宋月紅

（中國社會科學(xué)院 當(dāng)代中國研究所，北京 100009）

村民自治立法的緣起與法制創(chuàng)設(shè)

宋月紅

（中國社會科學(xué)院 當(dāng)代中國研究所，北京 100009）

村民自治由農(nóng)民首創(chuàng)，在人民公社解體過程中興起，在撤社建鄉(xiāng)之后大規(guī)模發(fā)展而來。這一民主政治建設(shè)，在興起之初即被黨和政府所充分肯定，并逐步納入國家法制建設(shè)的軌道。憲法賦予了村民委員會應(yīng)有的法律地位；國家立法與授權(quán)立法主體由起草、審議、修改到通過，完成了《村民委員會組織法》的立法工作；地方立法機構(gòu)根據(jù)憲法和有關(guān)法律，并結(jié)合本地實際，相繼制定了試行法實施辦法和村民委員會選舉辦法，在全國絕大多數(shù)地區(qū)完成了實施性的地方立法工作。

人民公社；村民自治；村民委員會；《村民委員會組織法》

村民自治是以農(nóng)村村民為主體的社會民主制度與實踐，村民自治立法則是以有立法權(quán)和被授權(quán)立法的機關(guān)為主體的法律制度與實踐，二者共同作用于農(nóng)村社會，并直接為“三農(nóng)”問題的解決提供了民主與法制保障。其中，村民自治立法是村民自治發(fā)展到一定歷史階段的產(chǎn)物，它支持、引導(dǎo)和規(guī)范村民自治有序而深入的發(fā)展。相應(yīng)地，村民自治越發(fā)展，越富有成果，村民自治立法就越成熟和完善。村民自治立法的過程，就是村民自治民主化和法制化的具體歷史過程。

一、村民委員會的興起與法律地位的確立

黨的十一屆三中全會以來，為加快農(nóng)業(yè)發(fā)展，黨在確定農(nóng)業(yè)政策和農(nóng)村經(jīng)濟政策時，把充分發(fā)揮農(nóng)民的積極性作為首要出發(fā)點，在經(jīng)濟上充分關(guān)心他們的物質(zhì)利益，在政治上切實保障他們的民主權(quán)利，農(nóng)民的主體性和首創(chuàng)精神被極大地調(diào)動和發(fā)揮出來。由于農(nóng)村實行了不同形式的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制，特別是家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營責(zé)任制作為主要形式，帶動了農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系的部分調(diào)整，農(nóng)民的生產(chǎn)、經(jīng)營、分配乃至從業(yè)方式逐漸發(fā)生變化，導(dǎo)致生產(chǎn)大隊和生產(chǎn)隊的功能日顯弱化，并出現(xiàn)了管理組織癱瘓甚或缺位的現(xiàn)象，如有些地方生產(chǎn)大隊、生產(chǎn)隊解體，村里沒有人主持公共事務(wù)，村民之間經(jīng)常發(fā)生糾紛。農(nóng)民迫切要求改變這種狀況。于是，農(nóng)民積極性和主動性的發(fā)揮與農(nóng)村管理體制要適應(yīng)農(nóng)村經(jīng)濟狀況這一趨勢相結(jié)合，便在一些地方引發(fā)了農(nóng)民主動變革農(nóng)村社隊組織及管理體制的做法。1980年2月，廣西壯族自治區(qū)宜山縣（現(xiàn)為宜州市）三岔公社合寨大隊（現(xiàn)為屏南鄉(xiāng)合寨村委會）的果作等6個生產(chǎn)隊的85戶農(nóng)民，經(jīng)無記名投票，依得票多少選舉產(chǎn)生了果作村民委員會。隨后，村民委員會或類似組織如農(nóng)會、自治會等，悄然興起并燎原開來。①

