì)其不予討論。。從全國看,小學(xué)生均教育支出水平極為不平衡,東部地區(qū)幾乎全都高于全國平均水平,而中西部地區(qū)絕大部分省份低于全國平均值,以2006年為例 (其它年份也大致如此),如圖2所示。北京市小學(xué)生均教育支出大約是全國平均值的4倍,上海市的這一指標(biāo)相當(dāng)于全國平均值的5倍,而西部地區(qū)絕大部分省份都低于全國平均值,貴州省小學(xué)生均教育支出差不多只有全國平均值的一半。從各省小學(xué)人力資本對(duì)經(jīng)濟(jì)增長的促進(jìn)作用來看,中、西部地區(qū)并不比東部地區(qū)差。

從初中生人力資本對(duì)經(jīng)濟(jì)增長的促進(jìn)作用來說,東部地區(qū)產(chǎn)出彈性最高的為上海 (1.73),其次為福建 (1.72),即該層次在校生比重每提高1%,可以分別使人均GDP增加1.73%和1.72%。中部地區(qū)產(chǎn)出彈性最高的是湖北 (2.65),其次為江西 (2.07)。西部地區(qū)產(chǎn)出彈性最高的是貴州(3.19),其次是廣西 (1.76)。平均來看,該層次人力資本對(duì)經(jīng)濟(jì)增長促進(jìn)作用的大小依次為中部地區(qū)、東部地區(qū)和西部地區(qū)。從初中生均教育經(jīng)費(fèi)支出來看,中、西部地區(qū)要遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于東部地區(qū),尤其是東部地區(qū)的北京和上海 (這兩個(gè)地區(qū)的初中生人力資本對(duì)經(jīng)濟(jì)增長的促進(jìn)作用并不是最大的)。以2006年為例,各省初中生均教育經(jīng)費(fèi)支出情況如圖2所示。

由此可見,九年制義務(wù)教育階段,我國教育支出重點(diǎn)是向東部傾斜,而中西部地區(qū)在此方面的投入顯得不足,西部地區(qū)的一些省份甚至嚴(yán)重不足,其表現(xiàn)出對(duì)經(jīng)濟(jì)增長的負(fù)作用也就不足為奇了。

對(duì)于高等教育人力資本而言,東部地區(qū),遼寧的產(chǎn)出彈性最大,為3.24,在統(tǒng)計(jì)上也是顯著的,其次是江蘇,為2.12,最小則是天津,為0.45。中部地區(qū),產(chǎn)出彈性最大的是吉林,為3.59,最小是安徽為0.56。西部地區(qū),最大的是甘肅,為10.71,最小的是陜西,為0.41?？傮w而言,中西部地區(qū)高等教育人力資本對(duì)經(jīng)濟(jì)增長的促進(jìn)作用是非常大的,其產(chǎn)出彈性的最大值都比東部地區(qū)要高?？梢哉J(rèn)為,中西部地區(qū)高等教育投入—產(chǎn)出效率更高,如果在此方面投入更多,必定能對(duì)經(jīng)濟(jì)增長起到更大的促進(jìn)作用。而自1997年以來,我國在高等教育方面的投入,明顯側(cè)重于東部地區(qū),中西部地區(qū)相對(duì)顯得較少,甚至大部分省份都低于全國平均值。如2006年,北京市高等學(xué)校生均教育經(jīng)費(fèi)支出 (34151.39元),是全國平均值 (15332.8元)的2.2倍,上海市高等學(xué)校生均教育經(jīng)費(fèi)支出也差不多是全國平均值的2倍。中部地區(qū)最高的為黑龍江 (15270.7元),但還是低于全國平均值,最低的江西 (8824.51元),則差不多只有全國平均值的一半。西部地區(qū)最高的云南(13683.79元),同樣低于全國平均值,而最低的內(nèi)蒙古 (8526.32元),只有全國平均值的一半左右。

