鄭超華

（中共廣東省委黨校 黨史黨建教研部，廣東 廣州 510053）

制度體系：構(gòu)建和諧黨群關(guān)系的路徑選擇

鄭超華

（中共廣東省委黨校 黨史黨建教研部，廣東 廣州 510053）

和諧的黨群關(guān)系是黨領(lǐng)導(dǎo)人民不斷取得革命、建設(shè)和改革發(fā)展偉大勝利的重要經(jīng)驗。當前，黨群關(guān)系仍存在不和諧現(xiàn)象，其重要原因在于沒有把密切聯(lián)系群眾的優(yōu)良傳統(tǒng)作風上升為制度規(guī)范，并將制度規(guī)范體系化。為此，要著力構(gòu)建以實現(xiàn)人民利益為出發(fā)點、以完善選舉權(quán)為著力點、以加強信訪工作為突破口、以健全監(jiān)督考核為保障力的科學(xué)的制度體系，這是構(gòu)建和諧黨群關(guān)系的重要路徑選擇。

黨群關(guān)系；重要意義；存在問題；制度體系；路徑選擇

黨的十七屆四中全會《決定》強調(diào)，要以思想教育、完善制度、集中整頓、嚴肅紀律為抓手保持黨同人民群眾的血肉聯(lián)系。這是黨根據(jù)新時期黨群關(guān)系的新變化，對黨的作風建設(shè)提出的新要求，對于我們在新形勢下依靠制度構(gòu)建和諧的黨群關(guān)系具有非常重要的意義。

一、依靠制度構(gòu)建和諧黨群關(guān)系的重要意義

密切聯(lián)系群眾是我們黨的優(yōu)良傳統(tǒng)作風，也是我們黨最大的政治優(yōu)勢。但在長期實踐中，我們習(xí)慣地把它界定在傳統(tǒng)作風層面，沒有將其上升為一個強制性要求、一個制度性安排、一個懲罰性機制，導(dǎo)致沒有最大限度地發(fā)揮它的積極作用。目前，由于制度獨特的性質(zhì)和優(yōu)勢，使得依靠制度來構(gòu)建黨群關(guān)系顯得愈發(fā)重要和迫切。

1、制度是黨員干部處理黨群關(guān)系的助推之器

制度具有約束力，它以明確的條文為人們的行為劃定一條邊界。制度的約束力決定了黨員干部必須切切實實地遵守制度的要求，維護制度的嚴肅性。在黨員干部處理黨群關(guān)系的過程中，嚴格的制度要求勢必給黨員干部造成一種壓力，促使黨員干部積極深入群眾、真正關(guān)心群眾，化被動為主動、化壓力為動力。

2、制度是黨群和諧關(guān)系成為常態(tài)任務(wù)的堅固之基

黨群工作既細致又復(fù)雜。“群眾利益無小事”，黨員干部不能因群眾工作的瑣細、復(fù)雜而忽視或怠慢。制度以其穩(wěn)定性和長期性，把“密切聯(lián)系群眾”上升到為制度安排的層面，能夠確保黨群工作持之以恒、常抓不懈。這是搞好黨群關(guān)系，保證我們黨長期執(zhí)政的重要基礎(chǔ)，也是我們黨工作中的常態(tài)任務(wù)、長期任務(wù)，必須始終高度重視，持之以恒地抓緊抓好。

3、制度是人民群眾監(jiān)督黨員干部的保證之源

腐敗是執(zhí)政黨喪失執(zhí)政合法性的一個重要原因。歷史經(jīng)驗和現(xiàn)實事例一再告訴我們，執(zhí)政黨如果不注重作風建設(shè)，聽任不正之風侵蝕黨的肌體，就會損害黨群關(guān)系，以致失去民心，喪失政權(quán)。就此，鄧小平明確地指出：“制度好可以使壞人無法任意橫行”。①事實上，也只有以制度作為保證，人民群眾才有更好的條件和法理性權(quán)力監(jiān)督黨員干部。

二、黨群關(guān)系制度建設(shè)中存在的問題

近年來，在黨中央的號召和鼓勵下，各地區(qū)各部門不斷創(chuàng)新黨群工作的方式方法，并制定出相應(yīng)的規(guī)章制度，使黨群工作有序進行，有效地遏制了脫離群眾等不良現(xiàn)象，黨群關(guān)系健康和諧，黨群制度建設(shè)獲得了長足的發(fā)展，但是，從現(xiàn)有的黨群制度建設(shè)上看，還存在如下的問題值得注意。