由農(nóng)民首創(chuàng)的村民委員會這一農(nóng)村社會組織形式，在其發(fā)端之初，是沒有明文規(guī)定的法律地位的。是黨和政府對農(nóng)村民主與法制建設(shè)的重視和加強，為村民委員會的存在和發(fā)展創(chuàng)造了社會條件和政策環(huán)境，并為村民委員會納入法制軌道奠定了思想基礎(chǔ)和工作基礎(chǔ)。黨的十一屆三中全會在公報中就明確指出，“人民公社、生產(chǎn)大隊和生產(chǎn)隊的所有權(quán)和自主權(quán)必須受到國家法律的切實保護。”“人民公社各級組織都要堅決實行民主管理、干部選舉、帳目公開。”②1979年9月28日，黨中央在《關(guān)于加快農(nóng)業(yè)發(fā)展若干問題的決定》中更進一步強調(diào)：“人民公社、生產(chǎn)大隊和生產(chǎn)隊的所有權(quán)和自主權(quán)應(yīng)該受到國家法律的切實保護，任何單位和個人都不得任意剝奪或侵犯它的利益?！雹?980年9月14日至22日，中央召開省、市、自治區(qū)黨委第一書記座談會，并在座談會紀(jì)要中指出：“黨在農(nóng)村實行任何一種政策，開展任何一項工作，都必須照顧農(nóng)民的經(jīng)濟利益和尊重農(nóng)民的民主權(quán)利。”④正是在這一精神指導(dǎo)之下，無論是第一個、第一批村民委員會還是后來者，從其誕生之初大都非常注重以“村規(guī)民約”或“封山公約”來治理鄉(xiāng)村，組織村民。這表明，村民委員會不僅是適應(yīng)農(nóng)村社會形勢發(fā)展變化的，而且是順應(yīng)民主與法制建設(shè)的，因而賦予村民委員會相應(yīng)的法律地位，就成為村民委員會有效生存和發(fā)展，并以合法權(quán)威有力推動農(nóng)村社會變革的一種現(xiàn)實的迫切需要。

正是順應(yīng)農(nóng)村社會經(jīng)濟發(fā)展和自我管理的需要，村民委員會的法律地位迅即在新時期的憲法修改中得以確立起來。改革開放之初，由于我國經(jīng)濟、政治和文化生活的日趨變革，當(dāng)時實施的《憲法》越來越不適應(yīng)國家政治生活發(fā)展的需要，憲法修改應(yīng)運而啟。1980年9月10日，五屆全國人大三次會議接受中共中央的建議，決定成立憲法修改委員會，主持對憲法的修改。1981年6月27日，黨的十一屆六中全會通過的《關(guān)于建國以來黨的若干歷史問題的決議》指出，要“在基層政權(quán)和基層社會生活中逐步實現(xiàn)人民的直接民主”⑤。1982年9月，黨的十二大進一步指出，社會主義民主要擴展到政治生活、經(jīng)濟生活和社會生活的各個方面，要發(fā)展各個企業(yè)、事業(yè)單位的民主管理，發(fā)展基層生活的群眾自治。憲法修改正是建立在黨關(guān)于發(fā)展基層民主和群眾自治基礎(chǔ)之上的。1982年12月4日，五屆全國人大五次會議通過了新修改的《中華人民共和國憲法》，對群眾自治問題，專辟第111條，并規(guī)定：“城市和農(nóng)村按居民居住地區(qū)設(shè)立的居民委員會或者村民委員會是基層群眾性自治組織?！雹蘧娃r(nóng)村社會而言，憲法的這一規(guī)定充分肯定了基層人民群眾對村民委員會建立和發(fā)展的首創(chuàng)精神和實踐探索，賦予了村民委員會以憲法權(quán)利和相應(yīng)的法律地位。

