論盡快建立檢察官職務(wù)序列的必要性

宋仕友

我國(guó)需要建立檢察官單獨(dú)的職務(wù)序列的問題,與檢察官被納入《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》(以下簡(jiǎn)稱公務(wù)員法)調(diào)整的范圍有關(guān)?！豆珓?wù)員法》第二條規(guī)定:本法所稱公務(wù)員,是指依法履行公職、納入國(guó)家行政編制、由國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)工資福利的工作人員。其中就包括了檢察官在內(nèi)的檢察機(jī)關(guān)工作人員。《公務(wù)員法》第三條規(guī)定:公務(wù)員的義務(wù)、權(quán)利和管理,適用本法。法律對(duì)公務(wù)員中的領(lǐng)導(dǎo)成員的產(chǎn)生、任免、監(jiān)督以及法官、檢察官等的義務(wù)、權(quán)利和管理另有規(guī)定的,從其規(guī)定。這條規(guī)定在明確了檢察官納入公務(wù)員法調(diào)整范圍的同時(shí),也明確了當(dāng)《中華人民共和國(guó)人民檢察院組織法》(以下簡(jiǎn)稱檢察院組織法)和《中華人民共和國(guó)檢察官法》(以下簡(jiǎn)稱檢察官法)作出與公務(wù)員法不同的規(guī)定時(shí),適用檢察院組織法和檢察官法的規(guī)定。但問題是在職務(wù)序列方面,檢察院組織法和檢察官法目前均未作出具體的規(guī)定;而在檢察院組織法和檢察官法未作出具體規(guī)定之前,只能適用公務(wù)員法的規(guī)定。適用公務(wù)員法的規(guī)定,在檢察官的職務(wù)序列管理方面又存在許多問題,其中突出的一點(diǎn)是各級(jí)檢察院的檢察員、助理檢察員除院領(lǐng)導(dǎo)和內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)正副職領(lǐng)導(dǎo)外,都要在非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)序列內(nèi)確定職級(jí)和工資待遇,即按照與領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)相對(duì)應(yīng)的非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的巡視員、副巡視員、調(diào)研員、副調(diào)研員、主任科員、副主任科員、科員、辦事員來確定職級(jí)。因?yàn)榘凑展珓?wù)員法第十六條第一款的規(guī)定,“公務(wù)員職務(wù)分為領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)和非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)”,而對(duì)于包括檢察官在內(nèi)的綜合管理類的公務(wù)員,根據(jù)公務(wù)員法第十七條第一款“綜合管理類的領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)根據(jù)憲法、有關(guān)法律、職務(wù)層次和機(jī)構(gòu)規(guī)格設(shè)置確定”的規(guī)定,意味著只有在擔(dān)任行政職務(wù)(檢察院負(fù)責(zé)人或內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人)的情況下才有可能根據(jù)其所負(fù)責(zé)的機(jī)構(gòu)的規(guī)格設(shè)置確定其領(lǐng)導(dǎo)職務(wù),除此之外都只能擔(dān)任非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)。檢察員、助理檢察員在檢察官法制定后已經(jīng)成為“檢察官”的重要組成部分,屬于司法官員序列,如果在非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)序列內(nèi)確定職級(jí)和工資待遇,特別是在基層檢察院的話在科員職務(wù)上確定職級(jí),筆者認(rèn)為很不合理,理由主要有如下幾點(diǎn):