1、對制度建設(shè)的理解存在偏差

制度建設(shè)包括淺層次的制度要素建設(shè)和深層次的制度體系建設(shè)。長期以來，我們對制度建設(shè)的理解存在偏差，認為只要出臺了一個個條例、一項項規(guī)定來規(guī)范黨員干部的具體行為，就可以確保其按章辦事。但這樣花大氣力制定出來的規(guī)章制度，由于在執(zhí)行過程中受到人為的扭曲與刪減，失去了應(yīng)有的嚴肅性和約束力，導(dǎo)致人們錯誤地懷疑制度建設(shè)的必要性與可行性。其實，制定條例、規(guī)定、要求都不是嚴格意義上的制度建設(shè)，只能算是制度要素建設(shè)，真正的制度建設(shè)是要在制度要素建設(shè)的基礎(chǔ)上，把各項制度串聯(lián)起來形成一個體系，產(chǎn)生“牽一發(fā)而動全身”的聯(lián)動效應(yīng)。

2、制度要素建設(shè)尚要補充

制度要素是指制度體系內(nèi)的各項制度以及單項制度所規(guī)定的內(nèi)容。從現(xiàn)有的規(guī)章制度來看，制度涉及的范圍還不廣泛，有些領(lǐng)域存在制度缺失。從單項制度來看，大多數(shù)制度只寫明處理黨群關(guān)系的基本原則、任務(wù)要求、主要方式方法，但缺乏對不按章辦事者，特別是黨員領(lǐng)導(dǎo)干部不按章辦事的處罰規(guī)定，導(dǎo)致制度的執(zhí)行力、約束力、威懾力大打折扣。近年來，各地區(qū)各部門根據(jù)地方實際，探索出密切黨群關(guān)系的成功實踐經(jīng)驗，例如，重慶市推進“三項制度”建設(shè)等，都受到了中央領(lǐng)導(dǎo)同志的肯定和表揚，我們應(yīng)當對此加以總結(jié)歸納并適當?shù)匕哑毡樾缘慕?jīng)驗上升為制度安排。

3、監(jiān)督考核機制亟待完善

監(jiān)督考核是制度執(zhí)行的有力保障。沒有監(jiān)督，就失去了制度落實的壓力；沒有考核，就無法區(qū)分黨員干部落實制度的成效和差別。只有將制度執(zhí)行情況納入黨員干部考核的范圍，才能加大黨員干部落實制度的壓力和動力，也才能保證制度落實的效果。從已有的制度現(xiàn)狀上看，對制度執(zhí)行情況的監(jiān)督和對制度落實情況的考核還需要進一步完善，沒有在制度執(zhí)行的各個重要環(huán)節(jié)上設(shè)定相應(yīng)的監(jiān)督責任主體、檢查辦法和獎懲辦法來提高制度的可操作性，也沒有完善考核辦法、細化考核內(nèi)容、改進考核機制，并通過定性和定量相結(jié)合等方式，對制度執(zhí)行情況進行監(jiān)督考核，保障各項規(guī)章制度的貫徹落實。

因此，在今后的制度建設(shè)中，我們要努力推動制度建設(shè)向深層次發(fā)展，要在制度要素建設(shè)的基礎(chǔ)上，更加著眼于制度體系的建設(shè)，使各項制度邏輯合理、銜接緊密、運轉(zhuǎn)順利，真正扭轉(zhuǎn)制度數(shù)量與質(zhì)量、整體與部分之間矛盾與反差的局面，推動制度要素建設(shè)向制度體系建設(shè)轉(zhuǎn)變。

三、創(chuàng)新完善制度體系是構(gòu)建和諧黨群關(guān)系的路徑選擇

制度體系并非是各個制度的簡單疊加，而是各項制度通過有序、合理、優(yōu)化的結(jié)構(gòu)組成的有機體。黨的十七屆四中全會高度重視馬克思主義群眾觀點和黨的群眾路線，并為構(gòu)建和諧的黨群制度體系指明了方向。我們要以黨的十七屆四中全會精神為指導(dǎo)，構(gòu)建科學(xué)的制度體系，確保和諧的黨群關(guān)系。