隨著憲法對村民委員會法律地位的確立，村民委員會在各地漸趨發(fā)展起來，一些省、自治區(qū)、直轄市也先后制訂了《村民委員會工作簡則》。⑦當(dāng)時，村民委員會的設(shè)置因地制宜，大致有如下四種情況：一是一個自然村設(shè)立一個村民委員會。二是主要在南方和山區(qū)的一些地方，幾個自然村合設(shè)一個村民委員會。三是主要在北方農(nóng)村，一個自然村分設(shè)幾個村民委員會。四是有些地方的村民不愿變動，仍按原人民公社生產(chǎn)大隊的范圍建立了村民委員會。從1983年開始，全國陸續(xù)實行政社分開，建立鄉(xiāng)政府。中共中央和國務(wù)院在發(fā)出的《關(guān)于實行政社分開、建立鄉(xiāng)政府的通知》中要求，全國各地在建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的同時，建立村民委員會。到1983年底，各地共建鄉(xiāng)22，897個，同時建立村民委員會十七萬一千多個；至1984年底，全國共建鄉(xiāng)八萬四千三百四十多個，新建村民委員會八十二萬二千多個，二十八個省、自治區(qū)、直轄市全部完成建鄉(xiāng)工作。⑧1985年2月，全國農(nóng)村人民公社政社分開、建立鄉(xiāng)政府的工作全部結(jié)束，共建立九萬一千五百九十個鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)；⑨截至年底，共建立村民委員會九十四點八萬多個。⑩撤社建鄉(xiāng)（鎮(zhèn)），設(shè)立鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府，逐步改革了人民公社時期政社合一的體制，初步適應(yīng)了農(nóng)村生產(chǎn)承包責(zé)任制的需要，而村民委員會的全面建立，則為村民自治提供了組織保障。

由上可以看出，在我國新時期民主與法制建設(shè)不斷發(fā)展的歷史進程中，特別是憲法確定了村民委員會的法律地位后，為貫徹落實憲法對村民委員會的規(guī)定，順應(yīng)村民委員會制度化、法制化的發(fā)展要求，實現(xiàn)村民委員會由“無法可依”到“有法可依、有法必依”的轉(zhuǎn)變，啟動和實施村民自治立法就成為了不可逾越的發(fā)展階段。因為，鞏固鄉(xiāng)政村治變動和改革的成果，尤其是規(guī)范村民委員會的組成及其自治行為，只有通過相應(yīng)的立法才能徹底實現(xiàn)。

二、村民自治立法及其法律制度

村民委員會是村民自治的主持者，全國性村民自治立法就是從這一組織如何建立和發(fā)展問題入手的。

根據(jù)憲法第111條的規(guī)定，主管基層政權(quán)建設(shè)工作的國家民政部在調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，參照一些地方制訂的《村民委員會工作簡則》?，于1984年上半年開始了對《村民委員會組織條例草案》的起草工作。1986年9月26日，中共中央、國務(wù)院在《關(guān)于加強農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)工作的通知》中指出，要幫助村（居）民委員會建立健全人民調(diào)解、治安保衛(wèi)、公共衛(wèi)生、社會福利等工作委員會（組）和各項工作制度，進一步完善村規(guī)民約，發(fā)動廣大村（居）民積極參加社會生活的民主管理。?因此，草案在起草過程中廣泛征求各地、各部門的意見，經(jīng)反復(fù)修改而成，并經(jīng)國務(wù)院常務(wù)會議審議，形成國務(wù)院議案。?1987年1月12日，六屆全國人大常委會召開第19次會議。國務(wù)院總理向本次會議提交了國務(wù)院關(guān)于提請審議村民委員會組織條例草案的議案。?受國務(wù)院委托，時任民政部副部長鄒恩同在會上作了關(guān)于村民委員會組織條例草案的說明。?