第一,與法律的規(guī)定和精神不符。前面已經(jīng)提到,當(dāng)檢察院組織法作出與公務(wù)員法不同的規(guī)定時(shí),應(yīng)適用檢察院組織法的規(guī)定。而檢察院組織法第三條第一款規(guī)定,“各級(jí)人民檢察院設(shè)檢察長(zhǎng)一人,副檢察長(zhǎng)和檢察員若干人。檢察長(zhǎng)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)檢察院工作?！睆倪@條規(guī)定可以看出,檢察員和檢察長(zhǎng)、副檢察長(zhǎng)一道是檢察院的組成人員,這里“組成人員”的意思和國(guó)務(wù)院組成人員、中央軍委組成人員中“組成人員”的意思是一樣的。各級(jí)檢察院組成人員和全體工作人員的概念是不同的,因?yàn)闄z察院組織法在第二十七條中還規(guī)定了各級(jí)檢察院可以設(shè)助理檢察員和書記員各若干人,根據(jù)需要可以設(shè)司法警察,而且值得注意的是,這第二十七條的規(guī)定并沒有和第三條的規(guī)定合并在一起表述。而檢察員是檢察院的組成人員,但并非所有的檢察員都具有行政職務(wù)(院領(lǐng)導(dǎo)或中層正副職領(lǐng)導(dǎo)),這點(diǎn)和行政機(jī)關(guān)有很大的不同,因?yàn)槿鐕?guó)務(wù)院組成人員中的“各部部長(zhǎng)、各委員會(huì)主任”等都是各組成部門的負(fù)責(zé)人。行政機(jī)關(guān)是按照科層制進(jìn)行管理的,政府下設(shè)許多不同的職能部門,負(fù)責(zé)不同的工作領(lǐng)域,部門的負(fù)責(zé)人要對(duì)部門的工作負(fù)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任;而每個(gè)部門比如教育局又將本部門的工作細(xì)分為不同的部分,由各個(gè)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)各司其職,中層領(lǐng)導(dǎo)對(duì)本內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的工作負(fù)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。正是在這種運(yùn)行基礎(chǔ)上,公務(wù)員法作出了領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)與機(jī)構(gòu)直接掛鉤的制度設(shè)計(jì),但這種設(shè)計(jì)運(yùn)用在司法機(jī)關(guān)是不合理的。拿檢察院來說,檢察官法第六條規(guī)定,“檢察官的職責(zé):(一)依法進(jìn)行法律監(jiān)督工作;(二)代表國(guó)家進(jìn)行公訴;(三)對(duì)法律規(guī)定由人民檢察院直接受理的犯罪案件進(jìn)行偵查;(四)法律規(guī)定的其他職責(zé)”。這條規(guī)定意味著一旦具有檢察官的資格,就可以承辦所有屬于檢察院受理的案件,而不是僅僅可以承辦其所在機(jī)構(gòu)(如公訴科)工作職責(zé)內(nèi)的案件,這和行政機(jī)關(guān)那種因?yàn)槭悄硞€(gè)政府部門某個(gè)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)內(nèi)的某個(gè)具有特定職責(zé)崗位上的公務(wù)員具有從事某種特定公務(wù)的權(quán)力的情形是完全不同的。換句話說,一個(gè)檢察官具有出庭支持公訴的權(quán)力,不是因?yàn)樗蔷哂谐鐾ブС止V職責(zé)的公訴科的工作人員,而是因?yàn)樗且婪ㄐ惺箛?guó)家檢察權(quán)的檢察人員,而且,如果工作需要的話,出庭支持公訴結(jié)束后,他可以立刻投身到另一個(gè)案件的審查逮捕工作中,或者去開展另一宗職務(wù)犯罪案件偵查工作。因此,內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和檢察官之間并不存在直接的授權(quán)關(guān)系,將領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的條件限定為內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人是不符合檢察工作實(shí)際的。

第二,不利于人民代表大會(huì)制度的完善和發(fā)展。我國(guó)憲法規(guī)定,人大是權(quán)力機(jī)關(guān),政府是行政機(jī)關(guān),法院是審判機(jī)關(guān),檢察院是法律監(jiān)督機(jī)關(guān)。從憲法地位上看,權(quán)力機(jī)關(guān)高于行政機(jī)關(guān)、法律監(jiān)督機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān),因?yàn)楹笕叨加扇嗣翊泶髸?huì)產(chǎn)生,對(duì)它負(fù)責(zé),受它監(jiān)督。依據(jù)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法的規(guī)定,縣級(jí)以上人大常委會(huì)任免政府正副職以外的其他政府組成人員即秘書長(zhǎng)、廳長(zhǎng)、局長(zhǎng)、委員會(huì)主任、科長(zhǎng)等,任免人民檢察院副檢察長(zhǎng)、檢察委員會(huì)委員、檢察員。但同樣是人大常委會(huì)任命,以縣級(jí)人大常委會(huì)為例,任命政府其他組成人員都是鄉(xiāng)科級(jí)正職領(lǐng)導(dǎo)干部,但任命檢察院組成人員的檢察員,任命后還是非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的科員,職級(jí)相差很大,而且任命政府其他組成人員因?yàn)槿蔚氖穷I(lǐng)導(dǎo)職務(wù),按照“黨管干部”的原則,之前都要經(jīng)過組織部的程序,而任命非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的科員級(jí)的檢察員,則不用經(jīng)過組織部的程序。從完善和發(fā)展人民代表大會(huì)制度著眼,應(yīng)該盡快改變這種狀況,其中縣級(jí)人民檢察院的檢察員起碼也要達(dá)到鄉(xiāng)科級(jí)副職的職級(jí),建立檢察官單獨(dú)的職務(wù)序列后其職級(jí)也要相當(dāng)于公務(wù)員法的鄉(xiāng)科級(jí)副職或以上。