1、以實現(xiàn)人民利益為出發(fā)點，明確制度體系建設(shè)的目標追求

人民利益高于一切，這是我們黨以人為本核心價值理念的重要體現(xiàn)，也是我們黨一切工作的根本指針和根本動力所在?；仡欬h的歷史，89年來黨帶領(lǐng)人民群眾不懈奮斗、浴血奮戰(zhàn)，贏得了民族獨立、人民解放；繼而又帶領(lǐng)人民群眾改革開放，解放思想，開拓創(chuàng)新，努力進取，向著實現(xiàn)國家富強、人民富裕的偉大目標邁步前進。實踐證明，“全心全意地為人民服務(wù)，一刻也不脫離群眾；一切從人民的利益出發(fā)，而不是從個人或小集團的利益出發(fā)；向人民負責和向黨的領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)負責的一致性；這些就是我們的出發(fā)點?！雹谝彩侵袊锩徒ㄔO(shè)事業(yè)取得勝利的保證。同時，我們也應(yīng)清醒地看到，近年來，有些地區(qū)、有些部門、有些黨員領(lǐng)導(dǎo)干部在制定有關(guān)規(guī)章制度時，以小團體利益、部門利益、個人利益為重，忽視全局利益、整體利益、群眾利益，嚴重損害了黨和政府在人民群眾中的形象和威望，破壞了黨同人民群眾的血肉關(guān)系。因此，一是要在黨員干部特別是領(lǐng)導(dǎo)干部中進行宗旨意識、大局意識、權(quán)力觀、地位觀、利益觀等方面的教育，不斷提高黨員干部依法辦事、依法行政的能力，以堅強的黨性保證黨的作風建設(shè)。二是在制度設(shè)計時，嚴格要求各地區(qū)、各部門從全局和最廣大群眾的整體利益出發(fā)，防止行政權(quán)力部門化、部門權(quán)力利益化、部門利益法制化的不良傾向，確保實現(xiàn)人民利益成為黨群關(guān)系制度體系建設(shè)的目標追求。

2、以完善選舉權(quán)為著力點，推進制度體系建設(shè)的民主進程

選舉，是社會主義民主政治的一個重要特征；民主，是改善黨群關(guān)系不可或缺的重要手段。“民主的本質(zhì)是‘社會控制權(quán)力’，現(xiàn)代社會里，社會控制權(quán)力最重要的機制是選舉?！雹墼谌嗣袢罕娤碛械臋?quán)利中，選舉權(quán)是實現(xiàn)其他權(quán)利最為基本的保證。因此，一是要以完善選舉權(quán)為著力點。落實好選舉權(quán)，也就為其他權(quán)利的實現(xiàn)創(chuàng)造了條件。群眾通過選舉選出滿意的代表，一旦代表沒有真心實意地為群眾服務(wù)，群眾可以在下次選舉中重新選舉代表，在這個過程中，選舉權(quán)帶動了知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)等權(quán)利的實現(xiàn)。同時，借助選舉也解決了權(quán)力的授受關(guān)系，使黨員干部更加真切地感受到權(quán)力的真正來源是人民群眾，才會以高度的責任心和使命感為人民群眾辦實事、謀福利、促發(fā)展。二是要進一步推動基層民主向深度和廣度切實發(fā)展。要深化農(nóng)村村民自治和城市社區(qū)自治等基層民主實踐形式，保證群眾直接行使民主權(quán)利，培養(yǎng)群眾的民主意識和民主能力，提高民主自治水平，這樣，才能充分保證基層事務(wù)的決策和處理最大限度地符合群眾的利益。例如，在鄉(xiāng)村治理中，實行民主選舉或政策參與的鄉(xiāng)村治理模式，屬于動態(tài)穩(wěn)定模式，能不斷地解決黨群、干群關(guān)系中存在的各種矛盾，從而使黨群、干群關(guān)系長期穩(wěn)定，更加制度化，最終維持理性穩(wěn)定與互動。相反，實行國家控制模式，雖能使鄉(xiāng)鎮(zhèn)維持表面的平衡，但體制的抗風險能力降低，不可知因素增強，這為黨群、干群關(guān)系的矛盾與潛在的沖突埋下了伏筆。④

3、以加強信訪工作為突破口，推動制度體系建設(shè)的有序運轉(zhuǎn)