從國務(wù)院提交的議案和關(guān)于村民委員會組織條例草案的說明及草案本身看，村民自治立法之初，主要是圍繞立法的目的和指導(dǎo)思想、村民委員會的性質(zhì)、任務(wù)及其產(chǎn)生辦法等方面展開的。關(guān)于立法的目的和指導(dǎo)思想，國務(wù)院在提交的議案中指出，草擬這個條例草案是為了保障農(nóng)村社會生活的群眾自治，促進農(nóng)村建設(shè)。國務(wù)院關(guān)于村民委員會組織條例草案的說明也強調(diào)，村民委員會組織條例草案是在堅持四項基本原則的前提下，本著逐步實現(xiàn)農(nóng)村基層社會生活的直接民主的指導(dǎo)思想起草的。關(guān)于村民委員會的性質(zhì)，草案內(nèi)容表明，村民委員會不是一級政權(quán)組織和一級行政組織，而是由村民自己組織起來，在國家法律規(guī)定的范圍內(nèi)，進行自我教育、自我管理、自我建設(shè)、自我服務(wù)的群眾性自治組織。相應(yīng)地，鄉(xiāng)（民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)）人民政府與村民委員會的關(guān)系不是領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，而應(yīng)是指導(dǎo)關(guān)系。鄉(xiāng)（民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)）人民政府在政策上、法律上和工作上對村民委員會給以指導(dǎo)，同時維護村民委員會的法律地位；村民委員會也要自覺地接受鄉(xiāng)（民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)）人民政府的指導(dǎo)和幫助，積極協(xié)助鄉(xiāng)（民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)）人民政府做好本村的各項工作。關(guān)于村民委員會的任務(wù)，草案規(guī)定，村民委員會有責(zé)任把本村的宣傳教育、精神文明、經(jīng)濟工作管起來。同時，協(xié)助人民政府做好與村民利益直接有關(guān)的行政工作。此外，草案對村民委員會的規(guī)模和機構(gòu)設(shè)置、村民委員會的組成人員、產(chǎn)生方法和任期、村民委員會的工作方法和工作作風(fēng)，以及村民委員會組成人員的工作報酬和工作經(jīng)費等事項，都作了原則性規(guī)定。

自六屆全國人大常委會第19次會議對 “村民委員會組織條例”審議起，到確立“村民委員會組織法”這一法律形式，這一階段的村民自治立法經(jīng)歷了對村民委員會組織法的三次審議。1987年4月8日，六屆全國人大五次會議常務(wù)主席會議研究了代表們的意見，建議原則通過中華人民共和國村民委員會組織法草案。4月9日，六屆全國人大五次會議主席團舉行第四次會議。全國人大法律委員會主任委員彭沖在會上作了關(guān)于中華人民共和國村民委員會組織法草案的決定草案的說明，指出，村民委員會組織條例是個重要的基本的法律，建議將它的名稱改為中華人民共和國村民委員會組織法。同時，根據(jù)不少代表所反映的當(dāng)前農(nóng)村的實際情況和基層工作的困難，建議修改后試行。主席團第四次會議在聽取了說明后，通過了關(guān)于村民委員會組織法草案的決定草案，決定會后將這個草案印發(fā)各代表團審議，提請大會通過。?4月10日，各代表團對主席團會議決定提請大會通過的村民委員會組織法草案議程分組進行了審議和醞釀，同意將此議程提請大會通過。4月11日，大會原則通過了關(guān)于中華人民共和國村民委員會組織法草案的決定，并授權(quán)全國人民代表大會常務(wù)委員會根據(jù)憲法規(guī)定的原則，參照大會審議中代表提出的意見，進一步調(diào)查研究，總結(jié)經(jīng)驗，審議修改后頒布試行。?由此，村民自治立法在法律形式上也實現(xiàn)了由“村民委員會組織條例”到“村民委員會組織法”的轉(zhuǎn)變。

六屆全國人大五次會議后，全國人大常委會法制工作委員會和辦公廳就村民委員會的有關(guān)問題作了調(diào)查研究，參照人大代表提出的意見，并同民政部、國務(wù)院法制局研究后，提出了修改方案，發(fā)給各省、自治區(qū)、直轄市人大常委會征求意見。