第三,不利于檢察隊(duì)伍的持續(xù)向前發(fā)展。1985年9月1日,中共中央辦公廳頒發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)地方各級(jí)法院、檢察院干部配備的通知》(中辦〔1985〕47號(hào)文)中,對(duì)地方各級(jí)法院、檢察院干部配備作了明確的規(guī)定:“基層人民法院院長(zhǎng)和縣(市、市轄區(qū))人民檢察院檢察長(zhǎng)一般配備副縣長(zhǎng)一級(jí)干部;審判員、檢察員一般配備科一級(jí)和股一級(jí)干部。中級(jí)人民法院院長(zhǎng)和省、自治區(qū)、直轄市人民檢察院分院,自治州、省轄市人民檢察院檢察長(zhǎng)一般配備副專員一級(jí)干部;審判員、檢察員一般配備副處一級(jí)和科一級(jí)干部。省、自治區(qū)、直轄市高級(jí)人民法院院長(zhǎng)和人民檢察院檢察長(zhǎng)一般配備副省長(zhǎng)一級(jí)干部;審判員、檢察員一般配備處一級(jí)干部。”當(dāng)時(shí)的情況來說,股級(jí)以上是沒有非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的,那么就都應(yīng)該按領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)理解,包括執(zhí)行到現(xiàn)在的人民檢察院檢察長(zhǎng)按同級(jí)政府副職領(lǐng)導(dǎo)配備,但怎么檢察員在公務(wù)員法實(shí)施后就納入了非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的序列了呢?在一定程度上說,這檢察官的地位不是在倒退嗎?而且公務(wù)員法已經(jīng)把過去最低一級(jí)的領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)股級(jí)排除出了領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)序列,占檢察官絕大多數(shù)的基層檢察院的檢察員過去還可以擔(dān)任科級(jí)或股級(jí)的領(lǐng)導(dǎo)職務(wù),現(xiàn)在大多只能確定為科員的職級(jí),從而降低了基層檢察院對(duì)優(yōu)秀人才的吸引力。

因此,要在積極試點(diǎn)、加強(qiáng)研究的基礎(chǔ)上,加快推進(jìn)檢察官單獨(dú)的職務(wù)序列的建立。檢察官職務(wù)序列應(yīng)該都是領(lǐng)導(dǎo)職務(wù),因?yàn)榘凑諜?quán)責(zé)統(tǒng)一的原則,檢察官要獨(dú)立承擔(dān)辦案責(zé)任,有責(zé)需有權(quán)。只是需要明確的是,檢察官職務(wù)序列都是領(lǐng)導(dǎo)職務(wù),是司法官員意義上的領(lǐng)導(dǎo)職務(wù),這點(diǎn)和行政管理意義上的行政官員不同。行政官員序列的領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)所具有權(quán)力主要是具有作出決策和命令的權(quán)力,作為某一具體機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人,對(duì)內(nèi)他(她)可以向機(jī)構(gòu)內(nèi)其他工作人員(主要是非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)人員)發(fā)出命令,組織其開展機(jī)構(gòu)職責(zé)內(nèi)的工作,之間體現(xiàn)出上命下從的行政隸屬關(guān)系,對(duì)外他(她)可以以機(jī)構(gòu)的名義作出決策,實(shí)施某項(xiàng)行政行為。但作為司法官員,對(duì)于檢察員來講,其屬于領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)并不是因?yàn)槠湄?fù)有行政管理的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任,而是因?yàn)樗?她)是獨(dú)立行使檢察權(quán)的主體,在檢察長(zhǎng)的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下,他(她)要就所承辦的案件獨(dú)立作出判斷和決定,如是否批準(zhǔn)逮捕,簡(jiǎn)言之,他(她)代表國(guó)家行使司法權(quán)力,如同外交大使、特使代表國(guó)家行使外交權(quán)一樣。