信訪工作是黨和政府密切聯(lián)系群眾的橋梁和紐帶之一，是為人民群眾排憂解難的工作，也是構(gòu)建社會主義和諧社會的基礎(chǔ)性工作。當前，信訪工作的總體是好的，但也存在一個突出的問題，就是信訪效率低下。對此，一是各級黨委和政府要高度重視信訪工作，把信訪部門提到更加重要和突出的位置，力爭把矛盾解決在基層，解決在萌芽狀態(tài)，確保社會穩(wěn)定。二是以信訪工作為突破口，進一步健全服務(wù)群眾制度、聯(lián)系群眾制度、信訪聯(lián)席會議制度、黨和政府主導(dǎo)的維護群眾權(quán)益機制和完善矛盾糾紛排查化解機制，重點落實好中央關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部定期接待群眾來訪、中央和國家機關(guān)定期組織干部下訪、矛盾糾紛排查化解工作制三項意見。通過領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)干部到基層特別是貧困地區(qū)鍛煉和幫助工作制度、黨員干部結(jié)隊幫扶貧困戶等制度，建立健全服務(wù)群眾的制度；通過領(lǐng)導(dǎo)干部深入基層和群眾調(diào)查研究制度、黨政領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)群眾接待日制度、主要領(lǐng)導(dǎo)干部親自處理群眾來信來訪制度等制度，建立健全聯(lián)系群眾的制度；通過領(lǐng)導(dǎo)干部定期下訪和定期接訪制度、案件回訪制度、黨政主要領(lǐng)導(dǎo)公開集中接訪制度、重大決策信訪評估制度等，建立健全信訪工作制度；通過建立健全黨和政府主導(dǎo)的維護群眾權(quán)益機制、完善涉及群眾利益的矛盾糾紛排查化解機制、構(gòu)建科學(xué)公正的利益整合機制等，引導(dǎo)群眾依法表達合理訴求，切實維護群眾權(quán)益。通過以上“三制度二機制”，有力地推動制度體系的有序運轉(zhuǎn)和構(gòu)建和諧的黨群關(guān)系。

4、以健全監(jiān)督考核為保障，確保制度體系的全面貫徹落實

一是要強化對權(quán)力的監(jiān)督。為了遏制違背黨的性質(zhì)和宗旨、脫離群眾的不良現(xiàn)象，必須加大對制度執(zhí)行情況的監(jiān)督和對制度落實情況的考核。制度的執(zhí)行沒有一個強有力的監(jiān)督，單靠黨員干部較高的政治覺悟和道德水準是不充分的，因為自律在特殊的情況下往往會失去作用，只有切實發(fā)揮他律的作用，才能確保黨員干部按章辦事，也才能確保制度的真正貫徹落實。與此同時，還要明確監(jiān)督的最主要主體是人民群眾，因為權(quán)力來自人民群眾，所以，人民群眾是最關(guān)心權(quán)力行使狀況的。二是在干部選拔中切實貫徹群眾公認的原則。在干部選拔任用中，黨中央把“群眾公認”作為選拔任用黨政領(lǐng)導(dǎo)干部必須堅持的一個重要原則，并規(guī)定考察黨政領(lǐng)導(dǎo)干部人選應(yīng)當堅持群眾路線，充分發(fā)揚民主，實行領(lǐng)導(dǎo)和群眾相結(jié)合，準確地了解考察對象的表現(xiàn)?！叭罕姽J”原則是黨的群眾路線在干部選拔任用工作上的體現(xiàn)，說明要成為領(lǐng)導(dǎo)干部，最基本的是要得到廣大群眾的認可和擁護，也說明了黨員干部的黨群工作績效評價主體最主要是人民群眾，只有群眾滿意了，才能說明黨群工作做得好。通過建立健全群眾工作考核評價機制，把制度落實的情況納入干部考核范圍，作為選拔任用的參考依據(jù)，把“群眾公認”原則和黨的群眾路線有機結(jié)合起來，才能更好地推動黨群制度體系的發(fā)展、完善。

總之，我們要以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，深入貫徹以人為本的核心價值理念，以實現(xiàn)人民利益為出發(fā)點、以完善選舉權(quán)為著力點、以加強信訪工作為突破口、以健全監(jiān)督考核為保障力構(gòu)建科學(xué)的制度體系，確保黨的群眾路線貫穿于各項工作的始終，更好地實現(xiàn)全心全意為人民服務(wù)的根本宗旨，加快實現(xiàn)社會主義和諧社會。

注釋：

①《鄧小平文選》，第2卷，人民出版社，1994年版，第333頁。

②《毛澤東選集》，第3卷，人民出版社，1991年版，第1094頁。

③④祝靈君著：《一致與沖突——政黨與群眾關(guān)系的再思考》，人民出版社，2006 年版，第 240、253 頁。

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1671-2994（2010）06-0074-03

2010-10-19

鄭超華（1985- ），男，廣東揭陽人，中共廣東省委黨校黨史黨建教研部碩士研究生。研究方向：改革開放條件下黨的建設(shè)理論與實踐。

責任編輯：劉建文