1987年10月24日和11月9日，法律委員會召開會議，對草案進行了審議，并提出了修改意見。草案原來規(guī)定：“村民委員會是基層群眾性自治組織。鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府對村民委員會的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助?！笨紤]到在堅持村民委員會實行村民自治的同時，從當(dāng)時農(nóng)村的實際情況出發(fā)，鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府的一些工作還需要村民委員會協(xié)助，法律委員會建議將這一條修改為：“村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織。鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府對村民委員會的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助。村民委員會協(xié)助鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府開展工作?！辈⒔ㄗh刪去草案中關(guān)于“村民委員會除接受鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府依照本法規(guī)定的指導(dǎo)外，有權(quán)拒絕承擔(dān)任何機關(guān)、團體、企業(yè)、事業(yè)單位布置的任務(wù)”的規(guī)定。草案原來規(guī)定：“村民委員會應(yīng)當(dāng)宣傳憲法、法律、法規(guī)和國家的政策，維護村民的合法權(quán)益，教育村民履行依法應(yīng)盡的義務(wù)，開展多種形式的社會主義精神文明建設(shè)活動?！备鶕?jù)全國人大會議審議草案時有些代表提出的意見，法律委員會建議將這一條修改為：“村民委員會應(yīng)當(dāng)宣傳憲法、法律、法規(guī)和國家的政策，維護村民的合法權(quán)益，教育和推動村民履行依法應(yīng)盡的義務(wù)，促進農(nóng)村社會主義生產(chǎn)建設(shè)的發(fā)展，開展多種形式的社會主義精神文明建設(shè)活動?！蓖瑫r，根據(jù)人大會議審議草案時有些代表提出的意見，法律委員會建議在草案中增加這樣的規(guī)定：“村民委員會進行工作，應(yīng)當(dāng)堅持群眾路線，充分發(fā)揚民主，不得強迫命令?！辈莅冈瓉硪?guī)定：“依照法律被剝奪政治權(quán)利的人編入村民小組，村民委員會應(yīng)當(dāng)對他們進行教育和幫助?！备鶕?jù)有些地方的意見，法律委員會建議將這一條中的“進行教育和幫助”修改為“進行監(jiān)督、教育和幫助”。?11月17日，六屆全國人大常委會第23次會議聽取了全國人大法律委員會副主任委員雷潔瓊代表法律委員會作的村民委員會組織法草案修改意見的報告，建議全國人大常委會審議通過這個試行草案修改稿。?出席本次會議的委員們在分組審議中認(rèn)為，制定村民委員會組織法有利于推動農(nóng)村實現(xiàn)社會主義直接民主，使農(nóng)民當(dāng)家作主有了法律保障。許多委員在發(fā)言中談到，這次村民委員會組織法試行草案修改得好，關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民自治組織的關(guān)系，以及村民委員會的性質(zhì)、任務(wù)，規(guī)定得更清楚了，贊成這次常委會議通過試行。對修改過的試行草案提出的修改意見主要是，一是有的還是主張鄉(xiāng)政府對村委會應(yīng)規(guī)定為領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。二是有的認(rèn)為試行草案從理論上看比較完備，但實踐中執(zhí)行有困難。村民自治是方向，但目前農(nóng)村教育不夠，思想、道德水平還達不到，村民自治的條件尚不成熟。因此，有的委員主張暫緩?fù)ㄟ^。?11月21日，彭真委員長和陳丕顯、彭沖副委員長邀集列席這次常委會議的29個省、自治區(qū)、直轄市人大常委會負責(zé)人進行了座談，征求意見。與會者認(rèn)為，草案經(jīng)過修改，更趨完善，贊成本次會議通過。11月22日，全國人大法律委員會開會，對常委會委員們和列席這次會議的地方人大常委會負責(zé)人關(guān)于村委會組織法試行草案修改稿的修改意見和建議進行了逐條研究，對試行草案修改稿又提出了一些修改建議。?11月23日，六屆全國人大常委會第23次會議舉行聯(lián)組會議，討論審議中華人民共和國村民委員會組織法試行草案。在聯(lián)組會上，全國人大法律委員會就修改稿的修改建議，向委員們作了匯報。委員們在發(fā)言中認(rèn)為，草案越修改越好。有的委員提出，村委會組織法試行草案只提到維護集體經(jīng)濟組織、村民、承包經(jīng)營戶、聯(lián)戶或者合伙的合法財產(chǎn)和其他合法的權(quán)利和利益，未涉及國有財產(chǎn)和自然資源的保護，建議在試行草案中增寫這一方面的內(nèi)容。有些委員提出，現(xiàn)在各地對林木亂砍濫伐的現(xiàn)象很嚴(yán)重；生態(tài)環(huán)境遭到破壞；有些地方農(nóng)田水利等基本建設(shè)受到損害；義務(wù)教育法實施貫徹得不好等等。他們建議在村委會組織法試行草案中作出相應(yīng)規(guī)定。彭真委員長出席了聯(lián)組會并在講話中指出，“辦好村民委員會，實行村民自治，是一項長期的、艱巨的工作，不要把它看得那么容易，決不是作一個決定，國家發(fā)一個號令，就能短期都搞好的。要求一下子鋪開，所有的地方都做到，決不可能。它的建立、健全需要長期、細致、艱苦的工作，決不能追求形式、走過場?！?主持聯(lián)組會議的彭沖副委員長作了總結(jié)發(fā)言，就法律委員會根據(jù)委員們新提出的修改意見對草案修改稿的進一步修改的問題作了說明。?草案修改稿多處吸取了委員們的修改意見。如有委員建議增加“教育村民合理利用自然資源，保護和改善生態(tài)環(huán)境”、“愛護公共財產(chǎn)”的內(nèi)容；建議增加“必要時，可以邀請本村的企業(yè)事業(yè)單位和群眾團體派代表參加村民會議”的內(nèi)容，當(dāng)天下午會議結(jié)束時，即被寫入草案修改稿中。草案修改稿還根據(jù)部分委員和黑龍江、甘肅等省的建議，增加了“省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會常務(wù)委員會根據(jù)本法和本地區(qū)實際情況，規(guī)定實施的步驟和辦法”的規(guī)定。?