因此,在檢察長(zhǎng)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)檢察院工作的首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制下,是副檢察長(zhǎng)、檢察委員會(huì)委員、檢察員和助理檢察員向檢察長(zhǎng)負(fù)責(zé),行使司法權(quán)力,而不是副檢察長(zhǎng)和內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)正副職領(lǐng)導(dǎo)向檢察長(zhǎng)負(fù)責(zé)、各內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)工作人員(包括檢察員)向內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)正副職領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)的科層制領(lǐng)導(dǎo)體制。也就說,對(duì)于檢察機(jī)關(guān)來說,內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)不是一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)層級(jí),而只是方便檢察長(zhǎng)領(lǐng)導(dǎo)全院工作的具體工作機(jī)制,內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)正副職領(lǐng)導(dǎo)和本機(jī)構(gòu)內(nèi)沒有行政職務(wù)的檢察官之間在業(yè)務(wù)上不應(yīng)該是領(lǐng)導(dǎo)和被領(lǐng)導(dǎo)的上下級(jí)關(guān)系,內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)正副職領(lǐng)導(dǎo)有管理本機(jī)構(gòu)行政事務(wù)的權(quán)力(注意,是行政事務(wù)而不是業(yè)務(wù))是來自檢察長(zhǎng)的授權(quán),等于是協(xié)助檢察長(zhǎng)、副檢察長(zhǎng)開展檢察長(zhǎng)、副檢察長(zhǎng)職責(zé)范圍內(nèi)的行政工作,屬于檢察長(zhǎng)、副檢察長(zhǎng)在各個(gè)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的代理人。這也是為什么檢察院組織法在第一章(總則)第三條中規(guī)定“各級(jí)人民檢察院設(shè)檢察長(zhǎng)一人,副檢察長(zhǎng)和檢察員若干人。檢察長(zhǎng)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)檢察院工作”,確定檢察院的組成人員和領(lǐng)導(dǎo)體制,而在第三章(人民檢察院的機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員的任免)才確定機(jī)構(gòu)設(shè)置的原因。而且整個(gè)檢察院組織法和檢察官法中,都沒有任何一處規(guī)定內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)正副職領(lǐng)導(dǎo)屬于檢察官職務(wù)(這點(diǎn)和法院也有不同,法院的庭長(zhǎng)和副庭長(zhǎng)是法官職務(wù))。

只有明確了這一點(diǎn),建立符合檢察工作實(shí)際、不同于行政機(jī)關(guān)科層制領(lǐng)導(dǎo)體制職務(wù)序列的檢察官職務(wù)序列才有可能。既然內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)不是一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)層級(jí),同一檢察院內(nèi)就不存在檢察長(zhǎng)、副檢察長(zhǎng)、中層正職、中層副職、檢察員、助理檢察員序列的六個(gè)層級(jí),而是檢察長(zhǎng)、副檢察長(zhǎng)、檢察員、助理檢察員四個(gè)層級(jí),檢察委員會(huì)委員最好定為與副檢察長(zhǎng)同一層級(jí)。這樣,以縣級(jí)檢察院為例,建立檢察官職務(wù)序列后,檢察長(zhǎng)職務(wù)對(duì)應(yīng)于公務(wù)員法綜合管理類的縣處級(jí)副職,副檢察長(zhǎng)職務(wù)和檢察委員會(huì)委員職務(wù)對(duì)應(yīng)于鄉(xiāng)科級(jí)正職,檢察員職務(wù)對(duì)應(yīng)于鄉(xiāng)科級(jí)副職,助理檢察員在職務(wù)序列中單獨(dú)設(shè)立一級(jí),屬于領(lǐng)導(dǎo)職務(wù),對(duì)應(yīng)關(guān)系上低于鄉(xiāng)科級(jí)副職,高于科員,相當(dāng)于以前的正股級(jí),工資待遇比照政府部門的中層正職。通過這種檢察官職務(wù)序列的設(shè)置,才能進(jìn)一步淡化檢察院行政化過濃的色彩,更多地向司法屬性回歸。