3.從檢驗(yàn)結(jié)果來看,中等專業(yè)教育人力資本與經(jīng)濟(jì)增長幾乎表現(xiàn)出一致的正相關(guān)。而中等專業(yè)教育所獲得的經(jīng)費(fèi)在1998-2006年間,處于逐年下降的趨勢(shì),由1998年的占各層次教育總收入的7.78%下降到2006年的3.08%?？梢哉J(rèn)為,我國政府在此層次教育所投入經(jīng)費(fèi)過少!技工學(xué)校的教育經(jīng)費(fèi)收入則更少。同樣,高等職業(yè)教育對(duì)經(jīng)濟(jì)增長也表現(xiàn)出極大的促進(jìn)作用,而在這方面的投入也還是偏少 (2005、2006年分別為4.4%和4.98%)①由于獲取數(shù)據(jù)的限制,在實(shí)證檢驗(yàn)中未加入高等職業(yè)教育人力資本這一因素,但是通過其與經(jīng)濟(jì)增長作簡(jiǎn)單的回歸發(fā)現(xiàn),這一層次人力資本對(duì)經(jīng)濟(jì)增長具有較大的正相關(guān)作用。!

圖2 2006年各省 (自治區(qū)、直轄市)小學(xué)、初中和高等學(xué)校生均教育經(jīng)費(fèi)支出情況

自1998年以來,高級(jí)中學(xué)所獲取的教育經(jīng)費(fèi)收入雖有逐年上升的趨勢(shì) (1998年占總收入的4.57%,2006年占總收入的7.85),但無論從絕對(duì)值還是從相對(duì)值來看,都還是偏小的,無法培養(yǎng)出滿足高等學(xué)校所需要的優(yōu)秀的高素質(zhì)人才,從而影響到高等教育的水平,甚至也會(huì)影響到經(jīng)濟(jì)發(fā)展的水平。其實(shí),高級(jí)中學(xué)的教育經(jīng)費(fèi)收入少,與我國當(dāng)前的教育政策是有關(guān)的——高中階段還沒有納入義務(wù)教育的范疇,不僅使一部分學(xué)生無法接受高中階段的教育,即使接受了,但在中西部地區(qū)的很多省份,該階段所分配的教育資源還是很有限的。因此,將高中階段納入我國的義務(wù)教育范疇,實(shí)行十二年制義務(wù)教育應(yīng)當(dāng)成為我國的一項(xiàng)基本國策,使教育真正惠及每一個(gè)國民。

四、總結(jié)以及政策建議

通過對(duì)我國31個(gè)省 (自治區(qū)、直轄市)的面板數(shù)據(jù)的分析可以發(fā)現(xiàn),當(dāng)前我國的教育支出不僅存在方向上的偏差,而且支出結(jié)構(gòu)也存在失衡。因此,調(diào)整教育支出方向,改善支出結(jié)構(gòu),全方位發(fā)展我國的教育事業(yè),應(yīng)當(dāng)成為我國政府的一項(xiàng)中心任務(wù)。當(dāng)然,教育支出的分配,應(yīng)當(dāng)配合教育政策的實(shí)施。因而,我國的教育政策及其取向,應(yīng)有所改變,不僅要重點(diǎn)發(fā)展高等教育,而且尤其要關(guān)注和發(fā)展高等職業(yè)教育;擴(kuò)大義務(wù)教育的范圍,將高中階段的教育也納入義務(wù)教育的范疇;大力發(fā)展中等職業(yè)技能教育,培養(yǎng)更多的中高級(jí)技能型人才。

1.加大對(duì)高等教育的投入力度,是中央政府的理性選擇。國家應(yīng)該考慮將有限的教育資金更多地用于西部地區(qū)的高等教育。這不僅有助于發(fā)展該地區(qū)的高等教育事業(yè),也能更好的發(fā)展經(jīng)濟(jì),而且,對(duì)于平衡各地區(qū)的高等教育發(fā)展水平以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展,都將起到巨大的推動(dòng)作用。

發(fā)展高等教育的同時(shí),要重點(diǎn)關(guān)注高等職業(yè)教育的發(fā)展,東部地區(qū)尤其應(yīng)該如此,而且可以與企業(yè)合作,有目的地培養(yǎng)人才,方便學(xué)生就業(yè)。

2.繼續(xù)加大對(duì)中部地區(qū)小學(xué)和初中教育的投入。不僅地方政府要加大對(duì)此階段教育的投入力度,中央政府應(yīng)提高對(duì)這些地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付,尤其是專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付,以支持這些地區(qū)義務(wù)教育的發(fā)展,更好地發(fā)揮該階段人力資本對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的促進(jìn)作用。

圖3 1998-2006年我國各級(jí)各類學(xué)校教育經(jīng)費(fèi)收入占總教育經(jīng)費(fèi)收入比重變化情況

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