11月24日下午，六屆全國人大常委會第23次會議以113票贊成、1票反對、6票棄權(quán)，通過了《中華人民共和國村民委員會組織法（試行）》。?當(dāng)日，時任國家主席的李先念簽署第59號主席令，公布了這部法律。至此，以村民委員會組織法規(guī)為基本法的村民自治立法完成奠基性任務(wù)。據(jù)統(tǒng)計，村民委員會組織法試行法從1987年1月第一次提交常委會討論“村民委員會組織條例（草案）”到這次會議通過，在不到一年的時間里，共有7個修改稿；民政部、人大常委會辦公廳、人大法制工作委員會等單位五次組織調(diào)查小組，到全國6個省區(qū)進行專門調(diào)查，征求意見，掌握了大量的第一手資料。?

《村民委員會組織法（試行）》規(guī)定了村民委員會的性質(zhì)、任務(wù)、設(shè)立、組織及其產(chǎn)生辦法、下設(shè)機構(gòu)、工作原則，規(guī)定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府與村民委員會之間指導(dǎo)與被指導(dǎo)的關(guān)系，初步確立了村民自治的基本法律制度：（1）村民會議制度。村民會議由本村十八周歲以上的村民組成。村民會議可以由十八周歲以上的村民參加，也可以由每戶派代表參加。必要的時候，可以邀請本村的企業(yè)、事業(yè)單位和群眾團體派代表參加會議。村民會議的決定，由十八周歲以上的村民的過半數(shù)通過，或者由戶的代表的過半數(shù)通過。村民會議由村民委員會召集和主持，有五分之一以上的村民提議，應(yīng)當(dāng)召集村民會議。涉及全村村民利益的問題，村民委員會必須提請村民會議討論決定。村民會議有權(quán)撤換和補選村民委員會的成員。（2）村民直接選舉制度。村民委員會主任、副主任和委員，由村民直接選舉產(chǎn)生。村民委員會每屆任期三年，其成員可以連選連任。年滿十八周歲的村民，不分民族、種族、性別、職業(yè)、家庭出身、宗教信仰、教育程度、財產(chǎn)狀況、居住期限，都有選舉權(quán)和被選舉權(quán)；但是，依照法律被剝奪政治權(quán)利的人除外。（3）村規(guī)民約法律制度。村規(guī)民約由村民會議討論制定，報鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府備案，由村民委員會監(jiān)督、執(zhí)行。村規(guī)民約不得與憲法、法律和法規(guī)相抵觸。

1988年6月1日，《村民委員會組織法（試行）》開始在全國試行。該法通過并頒行后，各省、自治區(qū)、直轄市根據(jù)法律的規(guī)定，結(jié)合當(dāng)?shù)氐膶嶋H情況，相繼制定了具體的實施步驟和辦法。在村民委員會組織法試行期間，25個省、自治區(qū)和直轄市頒布了《村民委員會組織法（試行）》實施辦法，福建、江蘇、遼寧、貴州、湖南、河北、寧夏、內(nèi)蒙古、河南等省、自治區(qū)人大常委會或人民政府還先后頒布了村民委員會選舉辦法。也有一些地（市）、縣（市）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）結(jié)合本地實際情況，制定了指導(dǎo)村委會選舉的具體辦法。除北京市外，凡制定了本地實施辦法的省、自治區(qū)和直轄市都是在《村民委員會組織法（試行）》通過和頒行后完成相關(guān)立法工作的，但各地立法進度不同步，實施也不平衡。其中，福建省和江蘇省還分別進行了一至二輪的修改工作。

《村民委員會組織法（試行）》及其地方性實施辦法、選舉辦法等立法工作的完成，標(biāo)志著我國村民委員會的建設(shè)和工作朝著制度化、法律化的方向邁出了奠基性的一步，村民委員會及其村民小組在村民自治中的法律權(quán)威得以具體而切實地樹立起來。特別是在村民自治初期，村民委員會選舉不僅初步形成了以憲法對村民委員會選舉基本原則的規(guī)定為核心，以村民委員會組織法（試行）中村民委員會選舉規(guī)范為基礎(chǔ)，以省級村民委員會選舉辦法為依托的法律制度框架，而且為民主決策、民主管理、民主監(jiān)督提供了法律依據(jù)，進而帶動了整個村民自治法制的創(chuàng)建、形成與發(fā)展。除北京市外，凡制定了本地實施辦法的省、自治區(qū)和直轄市都是在《村民委員會組織法（試行）》通過和頒行后完成相關(guān)立法工作的，但各地立法進度不同步，實施也不平衡。其中，福建省和江蘇省還分別進行了一至二輪的修改工作。

中華人民共和國村委會組織法自1988年6月1日試行以來，村民自治逐步在全國廣大農(nóng)村依法推行開來。至1998年11月5日，九屆全國人大常委會第五次會議通過《中華人民共和國村民委員會組織法》，深化和完善了村民自治的法律制度。（1）“兩委”關(guān)系和鄉(xiāng)政村治關(guān)系。中國共產(chǎn)黨在農(nóng)村的基層組織，按照黨的章程進行工作，發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用；依照憲法和法律，支持和保障村民開展自治活動、直接行使民主權(quán)利。鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府對村民委員會的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助，但是不得干預(yù)依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項。村民委員會協(xié)助鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府開展工作。（2）村民選舉委員會主持村民委員會的選舉。村民委員會的選舉，由村民選舉委員會主持。村民選舉委員會成員由村民會議或者各村民小組推選產(chǎn)生。（3）村民委員會實行差額、無記名選舉制度。選舉村民委員會，由本村有選舉權(quán)的村民直接提名候選人。候選人的名額應(yīng)當(dāng)多于應(yīng)選名額。選舉村民委員會委員，有選舉權(quán)的村民的過半數(shù)投票，選舉有效；候選人獲得參加投票的村民的過半數(shù)的選票，始得當(dāng)選。選舉實行無記名投票、公開計票的方法，選舉結(jié)果應(yīng)當(dāng)當(dāng)場公布。選舉時，設(shè)立秘密寫票處。（4）村民代表會議制度。人數(shù)較多或者居住分散的村，可以推選產(chǎn)生村民代表，由村民委員會召集村民代表開會，討論決定村民會議授權(quán)的事項。村民代表由村民按每五戶至十五戶推選一人，或者由各村民小組推選若干人。（5）本村五分之一以上有選舉權(quán)的村民聯(lián)名，可以要求罷免村民委員會成員。罷免要求應(yīng)當(dāng)提出罷免理由。被提出罷免的村民委員會成員有權(quán)提出申辯意見。村民委員會應(yīng)當(dāng)及時召開村民會議，投票表決罷免要求。罷免村民委員會成員須經(jīng)有選舉權(quán)的村民過半數(shù)通過。

總之，《村民委員會組織法》作為建設(shè)有中國特色社會主義新農(nóng)村的一部重要法律，它的頒布實施，標(biāo)志著村民自治以《村民委員會組織法》為核心的法律體系的基本框架初步形成，村民自治建設(shè)進入到一個新的歷史發(fā)展階段。

注釋：

①1982年憲法修改時，統(tǒng)一規(guī)范為“村民委員會”。

②③④《三中全會以來重要文獻選編》（上），人民出版社，1982 年版，第 7、172、509 頁。

⑤《三中全會以來重要文獻選編》（下），人民出版社，1982年版，第787頁。

⑥ 《中華人民共和國憲法》，《人民日報》，1982年 12月5日。

⑦⑩?《鄒恩同作關(guān)于{村民委員會組織條例（草案）}說明》，《人民日報》，1987年 1月 13 日。

⑧《二十八個省、自治區(qū)、直轄市實行政社分開完成建鄉(xiāng)工作》，《人民日報》，1985年 1月 23 日。

⑨ 《我國農(nóng)村基層政權(quán)體制改革見成效》，《人民日報》，1986年11月14日。

?天津市率先在全國制定村民委員會工作簡則。

?中共中央文獻研究室、國務(wù)院發(fā)展研究中心：《新時期農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作重要文獻選編》，中央文獻出版社，1992年版，第417—418頁。

?民政部基層政權(quán)和社區(qū)建設(shè)司：《中國農(nóng)村村民委員會法律制度》研究報告（1995年）。

? 《六屆全國人大常委會十九次會議開始舉行》，《人民日報》，1987年1月13日。

? 《人大會議主席團召開第四次會議》，《人民日報》，1987年4月10日。

? 《六屆全國人大五次會議決議決定》，《人民日報》，1987年4月12日。

??《雷潔瓊向全國人大常委會報告，村委會組織法草案已修改，建議審議通過》，《人民日報》，1987年11月18日。

?新華社北京1987年11月19日電，《人民日報》，1987年11月20日。

??新華社北京 1987 年 11 月 23 日電，《人民日報》，1987年11月24日。

?彭真：《通過群眾自治實行基層直接民主》，《彭真文選》（1941—1990），人民出版社，1991 年版，第 610 頁。

???《農(nóng)民自己管理自己的事有了法律保障——村委會組織法（試行）誕生側(cè)記》，《人民日報》，1987年11月28日。

責(zé)任編輯：陳文興

D929

A

1671-2994（2010）04-0158-05

2010-04-12

宋月紅（1965- ），男，河南淮陽人，中國社會科學(xué)院當(dāng)代中國研究所第一研究室副主任、研究員、法學(xué)博士。研究方向：當(dāng)代中國民主政治建設(shè)。